淺析內(nèi)部控制視角下的獨(dú)立學(xué)院預(yù)算管理體系

金娜

摘要：預(yù)算管理是內(nèi)部控制的一個(gè)重要手段，也是其重要的組成部分，預(yù)算管理工作質(zhì)量的好壞關(guān)系到獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的不斷提高，獨(dú)立學(xué)院也日趨發(fā)展，辦學(xué)規(guī)模越來越大，辦學(xué)資金越來越多，如何有效實(shí)現(xiàn)資金的合理支配和使用，已經(jīng)成為獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的重要因素，也被社會(huì)各界廣泛關(guān)注。因此，建立健全的預(yù)算管理體系，科學(xué)、合理、規(guī)范地進(jìn)行預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、考核等變得尤為重要。本文分析了預(yù)算管理理念、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核方面存在的問題和不足，從內(nèi)部控制的視角下，從預(yù)算管理體系、預(yù)算編制過程、預(yù)算執(zhí)行控制、預(yù)算績(jī)效考核四個(gè)方面提出了粗淺的建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算管理；內(nèi)部控制；獨(dú)立學(xué)院

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的不斷提高，獨(dú)立學(xué)院也日趨發(fā)展，辦學(xué)規(guī)模越來越大，辦學(xué)資金越來越多，如何有效實(shí)現(xiàn)資金的合理支配和使用，已經(jīng)成為獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的關(guān)鍵，也被社會(huì)各界廣泛關(guān)注。近些年來，高等學(xué)校腐敗現(xiàn)象層出不窮，阻礙了高校改革發(fā)展的步伐。而很多經(jīng)濟(jì)問題都與高校預(yù)算管理有關(guān)，暴露了高校預(yù)算管理體系中存在的問題與不足。[1]為了保證辦學(xué)資金使用的合理、合法和有效，獨(dú)立學(xué)院必須提高預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的有效性以及預(yù)算考核的及時(shí)性。

預(yù)算管理是指在總體目標(biāo)的指導(dǎo)下，通過預(yù)算的編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行、控制、考核等環(huán)節(jié)，對(duì)獨(dú)立學(xué)院各單位部門的財(cái)務(wù)等相關(guān)數(shù)據(jù)和資源進(jìn)行充分的預(yù)測(cè)和把控，以達(dá)到優(yōu)化配置。對(duì)于獨(dú)立學(xué)院而言，落實(shí)和完善預(yù)算管理，不僅能夠提高獨(dú)立學(xué)院的整體管理服務(wù)水平，而且能夠降低風(fēng)險(xiǎn)、減少資源浪費(fèi)，推動(dòng)獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展。但是，在預(yù)算管理的任何一個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題，都會(huì)影響預(yù)算管理的質(zhì)量，給獨(dú)立學(xué)院帶來風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部于2012年、2015年分別出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）和《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)[2015]24號(hào)），為當(dāng)前獨(dú)立學(xué)院預(yù)算管理中出現(xiàn)的問題提供了解決建議，對(duì)預(yù)算管理工作的優(yōu)化和改革起到了積極作用，是內(nèi)部控制在預(yù)算管理中的具體體現(xiàn)。

一、預(yù)算管理體系與內(nèi)部控制的關(guān)系

在獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展過程中，預(yù)算管理和內(nèi)部控制是尤為重要的兩個(gè)方面，他們互相作用，相輔相成。預(yù)算管理是一個(gè)過程工作，是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)，是全面提升內(nèi)部控制的方法和手段，能夠有效提高內(nèi)部控制的效果，促使內(nèi)部控制的精細(xì)化建設(shè)。而獨(dú)立學(xué)院的預(yù)算管理過程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，需要內(nèi)部控制工作加以控制和規(guī)避，是有效預(yù)算管理工作的有力保障，[2]能夠提高預(yù)算管理工作的執(zhí)行力，防止預(yù)算管理流于形式。

二、基于內(nèi)控視角下獨(dú)立學(xué)院預(yù)算管理體系存在的問題分析

（一）獨(dú)立學(xué)院預(yù)算管理意識(shí)、體制方面的存在的問題

獨(dú)立學(xué)院預(yù)算管理意識(shí)淡薄，領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠，受傳統(tǒng)思想的束縛，很多人認(rèn)為，預(yù)算工作并不重要，只是為了走流程，是財(cái)務(wù)部門的事情，根本認(rèn)識(shí)不到“無預(yù)算不支出”的理念，各部門的主動(dòng)性和參與程度不高。另一方面，預(yù)算管理體系不夠健全。獨(dú)立學(xué)院沒有專門的預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組，一般都由財(cái)務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)審批；也沒有明確的管理制度，對(duì)編制要求、流程，審批程序，如何執(zhí)行和考核等均沒有做出明確的規(guī)定。

（二）獨(dú)立學(xué)院預(yù)算編制方面存在的問題

預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)包括收入和支出的全部?jī)?nèi)容，但在實(shí)際的操作過程中，預(yù)算的編制往往缺乏全面性、科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。例如，獨(dú)立學(xué)院的收入主要包括學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)收入、科研收入以及其他收入，學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)的收入是根據(jù)招生人數(shù)來定，但每年的新生數(shù)不能確定，因而學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)不能確定，獨(dú)立學(xué)院按照增量法來確定學(xué)費(fèi)收入，跟實(shí)際收入存在著較大的差距。[3]另一方面，獨(dú)立學(xué)院為了省時(shí)省力，在預(yù)算編制的方法上一般采用增量預(yù)算法和零基預(yù)算法。增量預(yù)算法是指在上一年度預(yù)算的基礎(chǔ)上作增加的預(yù)算方法，這就使得獨(dú)立學(xué)院的預(yù)算數(shù)逐年增加，從而導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際及學(xué)院發(fā)展相脫節(jié)。而零基預(yù)算法是指不考慮以前年度的預(yù)算數(shù)，根據(jù)需要來編制預(yù)算，這就存在著有些部門怕預(yù)算做少了影響下一年度的資源，從而導(dǎo)致虛報(bào)預(yù)算，違背了預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）獨(dú)立學(xué)院預(yù)算執(zhí)行方面存在的問題

在目前獨(dú)立學(xué)院預(yù)算的執(zhí)行過程中，對(duì)資金支出方面的控制能力還比較薄弱，資金的使用上大多由部門主管審批后根據(jù)年初預(yù)算總數(shù)采用全額使用的“簡(jiǎn)單粗暴”式管理辦法。[4]一些部門擔(dān)心本年度預(yù)算資金有結(jié)余會(huì)導(dǎo)致下年度資金的縮水，就會(huì)想方設(shè)法全額使用預(yù)算金額，甚至挪作他用，這就致使管理的混亂和資金的浪費(fèi)。而另一些預(yù)算金額不夠使用的部門則隨意調(diào)整預(yù)算數(shù)，沒有經(jīng)過規(guī)范的預(yù)算調(diào)整程序來進(jìn)行，甚至存在無預(yù)算支出的現(xiàn)象。這就喪失了預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性，違反了財(cái)務(wù)制度和內(nèi)部控制制度。

（四）獨(dú)立學(xué)院預(yù)算考核及信息化方面存在的問題

據(jù)調(diào)查，目前獨(dú)立學(xué)院對(duì)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)不夠重視，甚至不落實(shí)。既沒有績(jī)效考評(píng)的理念，也沒有完整的評(píng)價(jià)體系，更沒有將考評(píng)結(jié)果應(yīng)用于實(shí)際，指導(dǎo)下一年的預(yù)算。在部分進(jìn)行預(yù)算考核的學(xué)院，也往往只是為了評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，內(nèi)容片面、不廣泛，更沒有詳細(xì)的定量分析。[1][5]另外，獨(dú)立學(xué)院的預(yù)算信息化程度不高。多數(shù)學(xué)院的預(yù)算都是由財(cái)務(wù)人員手工編制，在網(wǎng)絡(luò)上找不到相關(guān)的資料，各獨(dú)立學(xué)院之間也沒有可以對(duì)比的數(shù)據(jù)，沒有對(duì)預(yù)算工作的開展起到應(yīng)有的參考和借鑒作用。

三、完善預(yù)算管理體系的內(nèi)控措施

（一）強(qiáng)化預(yù)算管理和內(nèi)部控制意識(shí)，健全和完善預(yù)算管理體系

獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)糾正預(yù)算管理的錯(cuò)誤理念，增強(qiáng)內(nèi)部控制的意識(shí)，調(diào)動(dòng)各單位各部門的積極性和參與性，并做好預(yù)算管理和內(nèi)部控制的相關(guān)培訓(xùn)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)完善的預(yù)算管理體系。獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)（或預(yù)算管理辦公室），負(fù)債預(yù)算管理工作制度的制定、預(yù)算方法的確定、審批，下達(dá)、考核等工作。由財(cái)務(wù)部門全面負(fù)債預(yù)算管理的日常工作，包括編制、控制、調(diào)整、分析等。再由各單位部門執(zhí)行預(yù)算管理的各項(xiàng)工作，在此過程中，應(yīng)當(dāng)責(zé)權(quán)清晰，責(zé)任可控。

（二）加強(qiáng)預(yù)算編制過程的內(nèi)部控制，創(chuàng)新編制模式

獨(dú)立學(xué)院在編制預(yù)算時(shí)一定要考慮自身的特點(diǎn)及內(nèi)外部環(huán)境因素，準(zhǔn)確估計(jì)新生人數(shù)、科研項(xiàng)目及預(yù)算內(nèi)重大事件的影響，從而使編制有據(jù)可依。對(duì)大型設(shè)備的采購、基建、房屋建筑物的修繕等突發(fā)的急重大事件，要請(qǐng)專家或第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，確定其合理性和必要性，再根據(jù)事件的輕重緩急安排和調(diào)整預(yù)算，優(yōu)先考慮急重項(xiàng)目。[1][5]另外，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)充分考慮自身特點(diǎn)和管理水平，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，選擇恰當(dāng)?shù)念A(yù)算編制方法，科學(xué)合理規(guī)范的確定年度預(yù)算數(shù)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制

獨(dú)立學(xué)院在執(zhí)行預(yù)算時(shí)必須嚴(yán)格按照下達(dá)的指標(biāo)執(zhí)行，不得隨意更改預(yù)算數(shù)，更不能無預(yù)算進(jìn)行支出。對(duì)于確有特殊情況，需要增加或更改預(yù)算指標(biāo)時(shí)，必須嚴(yán)格遵循預(yù)算調(diào)整制度和程序執(zhí)行。根據(jù)內(nèi)部控制制度的要求，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，由各部門負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任書，對(duì)本部門的預(yù)算執(zhí)行情況負(fù)責(zé)。同時(shí)，為了避免資金風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離，從而加強(qiáng)獨(dú)立學(xué)院的預(yù)算執(zhí)行力。[4]

（四）強(qiáng)化獨(dú)立學(xué)院預(yù)算的績(jī)效考核功能，并做好考核結(jié)果的反饋和應(yīng)用

強(qiáng)化預(yù)算的績(jī)效考核是必然趨勢(shì)。[5]獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算的績(jī)效考核，及時(shí)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行考核和分析，對(duì)有偏差的指標(biāo)要查找原因，糾正偏差。對(duì)考核結(jié)果要獎(jiǎng)罰并舉，優(yōu)秀的單位進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，而對(duì)不達(dá)標(biāo)的部門敢于問責(zé)并與年度考核掛鉤，以調(diào)動(dòng)全員參與預(yù)算的積極性。對(duì)于考核的程序、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果應(yīng)公開、公正，結(jié)果要及時(shí)反饋，以指導(dǎo)下一年度的預(yù)算編制工作。

四、結(jié)束語

綜上所述，在獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展過程中，預(yù)算管理和內(nèi)部控制是非常重要的兩個(gè)方面，其相互作用，相互促進(jìn)。所以在預(yù)算管理中，必須以內(nèi)部控制為依據(jù)，做好風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制。而在內(nèi)部控制的建設(shè)中，預(yù)算管理作為一種方法和手段，使得內(nèi)部控制更加精確和細(xì)化。因此，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理運(yùn)用兩者的關(guān)系及相互作用，提高獨(dú)立學(xué)院的風(fēng)險(xiǎn)防范控制能力，保證獨(dú)立學(xué)院的可持續(xù)發(fā)展。

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