關(guān)于事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理的思考

摘要：隨著逐漸成熟的預(yù)算績效管理理念，預(yù)算績效管理在事業(yè)單位展開，以便適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而財(cái)政體制改革，對資金的管理和使用效益提出了更高的要求。本文通過比較國內(nèi)外預(yù)算績效管理，選取事業(yè)單位為切入點(diǎn)，通過分析當(dāng)前的事業(yè)單位的全面預(yù)算績效管理狀況，挖掘當(dāng)前改革過程中，事業(yè)單位在全面預(yù)算績效管理過程中存在的主要問題，尋找與之匹配改革的解決途徑，保障事業(yè)單位的持續(xù)健康發(fā)展，使事業(yè)單位合理有效的利用資金，降低事業(yè)單位運(yùn)行成本。進(jìn)一步探索事業(yè)單位全面預(yù)算績效管理的措施，提高事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;單位預(yù)算;績效管理

一、國內(nèi)外預(yù)算績效管理狀況

（一）我國預(yù)算績效管理狀況

1.法律、法規(guī)、制度。自從黨中央的“十六屆三中全會”提出了“推進(jìn)財(cái)政管理體制改革，建立預(yù)算績效評價(jià)體系”以來，我國各級政府部門、各級基層單位積極的探索預(yù)算績效管理。

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中發(fā)[2018]34號文件中明確指出，“全面實(shí)施預(yù)算績效管理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是深化財(cái)稅體制改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，是優(yōu)化財(cái)政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措”。同年，財(cái)政部也下發(fā)“財(cái)預(yù)〔2018〕167號”文，貫徹執(zhí)行中發(fā)[2018]34號文件。自2020年10月1日起，施行修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》。

在相關(guān)文件下發(fā)以后，各事業(yè)單位貫徹執(zhí)行，紛紛采取相應(yīng)措施，將文件精神落實(shí)到實(shí)處。

2. 推進(jìn)預(yù)算管理制度的配套改革

“十六屆三中全會”以后，領(lǐng)會文件精神，河北省作為全國預(yù)算改革的先行者， 1998年推出部門預(yù)算改革，在2004年至2008年期間，制定印發(fā)了《河北省省級績效預(yù)算管理改革方案（試行）》、《2005年省級績效預(yù)算管理改革試點(diǎn)兒計(jì)劃》、《關(guān)于河北省省級財(cái)政支出績效評價(jià)方法試行）》、《河北省財(cái)政支出績效評價(jià)試行方案》、《河北省省級財(cái)政支出績效指標(biāo)體系建設(shè)綱要》。在此期間，該省引用借鑒了美國馬里蘭州的績效預(yù)算管理。

受各方面因素的影響，這項(xiàng)工作在我國尚處不斷探索階段，全面實(shí)行預(yù)算績效管理，在不斷摸索新方法、總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)。

（二）西方國家預(yù)算績效管理狀況

西方國家有健全的法律，通過立法的形式，從政府層面上明確績效責(zé)任和流程的法律法規(guī)，在管理各方層面上確立預(yù)算績效的權(quán)力和義務(wù)。以美國為例，1921《預(yù)算與會計(jì)法》、每一次預(yù)算改革，從1787年至今，在不斷修訂的憲法確定下，修改舊的規(guī)則形成新的規(guī)則。

1974年以后《國會預(yù)算和扣款控制法》、《平衡預(yù)算與緊急情況赤字控制法》、《預(yù)算執(zhí)行法》等等。

這一系列的法律制度，對減少改革阻力，明晰職責(zé)分工，順利開展預(yù)算績效管理起到了基礎(chǔ)性的保障作用。

2.預(yù)算績效管實(shí)現(xiàn)，需要多方面的制度建設(shè)與之配套。20世紀(jì)70年代，知識經(jīng)濟(jì)爆炸的時(shí)代，伴隨著全球化、信息化和市場化，世界各國政府管理進(jìn)行改革，遠(yuǎn)在西方的英美國家，大洋洲的澳大利亞、新西蘭和亞洲的日本等國，都先后進(jìn)行了新公共管理運(yùn)動，根本目標(biāo)就是提升政府的管理績效預(yù)算。

在實(shí)踐中，西方諸國完善的部門預(yù)算管理制度、完善的國庫集中收付制度、完善的政府采購制度、問責(zé)機(jī)制、預(yù)算會計(jì)核算采職權(quán)資發(fā)生制。明確的主體各司其責(zé)，以便劃分職權(quán)和落實(shí)責(zé)任，對全過程實(shí)施考核。

因此，通過分析、借鑒和總結(jié)國國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，找出差距和不足，完善法規(guī)、制度，采取行之有效的科學(xué)全面實(shí)行預(yù)算績效管理方法，促進(jìn)不斷提高我國預(yù)算管理水平。

二、事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理執(zhí)行過程中存在的問題

（一）實(shí)施預(yù)算績效管理理念尚未完全樹立

按照慣性思維、傳統(tǒng)思想，雖然有中央文件、財(cái)政部文件，但事業(yè)單位全面實(shí)施預(yù)算績效管理缺乏主動性。具體表現(xiàn)在已經(jīng)設(shè)立了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的流程和體系，專門管理部門和崗位管理缺乏，流于形式。只重配置、重開支而而輕管理、輕績效。橫向部門之間在處理日常業(yè)務(wù)時(shí)，部門利益高于全局，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用的約束制度?！板X怎樣來”比較清楚，“錢怎樣花”、“錢花的對不對，用的好不好”，這些績效評價(jià)中理念，還是處于比較忽略的狀態(tài)。

有些事業(yè)單位只對核心項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，并未實(shí)施全面績效管理評價(jià)，即使進(jìn)行項(xiàng)目績效評，也缺乏績效評價(jià)結(jié)果及時(shí)應(yīng)用到單位預(yù)算管理中。事業(yè)單位項(xiàng)目績效的考核，涉獵范圍衡量項(xiàng)目本身優(yōu)劣考核，相關(guān)人員職位，經(jīng)濟(jì)收入的分配竟然未有體現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)激勵措施較難制定實(shí)施，缺乏多維度績效管理的創(chuàng)新。

（二）實(shí)施預(yù)算績效管理評價(jià)體系尚不完善

2020年8月所頒布的新《預(yù)算法實(shí)施條例》給出了績效評價(jià)相關(guān)的定義概念、主體概念、結(jié)果應(yīng)用概念等，績效評價(jià)指標(biāo)體系有所缺失，而且財(cái)政部未頒布統(tǒng)一的績效目標(biāo)。在這種情況下，各地區(qū)、部門自行探索財(cái)政支出預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的構(gòu)建工作。

目前而言，有投入、產(chǎn)出指標(biāo)的預(yù)算績效評價(jià)，尚未有覆蓋全面的指標(biāo)體系，會使績效評價(jià)結(jié)果有失公正。

實(shí)踐當(dāng)中好的預(yù)算績效管理評價(jià)體系會支撐財(cái)政支出預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的構(gòu)建。好的、切實(shí)可行的預(yù)算績效管理評價(jià)體系的制定，依賴于實(shí)際工作。

事業(yè)單位并沒有擺脫以往的思維，注重怎樣編制預(yù)算，過多的關(guān)注報(bào)表之間勾稽關(guān)系，認(rèn)為只要報(bào)表平衡了，就萬事大吉，忽視了績效管理。由此帶來的后果是財(cái)政資金使用低效，資金沉淀和浪費(fèi)嚴(yán)重。

即使有績效指標(biāo)的設(shè)置，但定性指標(biāo)偏多，定量指標(biāo)偏少。缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的系統(tǒng)評價(jià)體系，有的延用以往人工錄入數(shù)據(jù)方式，不能做到是數(shù)據(jù)共享，更不便于進(jìn)行部門之間的橫向分析。

（三）預(yù)算績效管理信息化建設(shè)尚未完善

根據(jù)2018年財(cái)政部下發(fā)“財(cái)預(yù)〔2018〕167號”文，需要全面實(shí)施預(yù)算績效管理，事業(yè)單位已逐步把預(yù)算績效管理納入到日程里。在執(zhí)行過程中，遇到的最主要瓶頸是信息化建設(shè)不完善，預(yù)算管理和績效管理被分割開來，無法實(shí)現(xiàn)一體化。事業(yè)單位目前統(tǒng)一使用的信息系統(tǒng)林林總總，包括部門預(yù)算管理系統(tǒng)、市級財(cái)政一體化管理信息系統(tǒng)、市政府資產(chǎn)綜合管理平臺、部門決算系統(tǒng)等，若干個(gè)系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)沒有共享，有的數(shù)據(jù)計(jì)算的口徑還不一致，這些因素造成信息化數(shù)據(jù)分析不能借力使力，難以全面實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)。

另外，很多績效信息不公開，公眾和相關(guān)部門不能更好地進(jìn)行監(jiān)督。細(xì)讀新《預(yù)算法實(shí)施條例》，也對績效信息公開缺乏細(xì)致的規(guī)定。

三、事業(yè)單位全面著力實(shí)施預(yù)算績效管理

（一）強(qiáng)化績效理念

事業(yè)單位全面實(shí)行預(yù)算績效管理，雖然目前取得了一定的成績，但是全面實(shí)施預(yù)算績效管理還存在著差距，績效管理方面也存在的不足。事業(yè)單位須認(rèn)真領(lǐng)會新《預(yù)算法實(shí)施條例》，強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施預(yù)算績效管理，支出績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用和問題整改落實(shí)。

事業(yè)單位組織相關(guān)人員學(xué)習(xí)2018年財(cái)政部下發(fā)“財(cái)預(yù)〔2018〕167號”文，領(lǐng)會知識點(diǎn)并進(jìn)行技能培訓(xùn)，并結(jié)合事業(yè)單位自身實(shí)際實(shí)際，對預(yù)算績效管理制定相應(yīng)流程，有效規(guī)劃和詳細(xì)分工，充分調(diào)動職工熱情，樹立預(yù)算績效管理常態(tài)化理念，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行全面預(yù)算績效管理，包括政府性資金預(yù)算、國有資本運(yùn)營預(yù)算等等，對其均納入全面預(yù)算管理，展開績效評價(jià)。

強(qiáng)化預(yù)算績效責(zé)任約束，及時(shí)開展整改落實(shí)情況的跟蹤自查自評，完善預(yù)算管理制度，提升預(yù)算績效管理水平。應(yīng)將績效自評工作具體明確到各職能部門、各部門崗位，對預(yù)算績效管理做到心中有數(shù)，有的放矢，認(rèn)真解決實(shí)際工作中的迫切需要解決的問題，提出合適可實(shí)施的相應(yīng)的對策建議。在績效總目標(biāo)確定后詳細(xì)分解好細(xì)目標(biāo)，加強(qiáng)對細(xì)化目標(biāo)的落實(shí)與管理。事業(yè)單位健全績效評價(jià)結(jié)果與完善、優(yōu)化方案、改進(jìn)管理掛鉤機(jī)制，讓財(cái)政資金聚力增效。

（二）合理優(yōu)化實(shí)施預(yù)算績效管理評價(jià)體系

根據(jù)財(cái)政部門總體規(guī)范，細(xì)化績效目標(biāo)和績效評價(jià)指標(biāo)，健立建以全定量為主、定性為輔的績效指標(biāo)框架，定性和定量指標(biāo)比重適宜。

深入研究適合事業(yè)單位分層次的績效指標(biāo)體系，所選用的指標(biāo)應(yīng)最具代表性、最能直接反映全面預(yù)算績效管理評價(jià)的產(chǎn)出和效益的核心指標(biāo)，適當(dāng)考慮增加產(chǎn)出、效益、滿意度等指標(biāo)在評價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)重，適當(dāng)降低辨識度不高指標(biāo)權(quán)重，突出績效評價(jià)的重點(diǎn)，使得事業(yè)單位的每項(xiàng)指標(biāo)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、績效指標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)真真正正做到科學(xué)合理、細(xì)化量化、可比可測。提高事業(yè)單位整體預(yù)算績效管理水平。

通過績效后評價(jià)，合理安排下年度預(yù)算。統(tǒng)籌考慮績效目標(biāo)，績效目標(biāo)設(shè)定不能過于籠統(tǒng)、模糊，指標(biāo)設(shè)計(jì)量化比重要提高，真真正正體現(xiàn)預(yù)期效果的預(yù)算項(xiàng)目，相關(guān)項(xiàng)目就會納入項(xiàng)目庫，能得到財(cái)政預(yù)算安排。

（三）推進(jìn)預(yù)算績效管理信息化建設(shè)

隨著國家加大績效信息公開力度，將來會逐步搭建人大代表、政協(xié)委員、社會公眾參與績效管理的平臺。做為事業(yè)單位，在全面預(yù)算績效管理應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，針對經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)短板，引入專業(yè)專家咨詢機(jī)制，或者能夠采用第三方機(jī)構(gòu)參與進(jìn)行全面預(yù)算績效管理，對于提高績效評價(jià)的客觀性和公正性，也是不錯的選擇。更有利于全年預(yù)算管理和全面績效管理深度融合。

事業(yè)單位在績效評價(jià)領(lǐng)域，充分運(yùn)用完善數(shù)據(jù)，建立健全以信息化技術(shù)進(jìn)行的全過程參與，做到事前、事中、事后預(yù)算績效管理真正落實(shí)。

運(yùn)通現(xiàn)代化信息化手段，提高事業(yè)單位管理水平，進(jìn)而提高資金使用效益，管好、用好資金。事業(yè)單位要高度重視修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》。要運(yùn)用信息化預(yù)算績效管理，需要加快實(shí)用的信息化建設(shè)，確保將全面實(shí)施預(yù)算績效管理各項(xiàng)任務(wù)在信息化方面不落后，加快建設(shè)能落到實(shí)處。

四、結(jié)語

綜上所述，隨著全面預(yù)算績效管理的深入推進(jìn)，事業(yè)單位全面預(yù)算績效評價(jià)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，在應(yīng)用過程中，會遇到許多新情況、新問題，全面預(yù)算績效管理是一項(xiàng)長期而又復(fù)雜的工作，實(shí)際工作中面臨較多問題。事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位實(shí)際情況，提出科學(xué)合理的措施，完善管理會計(jì)制度，加強(qiáng)管理會計(jì)具體運(yùn)用，建立、健全完善的績效評價(jià)制度體系，發(fā)現(xiàn)問題不回避，積極地解決問題，加快全面預(yù)算績效管理的有序推進(jìn)，發(fā)揮事業(yè)單位的職能，提高財(cái)政資金使用效益，有效用好財(cái)政資金利用效率。

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廣州工商學(xué)院? 張秀霞