制度分析視角下高新區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)管理研究
——以廣東清遠(yuǎn)市為例

曾樂春，梁殷豪，龔軍偉，朱一中，楊青林，王廣興

（1. 廣東省土地開發(fā)整治中心，廣東·廣州 510620；2. 華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東·廣州 510641；3. 律房律地研究院，廣東·廣州 510627；4. 廣州市華南自然資源科學(xué)技術(shù)研究院，廣東·廣州 510640；5. 廣東省土地利用與整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東·廣州 510642；6. 廣東省土地信息工程技術(shù)研究中心，廣東·廣州 510642；7. 自然資源部建設(shè)用地再開發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東·廣州 510642；8. 美國(guó)南伊利諾伊大學(xué)地理與資源環(huán)境系，美國(guó)伊利諾伊·卡本代爾 62901）

工業(yè)用地的供應(yīng)關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整［1］。伴隨著快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程，工業(yè)用地需求不斷增加。當(dāng)前，我國(guó)工業(yè)用地占建設(shè)用地供應(yīng)的比例較高，且供應(yīng)量不斷增長(zhǎng)［2］，與此同時(shí)，工業(yè)用地需求增加和用地浪費(fèi)并存的矛盾日益凸顯，尤其是開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地管理粗放已經(jīng)成為限制社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的不利因素［3］。在當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展的背景下，開展工業(yè)用地供應(yīng)問題研究，為提高工業(yè)用地效率，提供對(duì)策依據(jù)已成為土地管理的重要研究課題。

近年來，國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度探討了工業(yè)用地管理問題。國(guó)外學(xué)者主要從工業(yè)用地利用［4-5］、企業(yè)年期［6-7］、供應(yīng)模式［8-9］、監(jiān)管［10-12］及產(chǎn)城融合［13-14］等方面進(jìn)行了研究，其產(chǎn)業(yè)理論以及對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究的最終結(jié)果都和城市產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展、提升土地利用率以及提高人民生活水平相關(guān)。而國(guó)內(nèi)研究多與中國(guó)工業(yè)用地實(shí)際情況相關(guān)，主要包括從工業(yè)用地出讓制度［15-17］、政府行為［18-19］、工業(yè)用地利用情況［20-25］及新型城鎮(zhèn)化［26-27］等方面進(jìn)行了研究。已有研究主要以分析宏觀的工業(yè)用地市場(chǎng)為主，較少涉及地方工業(yè)用地供應(yīng)問題，特別是關(guān)于政策制度的深入討論和典型區(qū)域的研究更為缺乏。本文嘗試運(yùn)用社會(huì)經(jīng)濟(jì)與制度環(huán)境—資源利用—管理系統(tǒng)三層次分析框架，選擇產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、城市化發(fā)展面臨更多挑戰(zhàn)的次發(fā)達(dá)城市開發(fā)區(qū)——清遠(yuǎn)市高新區(qū)為例研究工業(yè)用地供應(yīng)管理問題，對(duì)于探索工業(yè)用地供應(yīng)管理的政策創(chuàng)新具有重要的意義。

1 理論分析框架

制度分析理論主要研究的是制度何以產(chǎn)生以及如何運(yùn)作等問題，探討制度與群體行為、組織管理、變遷路徑、影響因素等之間的關(guān)系，分析其中的內(nèi)在邏輯與深層原因并得出解決對(duì)策，這是其主要的理論內(nèi)容。制度分析理論應(yīng)用較為廣泛，隨著該理論不斷發(fā)展衍生出其子理論，但各子理論之間的制度分析框架也具有明顯差異。例如，威廉姆森四層次框架提供了一個(gè)新的資源配置的管理學(xué)、社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析邏輯方法，其核心在于實(shí)現(xiàn)區(qū)域人、地、物的資源優(yōu)化配置。威廉姆森將社會(huì)分析劃分為四個(gè)層次，自下而上依次為資源配置、治理結(jié)構(gòu)、制度環(huán)境和社會(huì)基礎(chǔ)［28］。奧斯特羅姆SES分析框架開發(fā)了分析社會(huì)與生態(tài)之間互動(dòng)的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的，該診斷社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的分析框架由資源系統(tǒng)、資源單位、治理系統(tǒng)和使用者組成。

本文借鑒威廉姆森四層次社會(huì)分析框架和奧斯特羅姆的SES分析框架，嘗試構(gòu)建社會(huì)經(jīng)濟(jì)與制度環(huán)境—資源利用—管理系統(tǒng)三層次分析框架，為工業(yè)用地供應(yīng)管理問題提供分析工具。該分析框架子系統(tǒng)構(gòu)成要素分別為：

（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)與制度環(huán)境：制度背景包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境政策、土地制度。這一層次對(duì)整個(gè)系統(tǒng)來說非常重要，是管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)，且短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生大的改變。

（2）資源利用：主要指工業(yè)用地的供應(yīng)與利用情況，可以用土地利用現(xiàn)狀、土地出讓面積、土地出讓價(jià)格、出讓年限、產(chǎn)業(yè)類型、閑置土地情況等指標(biāo)描述。這一層次受社會(huì)經(jīng)濟(jì)與制度環(huán)境和管理系統(tǒng)的影響較大，且變化較頻繁。

（3）管理系統(tǒng)：指行政主管部門對(duì)資源配置使用進(jìn)行干預(yù)的措施，可從管理主體和管理機(jī)制兩方面進(jìn)行分析。這一層次的制度結(jié)構(gòu)可針對(duì)區(qū)域特征進(jìn)行設(shè)置，常常隨著社會(huì)發(fā)展不斷變化以適應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，有關(guān)實(shí)證管理理論和土地供應(yīng)制度等方面的研究多集中在這一層次。

2 清遠(yuǎn)市高新區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與制度環(huán)境

2.1 清遠(yuǎn)市高新區(qū)概況

清遠(yuǎn)市高新區(qū)地處市區(qū)南端，2015年9月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)升級(jí)為國(guó)家高新區(qū)。轄區(qū)總面積97.6km2，南與廣州市花都區(qū)接壤，與珠三角核心區(qū)緊密相鄰。截至2017年底，清遠(yuǎn)市高新區(qū)完成工業(yè)總產(chǎn)值累計(jì)321.34億元，同比增長(zhǎng)5.9%；完成工業(yè)增加值70.42億元，同比增長(zhǎng)3.6%；完成工業(yè)（物流）企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額57.2億元，同比增長(zhǎng)7.8%。二、三產(chǎn)業(yè)稅收總額共22.50億元，工業(yè)（物流）企業(yè)總收入共942.46億元，工業(yè)（物流）企業(yè)稅收總額20.52億元，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總收入130.22億元，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收總額3.41億元。

2.2 工業(yè)用地供應(yīng)管理的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境

以往清遠(yuǎn)高新區(qū)的發(fā)展模式是主要依靠吸引外貿(mào)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和外部國(guó)際環(huán)境的壓力增大，在城市與土地管理領(lǐng)域，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)城融合深刻影響了開發(fā)區(qū)發(fā)展定位與工業(yè)用地供應(yīng)政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)為：第一，轉(zhuǎn)型發(fā)展目標(biāo)影響著企業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，在引入企業(yè)的同時(shí)應(yīng)制定用地要求、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和土地價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，以保證高質(zhì)量招商引資；第二，開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，需政府制定高標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)招商要求；第三，轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下有著更完善的工業(yè)用地補(bǔ)貼政策，可利用工業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金政策扶持高新技術(shù)企業(yè)，提高土地產(chǎn)出；第四，轉(zhuǎn)型發(fā)展影響著工業(yè)用地供應(yīng)制度，在此背景下應(yīng)努力完善工業(yè)用地供應(yīng)制度，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境。

2.3 工業(yè)用地供應(yīng)管理的制度環(huán)境

國(guó)家及清遠(yuǎn)市高新區(qū)政策的演變雖然具有特定的歷史性和局限性，但不同時(shí)期的政策對(duì)于引導(dǎo)和規(guī)范開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有積極的作用。清遠(yuǎn)市高新區(qū)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境政策主要分為了三個(gè)重要階段，首先是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的快速發(fā)展期（1991～2002年），該階段特點(diǎn)是以土地出讓金和稅收的減免為主要優(yōu)惠條件進(jìn)行招商引資。其次是綠色發(fā)展為主的清理整頓期（2002～2014年），此階段主要著重強(qiáng)調(diào)“綠色發(fā)展”。清遠(yuǎn)高新區(qū)依據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)的要求，目前已成為設(shè)施設(shè)備完善、環(huán)境良好、性能齊全的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)。因行政管理體制和投資政策不斷完善，所以開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚能力和競(jìng)爭(zhēng)力得到了提升，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)奠定了基礎(chǔ)。最后是產(chǎn)業(yè)升級(jí)為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展期（2014年至今），此階段總體目標(biāo)為，提出要強(qiáng)化供地政策，嚴(yán)控產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，引導(dǎo)土地立體開發(fā)，以此來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和促進(jìn)土地集約利用。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的土地供應(yīng)制度越來越完善。自1978年改革開發(fā)以來，根據(jù)政府出讓工業(yè)用地的方式和市場(chǎng)參與程度可以分為劃撥、協(xié)議、招標(biāo)、掛牌和拍賣四種方式。在1987年以前，我國(guó)出讓工業(yè)用地采取的方式是行政劃撥，特點(diǎn)是工業(yè)項(xiàng)目審批不嚴(yán)格，沒有對(duì)其規(guī)模、類型、效益等進(jìn)行限制；在1988～2006年，協(xié)議出讓是我國(guó)出讓工業(yè)用地采取的主要方式。1990年隨著《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第55號(hào)）的提出，自此全面結(jié)束了無償、無限期、無流動(dòng)的國(guó)有土地使用制度。從2007年至今，市場(chǎng)化程度較高的招標(biāo)、掛牌和拍賣形式成為此時(shí)出讓工業(yè)用地的主要方式。由于現(xiàn)行工業(yè)用地招拍掛供應(yīng)表現(xiàn)出難以適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，為優(yōu)化工業(yè)用地的市場(chǎng)化配置，提高工業(yè)用地利用效率，國(guó)土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，提出要堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的決定性作用，采取先租后讓、縮短出讓年期等途徑創(chuàng)新工業(yè)用地供應(yīng)方式。2015年，國(guó)土資源部等六部委印發(fā)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，在現(xiàn)行的土地出讓政策基礎(chǔ)上鼓勵(lì)以租賃、先租后讓和租讓結(jié)合的差別化供地方式。

3 工業(yè)用地供應(yīng)與土地利用特征

3.1 工業(yè)用地供應(yīng)特征

（1）工業(yè)用地出讓面積占比高

據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014～2018年國(guó)有建設(shè)用地出讓累計(jì)123宗，出讓總面積563.61公頃，其中工業(yè)用地累計(jì)出讓85宗，共計(jì)325.96公頃，占比高達(dá)58.83%。分年度來看，2014～2018年年平均供應(yīng)比例達(dá)到57.83%。其中，2016年供應(yīng)比例最高，達(dá)到了出讓總面積的100%；2015年供應(yīng)比例最低為22.38%，也是唯一低于50%的一年，主要因?yàn)樵撃甓裙?yīng)了115公頃土地給高新區(qū)國(guó)有公司作為融資土地。詳見表1。

（2）工業(yè)用地出讓價(jià)格偏低

根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014～2018年建設(shè)用地累計(jì)成交總價(jià)317342.56萬元，其中工業(yè)用地累計(jì)成交總價(jià)108873.07萬元。需要說明的是，由于2014～2015年清遠(yuǎn)市高新區(qū)引入了一個(gè)以研發(fā)、行政辦公、企業(yè)孵化為主體的大型產(chǎn)城融合項(xiàng)目，該項(xiàng)目總面積44.55公頃，土地均價(jià)435.56萬元/公頃，提高了工業(yè)單價(jià)，考慮該項(xiàng)目非純工業(yè)用地，如僅僅以傳統(tǒng)工業(yè)用地地價(jià)統(tǒng)計(jì)，需剔除后進(jìn)行價(jià)格修正。原始與修正的工業(yè)用地出讓價(jià)格詳見表2。

表1 清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014～2018年工業(yè)用地出讓面積Table 1 Industrial land transfer area of Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

表2 清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014～2018年工業(yè)用地出讓價(jià)格Table 2 Transfer price of industrial land in Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

可見，清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014至2018年出讓的工業(yè)用地面積占出讓總面積近60%，但工業(yè)用地成交總額占比僅34.31%，平均均價(jià)為317.73萬元/公頃，工業(yè)用地成交均價(jià)普遍較低。對(duì)比2014年出讓的產(chǎn)城融合項(xiàng)目，即使2018年的土地均價(jià)仍只有其均價(jià)的86%，對(duì)比清遠(yuǎn)市高新區(qū)的土地二級(jí)市場(chǎng)，工業(yè)用地成交價(jià)基本在900～1200萬元/公頃，因此，土地價(jià)格還有上升的空間。

（3）工業(yè)用地出讓年限單一，且均為最高年限

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，工業(yè)用地土地使用權(quán)出讓最高年限為50年。近年來，雖全國(guó)各地區(qū)都有出臺(tái)相關(guān)文件，鼓勵(lì)積極推行工業(yè)用地先租后讓、彈性出讓等制度，但相應(yīng)的租金收費(fèi)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和土地到期后如何延期等配套措施不完善，且企業(yè)的意愿不足。因此，清遠(yuǎn)市高新區(qū)目前工業(yè)用地出讓年期仍全部為50年。

（4）工業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)類型偏傳統(tǒng)工業(yè)

調(diào)查統(tǒng)計(jì)，清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014至2018年期間供應(yīng)工業(yè)用地共計(jì)85 宗。其中，比例最大的塑料制品業(yè)16宗，占工業(yè)用地供應(yīng)總數(shù)的18.82%，鋁冶煉及化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)1宗，占工業(yè)用地供應(yīng)總數(shù)的占16.47%，詳見圖1。

圖1 清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014～2018年供應(yīng)工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)類型Fig.1 Industrial types of industrial land supply in Qingyuan high tech zone from 2014 to 2018

3.2 工業(yè)用地利用特征

（1）批而未供土地中用地比例失衡

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，清遠(yuǎn)市高新區(qū)批而未供土地共計(jì)191.94公頃（詳見圖2），工業(yè)用地占42.00%，約80.61公頃；商服用地占比12.71%及住宅用地占比34.58%，合計(jì)占比47.29%，比例較為相近。但根據(jù)土地出讓情況，近5年都未有商業(yè)或住宅用地掛牌，目前已供應(yīng)的商服用地基本為工業(yè)用地改變使用條件，而工業(yè)用地年均供應(yīng)65.19公頃，2018年清遠(yuǎn)市下達(dá)高新區(qū)年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)約27公頃，且逐年遞減，按照目前的土地儲(chǔ)備，2年后清遠(yuǎn)市高新區(qū)將面臨無地可供的窘迫狀況。

圖2 批而未供土地中工業(yè)用地占比情況Fig.2 Proportion of industrial land in approved but not provided land

（2）工業(yè)用地超期未開竣工情況嚴(yán)重

按照廣東省國(guó)土資源廳要求，清遠(yuǎn)市高新區(qū)已利用土地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)開展土地利用巡查工作。合同簽訂、土地出讓金繳納、交地確認(rèn)及閑置土地處置工作均需要在系統(tǒng)錄入，這一措施完善并統(tǒng)籌了工業(yè)用地開發(fā)利用和批后監(jiān)管工作，起到了防止土地閑置、企業(yè)不按規(guī)定改變土地使用條件的效果，但是監(jiān)管作用不夠明顯。在對(duì)清遠(yuǎn)市高新區(qū)選取的2014至2018年期間出讓的85宗工業(yè)用地進(jìn)行開、竣工和生產(chǎn)情況調(diào)查顯示，已開工投產(chǎn)的有47宗，共188.12公頃；超期未開竣工土地31宗，共116.4公頃，超期未開竣工比例合計(jì)達(dá)35.71%。如圖3所示。

（3）閑置土地現(xiàn)象嚴(yán)重

圖3 清遠(yuǎn)市高新區(qū)工業(yè)用地開竣工情況Fig. 3 Construction and completion of industrial land in Qingyuan high tech Zone

自2016年廣東省在全省范圍內(nèi)開展加快批而未供和閑置土地專項(xiàng)整治行動(dòng)以來，清遠(yuǎn)市高新區(qū)共處置閑置土地38宗。其中，2017年14宗，2018年17宗，2019年7宗。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，清遠(yuǎn)市高新區(qū)已認(rèn)定的38宗閑置土地全部認(rèn)定為因政府原因造成動(dòng)工開發(fā)延遲，采取簽訂補(bǔ)充合同，重新約定開竣工時(shí)間及違約責(zé)任的方式延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限。而對(duì)于超期未動(dòng)工企業(yè)，整個(gè)清遠(yuǎn)市尚未有收取土地閑置費(fèi)案例。

3.3 工業(yè)用地供應(yīng)存在的問題

（1）工業(yè)用地盤活利用、轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大

主要表現(xiàn)為：第一，工業(yè)用地盤活動(dòng)力不足。清遠(yuǎn)市企業(yè)平均壽命僅5.9年，其中生命周期最長(zhǎng)的國(guó)有企業(yè)平均9.3年，遠(yuǎn)低于工業(yè)用地使用年限，使得低效或停產(chǎn)企業(yè)大量存在，但又未能制定合適的政策讓企業(yè)有一個(gè)切實(shí)有效的退出機(jī)制。與此同時(shí)，當(dāng)前許多高新技術(shù)企業(yè)爭(zhēng)相入園，或部分成長(zhǎng)型企業(yè)急需擴(kuò)產(chǎn)擴(kuò)地，可直接使用的土地已非常有限。這就導(dǎo)致在建設(shè)用地指標(biāo)逐漸縮減的情況下，大量停產(chǎn)或低效利用的土地被企業(yè)占用，而轉(zhuǎn)型升級(jí)的高科技企業(yè)卻面臨土地供應(yīng)短缺的局面。第二，閑置用地多發(fā)。目前清遠(yuǎn)市高新區(qū)有自持土地且停產(chǎn)企業(yè)約8家，總用地面積83.33公頃，相當(dāng)于近5年年均工業(yè)用地供應(yīng)量65公頃的1.27倍。還有更多企業(yè)或是產(chǎn)出低效或是產(chǎn)能過剩，處于低效生產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，這都造成的土地資源的閑置浪費(fèi)。此外停產(chǎn)企業(yè)一心只想高價(jià)轉(zhuǎn)讓土地或囤地等待土地升值，使得企業(yè)低效用地回收困難重重。

（2）工業(yè)用地結(jié)構(gòu)未跟上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐

造成此現(xiàn)象主要有以下三點(diǎn)原因：第一，用地結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)用地占比過高。近5年，清遠(yuǎn)市高新區(qū)城鎮(zhèn)工業(yè)用地占比不降反增，平均每年供應(yīng)65.2公頃，反映用地結(jié)構(gòu)未跟上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是主要依靠用地?cái)?shù)量擴(kuò)張的方式。隨著新土地管理法實(shí)施，未來還會(huì)釋放大量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，存量工業(yè)用地總規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)充。第二，產(chǎn)城分離，生活配套設(shè)施不足。清遠(yuǎn)市高新區(qū)位于清遠(yuǎn)的郊區(qū)，但距離主城區(qū)不遠(yuǎn)，作為聚集產(chǎn)業(yè)的功能區(qū)，早期清遠(yuǎn)市高新區(qū)利用城區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施作為配套，園區(qū)員工居住和工作分別在不同的區(qū)域，它的生活功能必須利用城市生活配套才能實(shí)現(xiàn)。盡管該模式在清遠(yuǎn)市高新區(qū)啟動(dòng)階段起到了至關(guān)重要的作用，可是隨著高新區(qū)的不斷發(fā)展，弊端逐漸顯現(xiàn)。例如，因過于重視工業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展，忽視了非生產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)，導(dǎo)致高新區(qū)內(nèi)城市功能發(fā)育不全，生活性服務(wù)設(shè)施配套不足等問題。第三，以傳統(tǒng)工業(yè)項(xiàng)目為主，缺乏創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用地。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014至2018年期間供應(yīng)工業(yè)用地中比例最大的塑料制品業(yè)及化學(xué)制品制造業(yè)，均屬傳統(tǒng)工業(yè)項(xiàng)目，且存在一定的環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)企業(yè)環(huán)保要求較高。

（3）工業(yè)用地處置難

造成此現(xiàn)象主要有兩點(diǎn)原因：第一，出臺(tái)合同監(jiān)管難。清遠(yuǎn)市高新區(qū)結(jié)合省定標(biāo)準(zhǔn)和自身定位，提高工業(yè)用地項(xiàng)目入?yún)^(qū)標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)《清遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)項(xiàng)目準(zhǔn)入管理暫行辦法》（清府辦［2012］15號(hào)），要求入園企業(yè)投資強(qiáng)度不低于4800萬元/公頃，投產(chǎn)兩年后年產(chǎn)值（營(yíng)業(yè)收入）不低于9750萬元/公頃，年稅收不低于375萬元/公頃等。盡管政策在不斷完善，在執(zhí)行時(shí)卻不嚴(yán)格，拿地后卻不依合同執(zhí)行的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。第二，閑置認(rèn)定處置難?！堕e置土地處置辦法》明確，土地使用權(quán)人超過合同約定動(dòng)工時(shí)間滿一年或已動(dòng)工開發(fā)但開工面積占總用地面積不足1/3，或已投資額少于總投資額的25%及中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國(guó)有建設(shè)用地，均可認(rèn)定為閑置土地。但在實(shí)際進(jìn)行閑置土地處置時(shí)，時(shí)常因投資額度難統(tǒng)計(jì)、動(dòng)工面積難確定等實(shí)際問題，無法對(duì)閑置土地進(jìn)行處理。

4 工業(yè)用地供應(yīng)的管理困境與原因分析

目前高新區(qū)的工業(yè)用地在用地制度和批后監(jiān)管等方面存在諸多問題，因此，轉(zhuǎn)變管理思想，充分考慮高新區(qū)政府的主觀能動(dòng)性，分析困境產(chǎn)生的原因，是實(shí)現(xiàn)管理水平升級(jí)的重要途徑。

4.1 政策目標(biāo)導(dǎo)向偏差

1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》和1994年《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》實(shí)施后，為地方政府的土地出讓創(chuàng)造了條件。1994年的分稅制改革后，中央政府不再參與土地出讓權(quán)益的分配，土地出讓金全部納入地方政府收入，地方政府和土地的關(guān)聯(lián)進(jìn)一步提升，因此現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度給予了地方政府對(duì)土地的實(shí)質(zhì)控制權(quán)。土地已經(jīng)成為了招商手段，商業(yè)用地出讓可獲取高額的土地出讓金，但畢竟屬于短期收入。而工業(yè)項(xiàng)目能產(chǎn)生持續(xù)的稅收，所以即使工業(yè)用地出讓收益不高，甚至低于開發(fā)成本出讓，政府也可以通過未來的工業(yè)稅收及提高商住用地的地價(jià)來彌補(bǔ)。因此，高新區(qū)政府在做出工業(yè)及商住用地的出讓決策時(shí)，往往存在提升商住用地價(jià)格、壓低工業(yè)用地價(jià)格的現(xiàn)象。高新區(qū)以低價(jià)出讓工業(yè)用地用于招商引資，可以間接地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此相比直接收取土地出讓金，政府更傾向于利用土地引資，雖然能完成招商引資指標(biāo)，但土地使用效率及產(chǎn)出效率卻差強(qiáng)人意。

4.2 政策執(zhí)行裁量權(quán)不當(dāng)

據(jù)實(shí)地調(diào)研可知，一方面，政府出讓合同簽訂隨意性過大，合同約定和履行不規(guī)范，交地條件不成熟，導(dǎo)致監(jiān)管存在灰色地帶，土地歷史遺留問題較多。清遠(yuǎn)市高新區(qū)政府在簽訂招商引資合同時(shí)對(duì)投資強(qiáng)度等指標(biāo)要求審核較嚴(yán)格，但對(duì)于土地利用指標(biāo)的約定卻常常缺失，且合同草擬階段缺乏國(guó)土、規(guī)劃等部門的參與，一般也未經(jīng)法律專業(yè)人士審核，因此合同條款經(jīng)常沒有明確土地開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、違約責(zé)任等情況，相關(guān)部門無法在后期的監(jiān)管過程中利用土地出讓合同有效約束用地企業(yè)的違約行為。另一方面，政府批后監(jiān)管自由裁量權(quán)過大，缺乏正確的監(jiān)管理念，缺乏倒逼機(jī)制，也會(huì)出現(xiàn)出讓合同監(jiān)管效力不佳的現(xiàn)象。土地利用批后監(jiān)管，是土地資源利用管理過程中非常重要的一環(huán)。土地出讓審批屬于政府重大事件，應(yīng)出臺(tái)一系列可行的、完善的批后監(jiān)管流程和標(biāo)準(zhǔn)，然而實(shí)際情況卻相反，由于自由裁量權(quán)過大，使得出讓合同監(jiān)管效力不佳，違約條款沒有威懾性。

4.3 配套制度缺失

主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)配套制度不完善和土地收回流程缺失。第一，清遠(yuǎn)尚未出臺(tái)新型產(chǎn)業(yè)、彈性出讓、土地租賃相關(guān)配套政策，按照原有的產(chǎn)業(yè)分類，引入的新型產(chǎn)業(yè)用地需要按照商服用地或科研用地落實(shí)土地用途，土地價(jià)格相差較大，無法按新型產(chǎn)業(yè)用地享受政策優(yōu)惠，且出讓年期過長(zhǎng)有可能阻礙了高新區(qū)的城市規(guī)劃變更和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，過短則會(huì)影響企業(yè)進(jìn)入園區(qū)生產(chǎn)的信心。第二，由于土地收回流程相關(guān)制度缺乏，企業(yè)就會(huì)針對(duì)此情況拒絕政府提出的土地回收方案，導(dǎo)致收回土地難度加大。

5 結(jié)論與對(duì)策建議

基于清遠(yuǎn)市高新區(qū)2014～2018年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期下的清遠(yuǎn)市高新區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對(duì)高新區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)管理中存在的問題進(jìn)行了總結(jié)。主要結(jié)論如下：（1）清遠(yuǎn)市高新區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)存在工業(yè)用地出讓年限過長(zhǎng)、價(jià)格低導(dǎo)致工業(yè)用地盤活利用、轉(zhuǎn)型升級(jí)難度大；供應(yīng)總體規(guī)模大，用地結(jié)構(gòu)未跟上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐；工業(yè)用地供后監(jiān)管難等問題。（2）應(yīng)從推進(jìn)土地行政管理體制改革、完善土地監(jiān)管政策、優(yōu)化工業(yè)用地規(guī)劃管理制度等方面完善高新區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)管理。

結(jié)合本文的研究，為進(jìn)一步優(yōu)化清遠(yuǎn)市高新區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)高新區(qū)工業(yè)用地管理系統(tǒng)不斷優(yōu)化發(fā)展，建議未來采取以下措施：（1）推進(jìn)土地行政管理體制改革。確立政府負(fù)責(zé)監(jiān)督土地市場(chǎng)的定位和責(zé)任，要求政府工作人員主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，為土地資源管理機(jī)構(gòu)和部門編制權(quán)力清單，明確劃分職責(zé)和職能。（2）完善清遠(yuǎn)市高新區(qū)績(jī)效考評(píng)體系及監(jiān)督機(jī)制?？茖W(xué)設(shè)計(jì)考評(píng)體系，建立合理的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)高效集約利用土地的行為予以獎(jiǎng)勵(lì)。（3）推動(dòng)清遠(yuǎn)市高新區(qū)土地利用管理從政府管理走向社會(huì)治理。堅(jiān)持信息公開的原則，利用和管理土地的結(jié)果作為對(duì)高新區(qū)政府進(jìn)行政績(jī)考核的重要指標(biāo)，定期呈報(bào)工作結(jié)果至同級(jí)人大接受審議。（4）完善土地監(jiān)管政策。優(yōu)化構(gòu)建閑置、低效用地獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)工業(yè)項(xiàng)目聯(lián)合監(jiān)管。（5）優(yōu)化工業(yè)用地規(guī)劃管理制度。合理調(diào)整供應(yīng)規(guī)模與地價(jià)，科學(xué)設(shè)置高新區(qū)功能布局和開發(fā)時(shí)序，鼓勵(lì)工業(yè)用地彈性年期出讓，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地供需對(duì)接，引進(jìn)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地，建立靈活的政策激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)存量用地盤活利用，劃定工業(yè)用地控制線。