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    國土空間規(guī)劃編制視角下的國土空間用途管制體系研究

    2021-04-16 13:57:32張小東韓昊英
    上海國土資源 2021年1期
    關(guān)鍵詞:控制線用途空間規(guī)劃

    張小東,韓昊英,陳 宇

    (1. 塔里木大學(xué)水利與建筑工程學(xué)院,新疆·阿拉爾 843300;2. 浙江大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃理論與技術(shù)研究所,浙江·杭州 310058;3. 新疆南疆人居環(huán)境研究所,新疆·阿拉爾 843300)

    國土空間用途管制在國家現(xiàn)代化治理體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用[1]。中央2019年18號文件要求,在2025年之前國家要形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的、完善的國土空間用途管制系統(tǒng),并建立完整的國土空間開發(fā)和保護(hù)制度??梢姡瑖劣猛竟苤企w系的構(gòu)建是制度建立的核心內(nèi)容之一。國土空間用途管制是在國土空間規(guī)劃的限制條件和用途限定前提下,對全域的土地、水域和林草等資源進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、用途變更和保護(hù)利用等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管,其主要依據(jù)為國土空間規(guī)劃,主要手段為具體的管控方式。由于目前國土空間尚未有效建立和實(shí)施統(tǒng)一的用途管制體系,一些地方因缺少對林地、山地、海域等空間進(jìn)行有效的管控手段,導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境惡化、耕地減少、生產(chǎn)空間緊張等城市問題出現(xiàn)[2],嚴(yán)重影響了國土空間可持續(xù)利用。為了能高效的監(jiān)管國土空間保護(hù)和開發(fā),必須改變被割裂的單一空間用途管制手段,探索構(gòu)建出全域、全類型的國土空間用途管制體系。

    1 國內(nèi)外實(shí)踐探索研究

    1.1 國外實(shí)踐探索

    空間規(guī)劃最早起源于美國、德國、日本等國家,早在20世紀(jì)初,德國地理學(xué)家Hettner就提出把區(qū)域當(dāng)做一個(gè)整體系統(tǒng)來看待,通過地理區(qū)劃將全國劃分為多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的區(qū)域,對區(qū)域間進(jìn)行整體的空間管制[3]。二戰(zhàn)后,后工業(yè)時(shí)代到來,世界各國開始進(jìn)行空間規(guī)劃體系變革,空間規(guī)劃變革也逐漸引起了國際規(guī)劃界的重視[4]。于1960年代開始,德國、日本、美國等發(fā)達(dá)國家相繼開展空間用途管制探索。

    日本作為亞洲較早開展空間規(guī)劃的發(fā)達(dá)國家,早在1919年和1950年就分別制定了《城市規(guī)劃法》和《國土綜合開發(fā)法》[5],規(guī)定了全國、都府縣、地方和特定區(qū)域的綜合開發(fā)計(jì)劃。隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的形成和土地用途管制的細(xì)化,日本于1968年對1919年的《城市規(guī)劃法》進(jìn)行修訂,以解決戰(zhàn)后日本城市無序蔓延的現(xiàn)象[6],實(shí)行的是“三區(qū)”管控手段,即“市街化區(qū)域、調(diào)整區(qū)域和限建區(qū)”三個(gè)管控區(qū),“三區(qū)”只要審批通過,將受到嚴(yán)格的法律約束[7]。在城市規(guī)劃法修訂過程,還有一件最重要的事情就是提出了城市化控制地區(qū)和城市化促進(jìn)地區(qū)細(xì)化管控制度,即“劃線制度”,深入細(xì)化了土地利用分區(qū)管控,并引入容積率作為控制指標(biāo)[8]。伴隨著劃線制度推行,各級間政府的博弈導(dǎo)致劃線制度淡化了“優(yōu)先開發(fā)”和“嚴(yán)格保護(hù)”兩項(xiàng)控制內(nèi)容,弱化了對小面積地塊的管制[9],反而促進(jìn)了小規(guī)模開發(fā)及現(xiàn)有城市建成區(qū)的高密度化,部分地區(qū)的城市問題進(jìn)一步惡化,最終導(dǎo)致日本控制城市蔓延失敗。隨后,日本于1974年頒布了《國土利用計(jì)劃法》,進(jìn)一步細(xì)化各層級政府的土地管控細(xì)則,革新“劃線制度”控制城市快速擴(kuò)張。隨著日本進(jìn)入快速老齡化的國家行列,日本于2005年頒布的《國土形成計(jì)劃法》[10]明確了國家和地方的分工合作和責(zé)權(quán)范圍,要求國家和地方需要編制土地形成、利用及整備的全過程計(jì)劃,再次細(xì)化了空間管控劃線體系。并提出由“粗狂增量”發(fā)展模式轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”發(fā)展模式,以應(yīng)對少子、過度老年化社會的需要。在這個(gè)過程中,也制定了《海岸法》《景觀法》等相關(guān)法規(guī),以保障森林地區(qū)、自然公園地區(qū)、海岸帶控制線、景觀規(guī)劃區(qū)域等土地用途管制措施落實(shí)到各層級規(guī)劃,也規(guī)避了政府之間的博弈弱化“劃線制度”落實(shí)的問題,保障規(guī)劃層級、規(guī)劃內(nèi)容之間的銜接和過渡。

    此外,荷蘭國土空間用途管制始于1960年,以戰(zhàn)略性、實(shí)用性和管制性著稱[11],其戰(zhàn)略性和控制性主要體現(xiàn)在“綠心”控制,實(shí)用性體現(xiàn)在分層級規(guī)劃理論和相應(yīng)的分區(qū)、分類、控制線等技術(shù)手段[12]。新加坡于1971年開始編制覆蓋全域的“三區(qū)一線”的概念規(guī)劃用于空間管制分區(qū),通過劃定建設(shè)用地區(qū)、開敞區(qū)、發(fā)展預(yù)留區(qū)和交通廊道來管控、引導(dǎo)城鎮(zhèn)空間發(fā)展[13];巴西實(shí)行“五區(qū)”空間管控手段,劃定疏散發(fā)展地區(qū)、控制膨脹地區(qū)、積極發(fā)展地區(qū)、待開發(fā)區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)對區(qū)域進(jìn)行全覆蓋空間管制[14]??v觀發(fā)達(dá)國家的空間管制理念,國外空間規(guī)劃管控具有較強(qiáng)的整體性、戰(zhàn)略性和協(xié)調(diào)性,以保障城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展[15]。主要以“區(qū)劃”為主,控制線為輔,地方具有較強(qiáng)的自治空間,在不違反上一級區(qū)劃的前提下,每個(gè)地方可根據(jù)自己的空間管控需求制定空間用途管控線細(xì)則。

    1.2 國內(nèi)實(shí)踐進(jìn)展

    新中國成立以來,中國空間規(guī)劃的雛形是為了完成中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所確定的發(fā)展目標(biāo)而編制的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的空間規(guī)劃[16]。1978年改革開放實(shí)施之后,國家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向具有中國特色的社會主義經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變[17],空間規(guī)劃的管制體系作為粗獷的土地定價(jià)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生。主要經(jīng)歷了如下幾個(gè)發(fā)展階段:

    初步探索階段(1986年以前):早在1920年左右,中國相繼開展了上海都市計(jì)劃、南京首都計(jì)劃等一系列規(guī)劃活動[18],在這一時(shí)期,城市主要發(fā)展建筑空間,城市規(guī)劃關(guān)注的對象也只局限于建筑空間,無法從總體上滿足城鄉(xiāng)融合發(fā)展的需求,城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)之間仍出現(xiàn)了脫節(jié)現(xiàn)象[19]。初步探索期,空間管控手段主要以區(qū)劃為主。早在20世紀(jì)50年代就有學(xué)者從單一自然要素視角出發(fā)對區(qū)域進(jìn)行分區(qū)劃定,如黃秉維的植被區(qū)劃、李承三的地形區(qū)劃等[20]。隨著城鎮(zhèn)高密度發(fā)展,單一的區(qū)劃無法滿足城鎮(zhèn)精細(xì)化管理訴求,用地紅線從區(qū)劃管控實(shí)踐中形成,并逐漸形成了控制線體系。

    持續(xù)發(fā)展階段(1986~2000年):隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,從集體土地“分田到戶”解放勞動力,剩余勞動力促使中國“世界工廠”的形成,這個(gè)發(fā)展過程導(dǎo)致土地的需求劇增,大量耕地被吞噬侵占,突破了原總規(guī)的管控指標(biāo),國家也意識到土地資源的有限性和局限性,尤其是耕地作為國家糧食安全保障的基礎(chǔ),國家于1986年頒布了《土地管理法》,編制了土地利用總體規(guī)劃,以防止城鎮(zhèn)空間過渡擴(kuò)張,保護(hù)耕地[21],劃定了相應(yīng)的耕地保護(hù)紅線。城市空間擴(kuò)張加速,分區(qū)規(guī)劃和用地分類管控手段的也得到了快速發(fā)展。在持續(xù)發(fā)展期,為了解決用地指標(biāo)管控、土地分類、耕地紅線劃定等核心問題,出現(xiàn)了耕地保護(hù)紅線、用地紅線等控制線,控制線體系也得到了快速發(fā)展。

    混亂調(diào)整階段(2000~2013年):城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張,城鎮(zhèn)空間越來越緊張。從2001年開始,國土資源部開始了城鎮(zhèn)空間規(guī)劃,空間規(guī)劃逐漸成為政府開展宏觀調(diào)控的重要手段,也引起了其他只注重發(fā)展規(guī)劃、不注重空間規(guī)劃的行政部門開始編制自己領(lǐng)域的空間規(guī)劃,從而引起了規(guī)劃管理部門對空間規(guī)劃歸屬的爭奪,各部門競相為管轄內(nèi)容制定屬于自己的分區(qū)、分類和控制線(表1)。主要表現(xiàn)在建設(shè)部、發(fā)改委和國土部三個(gè)部門都在開展相似的空間規(guī)劃[22],導(dǎo)致土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等主要規(guī)劃之間的土地用途管控邏輯關(guān)系開始變得復(fù)雜混亂,空間用途管制進(jìn)入混亂時(shí)期,主要體現(xiàn)各部門都擁有屬于自己的分區(qū)、分類和控制線標(biāo)準(zhǔn)。在劃定過程缺乏部門之間的溝通,各自按照自己的管理方式進(jìn)行劃定,最終導(dǎo)致了劃定內(nèi)容、劃定范圍、管控要求等內(nèi)容完全不一致。

    表1 各部委空間分區(qū)管制Table 1 Space zoning control of different ministries

    變革轉(zhuǎn)型階段(2013~2019年):隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),為了滿足地方管理需要,住建系統(tǒng)對“城市五線”內(nèi)容進(jìn)行了擴(kuò)充,例如,青島市提出了“城市七線”管控體系,以保障全域空間規(guī)劃正常運(yùn)行[23]。不論是住建的用途管制系統(tǒng),還是其它規(guī)劃的管制系統(tǒng),仍暴露出了橫向管控目標(biāo)差異大、縱向管控規(guī)模各說各話、管控標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題[24]。而空間規(guī)劃作為社會利益分配工具、公平權(quán)益載體的社會地位也越來越被重視[25]。十八屆三中全會以來,國家高度重視國土空間用途管制體系建設(shè)[26],在2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:劃定“三生空間”邊界,完善國土資源監(jiān)管體系,統(tǒng)一行使對全域國土空間資源監(jiān)督管理的職責(zé)[27]。黨的“十九大”進(jìn)一步提出了各地需要完成永久基本農(nóng)田等三條基本管控線的劃定工作,會議還強(qiáng)調(diào)為了保障國家頂層設(shè)計(jì)落實(shí)到位,需要建立完整的用途管制傳導(dǎo)系統(tǒng)[28],強(qiáng)化空間規(guī)劃管控[29]。國內(nèi)規(guī)劃系統(tǒng)開始對新空間規(guī)劃管控系統(tǒng)進(jìn)行了實(shí)踐探索,北京、上海、廣東等地區(qū)相繼開展了“三區(qū)三線”的劃定試點(diǎn)工作,都提出了具有地域特色的“區(qū)、線”管控體系。

    綜上,國內(nèi)外空間管制手段主要可歸納為四類:分區(qū)管制、用途分類管制、控制線管制、指標(biāo)管制[30]。規(guī)劃分區(qū)和政策指標(biāo)管制更側(cè)重人的主觀認(rèn)識視角,將人的、抽象的、政治的認(rèn)知結(jié)果落實(shí)到土地管理中,其規(guī)劃成果的管制力度彈性更大;而規(guī)劃用途分類和控制線管控的對象是客觀認(rèn)知的結(jié)果,很大程度上反映的是人對自然資源本質(zhì)的、具體的、物質(zhì)的認(rèn)知[31],其規(guī)劃成果變更的彈性空間較小,更側(cè)重剛性管理實(shí)施。而各管控措施往往屬于不同的行政部門、不同的規(guī)劃體系、不同的政策體系,進(jìn)而在管控實(shí)施過程中,導(dǎo)致不同行政部門、不同規(guī)劃體系和不同政策體系之間的博弈。最終博弈的結(jié)果導(dǎo)致空間用途管制越位、錯(cuò)位、缺位等問題出現(xiàn)。因此,如何構(gòu)建一套國土空間用途管制體系,統(tǒng)一空間用途管制成為了亟待探索研究的問題。

    2 浙江國土空間規(guī)劃空間用途管制體系

    2.1 全省國土空間用途管制體系

    基于對國內(nèi)外空間管制手段進(jìn)行梳理研究,本研究結(jié)合分區(qū)、指標(biāo)、地類、控制線四種管控措施,構(gòu)建了浙江省國土空間規(guī)劃管制體系(圖1),形成了彈性管控與剛性管制協(xié)調(diào)推進(jìn)的空間用途管制框架,其中,彈性管控手段主要包括指標(biāo)和區(qū)劃管制,指標(biāo)和區(qū)劃作為頂層政策設(shè)計(jì)的載體,具有較強(qiáng)的政策引導(dǎo)作用,政府可以劃定相應(yīng)的主體功能區(qū)和分解指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)政策制度的落實(shí);并對地類和控制線的劃定、管控提供政策法規(guī)依據(jù),進(jìn)一步保障了上級政策意圖執(zhí)行到位,故地類與控制線更側(cè)重政策意圖執(zhí)行,可以作為空間用途管制體系剛性管控手段。

    圖1 浙江省國土空間用途管制體系Fig.1 The land and space use control system of Zhejiang province

    全省按照“空間不重疊、邊界可確定、管控有依據(jù)”的基本管控原則,并結(jié)合國家“三區(qū)三線”的劃定成果,將分區(qū)管制分為省級主體功能區(qū)劃定、市級一級規(guī)劃分區(qū)、縣級二級規(guī)劃分區(qū)三個(gè)層級,并與相應(yīng)的市縣級用地分類相銜接,以保障區(qū)劃規(guī)劃得到進(jìn)一步傳導(dǎo)和執(zhí)行。其中,將市縣域空間分為“生態(tài)保護(hù)區(qū)”“城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)”“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展區(qū)”和“海洋保護(hù)與利用區(qū)”四類一級規(guī)劃分區(qū);“生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)”(禁止建設(shè)區(qū))、“生態(tài)保護(hù)控制區(qū)(限制建設(shè)區(qū))”、“一般生態(tài)保護(hù)區(qū)(限制建設(shè)區(qū))”等13個(gè)二級用途分區(qū);結(jié)合13個(gè)二級分區(qū),制定了基本農(nóng)田、一般農(nóng)田、特色種植園地、生態(tài)林地、住宅用地等24個(gè)一級地類,86個(gè)二級地類,113個(gè)三級地類。逐級細(xì)化用地用途,直到用地用途出現(xiàn)唯一為止。最終形成了分區(qū)管制與地類管制的融合銜接,也表征著政策制度到實(shí)施落地的過程。為了進(jìn)一步落實(shí)強(qiáng)制用途管控,建立了統(tǒng)一的國土空間用途管制控制線體系,全省構(gòu)建了“3+6+5”的控制線體系[32],由“國家基礎(chǔ)三線+省級特色三線、市級特色三線+傳承五線”組成。其中:國家基礎(chǔ)三線為黨的十九大明確要求劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)保護(hù)紅線;省級特色三線由防止城市蔓延的都市區(qū)綠線、優(yōu)化區(qū)域設(shè)施建設(shè)的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施走廊控制線、對特定區(qū)域進(jìn)行特定意圖保護(hù)的文化景觀線組成;市級特色三線由保障工業(yè)用地合理布局的產(chǎn)業(yè)區(qū)塊控制線、盤活存量的低效用地控制線和控制增量的近期增量建設(shè)用地控制線組成;道路紅線、城市黃線、城市紫線、城市藍(lán)線、城市綠線組成了傳承五線。總之,構(gòu)建了保護(hù)與發(fā)展相協(xié)調(diào)的控制線體系??刂凭€體系與用地分區(qū)分類在用途管制過程形成了彈性和剛性管控互補(bǔ)局面,進(jìn)一步為全省的空間用途管制提供了強(qiáng)有力的管控手段。

    2.2 全省國土空間用途管制的傳導(dǎo)體系

    (1)邊界坐標(biāo)傳導(dǎo)

    隨著全域精細(xì)化管控要求越來越高,浙江省提出全省國土空間用途管制需要劃定詳細(xì)管控的邊界,并統(tǒng)一坐標(biāo)系,以明確用地分區(qū)、土地分類、控制線的邊界坐標(biāo)。在向下的管控傳導(dǎo)過程中,省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府需要嚴(yán)格執(zhí)行上一級政府劃定的邊界坐標(biāo),逐級向下傳導(dǎo)管控邊界,且需要保持坐標(biāo)不變。各級政府在加入新管控邊界的時(shí)候需要避讓上一級政府核定的管控邊界,盡量避免新劃定的邊界線與已有管控邊界出現(xiàn)覆蓋、交叉重疊等現(xiàn)象,導(dǎo)致管控內(nèi)容重疊、事權(quán)不清等問題出現(xiàn)。最終形成“至上向下”的強(qiáng)制性管控傳導(dǎo)模式。

    (2)名錄分解傳導(dǎo)

    浙江省國土空間規(guī)劃空間管制措施在制定過程中,編制人員發(fā)現(xiàn)并不是所有空間用途管制措施都能在國家、省域或者市(縣)域?qū)用孢M(jìn)行邊界劃定,國家、省域、市域等層面的規(guī)劃圖紙比例較大,較小面積的圖斑在圖紙上只能看到一個(gè)點(diǎn)。需要國家、省域等層面通過指標(biāo)清單的方式進(jìn)行管控傳導(dǎo)。例如,文化景觀線除了需要劃定跨行政區(qū)域的特色風(fēng)貌區(qū)外,也包含一些具有地方特色的文化景觀區(qū)域,圖斑相對來說較小,不宜在省級國土空間規(guī)劃圖紙中表達(dá),需要附相應(yīng)的特色景觀控制區(qū)域名錄,名錄需要明確特色景觀區(qū)的面積大小、地理位置、保護(hù)類型等要素,以便向市縣級規(guī)劃進(jìn)行指標(biāo)傳導(dǎo)。其余無法圖示化劃定的用途管控邊界也可以參考相同方式,制定名錄分解相應(yīng)的指標(biāo),并給下一級的劃定工作留有一定的彈性空間,該彈性空間也為滿足各地發(fā)展述求的“自下而上”申請留有余地,形成下級校對劃定,上級根據(jù)指標(biāo)目錄審核的“自下而上”的彈性劃定模式。

    (3)政策制度傳導(dǎo)

    國土空間用途管制的劃定、實(shí)施、監(jiān)督都需要配套相應(yīng)的政策制度,政策制度作為“剛性”與“彈性”管控傳導(dǎo)模式“上下聯(lián)動”的紐帶,需遵循“節(jié)約優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、自然恢復(fù)”管控政策導(dǎo)向,推動國土空間由規(guī)模驅(qū)動向存量挖潛、流量增效、質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變。在空間管控政策設(shè)計(jì)時(shí)需要注意強(qiáng)化空間管制政策的協(xié)同作用,促使中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等部門在土地用途管控范圍劃定、實(shí)施、監(jiān)管的過程中協(xié)同發(fā)力,捋順與其他區(qū)域政策的優(yōu)先次序;并抓住與空間用途管制政策相關(guān)的關(guān)鍵政策,如財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等政策,并制定績效考核、生態(tài)補(bǔ)償制度,以建立較完善的國土空間管理制度體系,來保障城鎮(zhèn)化地區(qū)優(yōu)化發(fā)展,增強(qiáng)市場核心競爭力,發(fā)揮市場能動作用。

    (4)管控方式傳導(dǎo)體系

    結(jié)合名錄分解、邊界坐標(biāo)、政策制度三種空間管制傳導(dǎo)方法,對空間管制手段在“五級”規(guī)劃體系內(nèi)的管控傳導(dǎo)方式進(jìn)行了系統(tǒng)梳理(表3)。明確了各層級政府在組織編制國土空間規(guī)劃過程中需要編制相應(yīng)空間管控傳導(dǎo)成果。從各級政府需要編制的空間管制傳導(dǎo)成果來看,國家和省級的主要任務(wù)是制定宏觀政策導(dǎo)向、明確城鎮(zhèn)發(fā)展方向、劃定省域主體功能區(qū)和部分重要控制線;市級政府作為土地分區(qū)分類、控制線劃定和管控傳導(dǎo)的關(guān)鍵層級,其主要任務(wù)是根據(jù)上級政府要求落實(shí)、劃實(shí)各條空間管制范圍,以指導(dǎo)縣級行政部門繼續(xù)深入空間管控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級政府作為管控傳導(dǎo)的最后一級,也是管控體系實(shí)施落地的主戰(zhàn)場,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級政府應(yīng)該嚴(yán)格劃定相應(yīng)邊界和執(zhí)行其管控規(guī)則,以保障國土空間規(guī)劃正在落實(shí)到位,完善國土空間治理體系。

    表3 空間用途管制體系的管控傳導(dǎo)方式Table 3 The control transmission mode of space use control system

    3 國土空間用途管制措施編制的邏輯關(guān)系

    基于上述空間用途管制體系的構(gòu)建與傳導(dǎo)邏輯,結(jié)合當(dāng)下國土空間用途管制的分級需求,從國土空間規(guī)劃分層級編制視角出發(fā),文章制定了浙江省國土空間用途管制措施的劃定和分解邏輯(圖2),并對省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的空間管控措施進(jìn)行圖示化。

    圖2 國土空間用途管制措施的實(shí)踐劃定邏輯關(guān)系Fig.2 The logical relationship of practice delimitation of land and space use control measures

    省級國土空間規(guī)劃需要劃定各市級單位的主體功能區(qū)、分解國家指標(biāo)、劃定省級控制線,省級需要深入細(xì)化國家級主體功能區(qū)劃,落實(shí)國家級分區(qū),劃定“基礎(chǔ)三線”,因地制宜劃定“特色三線”,落實(shí)省級“剛性”管控內(nèi)容,無法圖示化的功能區(qū)和控制線可以用名錄逐級分解指標(biāo)的方式表達(dá)。省級政府落實(shí)上級政府政策制度的同時(shí),需要制定相應(yīng)政策制度指導(dǎo)、審核、監(jiān)督下級政府編制國土空間用途管制規(guī)劃。

    市級承上啟下,對省級空間用途管制措施進(jìn)行銜接的基礎(chǔ)上,需要細(xì)化規(guī)劃分區(qū)至一級規(guī)劃分區(qū)、分解省級給定的指標(biāo)名錄、加入市級控制線,劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、歷史文化等基本功能區(qū)范圍,并與控制線管控范圍協(xié)調(diào)劃定,保持“只增不減”的傳導(dǎo)原則,在省級傳導(dǎo)要求下落實(shí)劃定的“基礎(chǔ)三線”和“省級三線”;劃定一級地類,銜接上一級規(guī)劃分區(qū)的主要管控對象。不能劃定的也可以采用點(diǎn)結(jié)合名錄的方式向下傳導(dǎo),市級政府落實(shí)上級政府政策制度的同時(shí),需要制定相應(yīng)政策制度指導(dǎo)、審核、監(jiān)督下級政府編制國土空間用途管制規(guī)劃。

    縣級做法與市級類似,在市級用途管制的基礎(chǔ)進(jìn)一步深化落實(shí),保持“只增不減”的傳導(dǎo)原則,對用途管制區(qū)和控制線精準(zhǔn)落地。最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實(shí)到圖紙上,所有空間用途管制措施在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級需要落實(shí)到具體管控邊界和坐標(biāo)。若部分空間管控要素或指標(biāo)無法落地,可以按照相反的分解邏輯去校對每個(gè)層級的規(guī)劃成果。形成自下到上的校對體系和從上往下的分解邏輯協(xié)調(diào)配合的規(guī)劃模式。在落實(shí)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí),也滿足了人民群眾的基本述求。創(chuàng)造性的把土規(guī)“一步到位”的強(qiáng)制性傳導(dǎo)模式和城規(guī)“過于尋求技術(shù)理性”的彈性管控模式結(jié)合在一起,為國土空間規(guī)劃的土地管制提供可行性依據(jù)。也保障了新時(shí)代國土空間規(guī)劃空間管控的傳導(dǎo)機(jī)制兼具“剛性”與“彈性”。提高國土空間用途管制效率和可操作空間。

    綜上,分區(qū)、地類、控制線、指標(biāo)四個(gè)土地用途管制措施在國土空間規(guī)劃編制過程中呈現(xiàn)出了不同的特征。其中,指標(biāo)一直處于分解狀態(tài),直到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級;控制線呈現(xiàn)出一直增加的狀態(tài),且頂層控制線逐級傳導(dǎo)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級不改變,再次體現(xiàn)出控制線的“剛性管控”特性;而分區(qū)管制在市縣層面逐漸向市縣層面的用地分類轉(zhuǎn)化,呈現(xiàn)出政策意圖的“區(qū)域管控”向土地用途的“要素管控”轉(zhuǎn)變特征。

    4 結(jié)論與討論

    國內(nèi)各個(gè)規(guī)劃體系都擁有自成體系的空間用途管制手段,隨著規(guī)劃管理職能部門的整合,相應(yīng)的用途管制體系也需要整合,文章將原土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等規(guī)劃系統(tǒng)的土地用途管制手段進(jìn)行整合,揚(yáng)長避短,構(gòu)建了新型國土空間用途管制體系。得到如下結(jié)論:

    (1)通過梳理總結(jié)國內(nèi)外用途管制措施發(fā)展歷程,提出了由指標(biāo)控制、分區(qū)管制、地類管制和控制線管控組成的全省國土空間用途管制體系;

    (2)總結(jié)出邊界坐標(biāo)傳導(dǎo)、名錄分解傳導(dǎo)、政策制度傳導(dǎo)三種傳導(dǎo)方式,提出了“自上而下”的剛性管控傳導(dǎo)模式、“自下而上”的彈性劃定校準(zhǔn)模式和政策制度作為“上下聯(lián)動”紐帶的三類管控傳導(dǎo)模式,形成反饋機(jī)制完善的閉環(huán)控制系統(tǒng),構(gòu)建了全省空間用途管制措施在國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村五級規(guī)劃中的管控傳導(dǎo)理論框架;

    (3)結(jié)合浙江省國土空間規(guī)劃編制述求,明確了全省國土空間用途管制措施之間的編制邏輯關(guān)系,以保障本研究提出的管制體系的實(shí)操性,以期為全省規(guī)劃編制提供系統(tǒng)性的參考依據(jù)。

    為進(jìn)一步保障空間用途管制體系的可操作性,建議將其納入到國土空間規(guī)劃相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)指南中,以保障其權(quán)威地位和嚴(yán)肅性,并指導(dǎo)各層級國土空間規(guī)劃編制。當(dāng)然,國土空間用途管制體系龐雜,本研究主要從浙江省國土空間規(guī)劃編制視角出發(fā)提出全省國土空間用途管制體系框架構(gòu)想,以滿足當(dāng)下規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和項(xiàng)目審批的現(xiàn)實(shí)需求。還存在以下不足之處:邊界坐標(biāo)傳導(dǎo)和名錄分解傳導(dǎo)已經(jīng)有較多實(shí)踐探索,而針對政策制度傳導(dǎo)方式的研究還尚不足,這也將是文章接下來需要研究的地方。

    感謝中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院浙江省國土空間規(guī)劃編制組成員以及浙江省國土空間規(guī)劃編制專題研究課題組的李艷教授、彭亦松博士、朱斯斯博士等提供寶貴修改建議!

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