全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制與方法研究

周 玉，鄒朝暉

（1. 廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣東·廣州 510075；2. 廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司，廣東·廣州 510650）

2019年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》（以下簡稱《產(chǎn)權(quán)制度改革指導意見》），明確提出要建立科學合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系。作為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的重要抓手，構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要制度設計，是推進生態(tài)文明建設和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容［1］，是履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責、維護全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益的關鍵手段。

雖然《產(chǎn)權(quán)制度改革指導意見》對自然資源資產(chǎn)管理考核評價做出了明確要求，但目前理論研究暫處于空白階段，與其相關的研究多集中在生態(tài)文明建設評價考核、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等方面［2-6］，也有學者針對海洋、礦產(chǎn)、水、森林等單一類型自然資源審計進行研究［7-10］。鑒于此，本研究采用對比分析和歸納分析的方法，在明確全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制定位的基礎上，參考現(xiàn)有相關考核評價制度的設計思路，圍繞“考核誰、誰來考、怎么考、考什么、結(jié)果怎么定、結(jié)果怎么用”等關鍵問題，從考核評價對象和實施主體、考核評價方式和實施、考核評價結(jié)果應用、考核評價內(nèi)容和指標體系構(gòu)建、考核評價結(jié)果評定方法等方面提出構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制和方法的思路，研究成果為推進生態(tài)文明建設和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革提供支撐。

1 全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價定位分析

1.1 生態(tài)文明建設目標評價考核的重要基礎

全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價是生態(tài)文明建設目標評價考核的重要基礎。首先，自然資源資產(chǎn)通常具有重要的生態(tài)價值，且“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中居于首要位置，是我國生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”之一；其次，《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》明確在資源環(huán)境生態(tài)領域有關專項考核的基礎上綜合開展，而全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價就是資源環(huán)境生態(tài)領域重要的專項考核之一；最后，以國家公園為主體的自然保護地屬于重要的自然資源資產(chǎn)，同時，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確要求，適時將自然保護地管理評價考核結(jié)果納入生態(tài)文明建設目標評價考核體系。

1.2 黨政領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害責任追究的重要參考

作為黨政領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害責任追究的重要參考是全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價的重要應用方向。一是《產(chǎn)權(quán)制度改革指導意見》明確提出，建立科學合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系，開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，落實完善黨政領導干部自然資源資產(chǎn)損害責任追究制度；二是《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》進一步提出，將自然保護地管理評價考核結(jié)果作為黨政領導班子和領導干部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。

1.3 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容

作為自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容，全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價是健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系的關鍵制度設計?！懂a(chǎn)權(quán)制度改革指導意見》提出要建立科學合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系，旨在監(jiān)督所有權(quán)主體履行所有者職責、維護所有者權(quán)益，并與其他自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度相互支撐，共同解決全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實的問題。

1.4 全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制的重要支撐

全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理和管理考核評價是統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的關鍵內(nèi)容，兩者聯(lián)系緊密，互為支撐。在建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托關系的基礎上，所有權(quán)委托方對受托方履行所有權(quán)職責情況進行考核評價，可以進一步夯實委托代理關系，共同支撐全民所有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一管理。

1.5 全民所有自然資源資產(chǎn)負債表的主要用途

“編制全民所有自然資源資產(chǎn)負債表，擬訂相關考核標準”是自然資源部主要職責之一?？梢?，全民所有自然資源資產(chǎn)負債表編制與考核標準的制定聯(lián)系緊密，兩者的關系可以理解為：負債表編制是考核標準制定的重要依據(jù)，考核標準制定是負債表編制的重要用途。因此，編制全民所有自然資源資產(chǎn)負債表可以反映自然資源資產(chǎn)家底及變化情況，進而反映全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)受托方履行受托責任的情況，從而支撐全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價。

2 相關考核評價制度對比分析與啟示

從考核評價對象和實施主體、考核評價方式、考核評價內(nèi)容與實施、考核評價結(jié)果評定與應用等方面對比已有相關考核評價制度，為全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制的構(gòu)建提供參考。

2.1 考核評價對象

現(xiàn)有考核評價制度的對象大多面向各級政府或黨委，且多針對確定的某一類考核評價對象，鮮有將多種考核評價對象統(tǒng)一納入一種考核評價制度的情況?！渡钲谑猩鷳B(tài)文明建設考核制度（試行）》的考核對象分為區(qū)級政府、市直部門以及重點企業(yè)三大類，多元的考核評價對象增加了考核評價制度設計的復雜性，這對于面向多元考核評價對象的全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制的構(gòu)建具有很好的參考價值。

2.2 考核評價實施主體

當前國家層面考核評價實施主體分為三類：第一類是由黨中央、國務院組織考核，具體由黨中央、國務院組成部門實施，如生態(tài)文明建設目標評價考核；第二類是由國務院組織考核，具體由國務院組成部門實施，如省級政府耕地保護責任目標考核、最嚴格水資源管理制度考核等；第三類是由國務院組成部門單獨實施或牽頭組織實施，如耕地占補平衡考核、中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核等。

2.3 考核評價方式

當前考核評價方式主要分為三類：第一類是年度考核評價，如耕地占補平衡考核、廣東省環(huán)境保護責任考核等；第二類是年度評價與期末考核相結(jié)合的方式，如生態(tài)文明建設目標考核、最嚴格水資源管理制度考核等；第三類是在年度評價和期末考核的基礎上再增加期中考核，如北京市生態(tài)文明建設目標考核、省級政府耕地保護責任目標考核等。

2.4 考核評價內(nèi)容

當前考核評價內(nèi)容主要分為三類：第一類是對生態(tài)文明和環(huán)境保護的相關考核評價，主要針對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中確定的資源環(huán)境約束性指標，黨中央、國務院部署的生態(tài)文明建設重大目標任務、自然資源資產(chǎn)實物量的增減變化以及大氣、水、土壤環(huán)境質(zhì)量指標變化等情況的考核；第二類是對土地、礦產(chǎn)、水、森林等自然資源的專項考核評價，重點集中在耕地保護、土地和礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用、水資源利用與管理、森林保護等方面；第三類是對國有資產(chǎn)的考核評價，包括企業(yè)國有資產(chǎn)管理考核、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)考核。

2.5 考核評價實施

當前考核評價實施主要分為兩類：第一類是由考核對象在考核期初自提考核目標建議值，考核部門審核后與其簽訂責任書，考核結(jié)果依據(jù)責任書完成情況確定，如中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核；第二類是由考核部門提前制定考核方案或考核目標，考核對象按照考核方案或考核目標開展自查，考核部門結(jié)合自查報告，通過重點抽查、現(xiàn)場檢查等情況綜合確定考核結(jié)果，如生態(tài)文明建設目標評價考核、最嚴格水資源管理制度考核等。

2.6 考核評價結(jié)果評定

當前大部分的考核評價制度均采用百分制評分法，并按照四級（優(yōu)秀、良好、合格、不合格）、三級（優(yōu)秀、合格、不合格）等劃分法確定考核評價等級。此外，部分考核評價制度在此基礎上增加約束性指標或條件的結(jié)果評定方法，如生態(tài)文明建設目標評價考核提出根據(jù)約束性目標完成情況進行扣分或降檔處理；土壤污染防治行動計劃實施情況評估考核提出有某些約束性情況出現(xiàn)時下降一個檔次；廣東省環(huán)境保護責任考核提出有某些約束性情況出現(xiàn)時，直接認定不合格或者下降一個檔次；深圳市生態(tài)文明建設考核提出有某些約束性情況出現(xiàn)時，直接認定不合格或者不能評為優(yōu)秀等。

2.7 考核評價結(jié)果應用

當前大部分考核評價制度均明確考核結(jié)果將作為考核對象領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)，并按照考核評價等級采取通報表揚、通報批評、約談、限期整改、責任追究的等獎懲方式。此外，部分考核評價制度在此基礎上進一步提出更加具體的獎懲措施，如在相關專項資金上予以傾斜或扣減專項資金，整改期間暫停相關的審批等等。

3 全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制

圍繞“考核誰、誰來考、怎么考以及考核結(jié)果怎么用”等核心問題，提出構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價工作機制的思路。

3.1 考核評價對象

依據(jù)《產(chǎn)權(quán)制度改革指導意見》提出建立全民所有者自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制的總體思路，所有權(quán)委托代理行為共涉及國務院、自然資源部、省級政府和國務院有關部門、市（地）級政府四類主體，法律授權(quán)省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源除外。因此，按照所有權(quán)法律授權(quán)和委托代理關系，全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價對象具體分為以下四類：

第一類是經(jīng)國務院授權(quán)，具體代表直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的自然資源部；第二類是經(jīng)自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國務院有關部門；第三類是經(jīng)自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的省級政府；第四類是經(jīng)法律授權(quán)，代理行使特定自然資源所有權(quán)的省級、市（地）級和縣級政府。

3.2 考核評價實施主體

按照授權(quán)人或委托人有權(quán)對被授權(quán)人或受托人進行考核評價的原則，結(jié)合四類考核評價對象分別確定實施主體。對于第一類考核評價對象，根據(jù)授權(quán)與被授權(quán)的關系，應該由國務院進行考核評價；對于第二、三類考核評價對象，根據(jù)委托代理關系，可以由自然資源部進行考核評價，但國務院作為自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的授權(quán)主體，同樣具備對第二、三類考核評價對象進行考核評價的權(quán)利；對于第四類考核評價對象，根據(jù)授權(quán)與被授權(quán)的關系，應該由國務院進行考核評價。

考慮與生態(tài)文明建設目標評價考核的銜接，全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價工作應當由國務院組織開展，具體由國務院授權(quán)自然資源部牽頭會同國務院有關部門實施。

作為法律規(guī)定的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)代表行使主體，由國務院組織開展考核評價，符合法理，且實施順暢。但對于第一類考核評價對象的考核，會存在角色重疊的問題，即由自然資源部具體實施考核時，存在自然資源部既是運動員又是裁判員的現(xiàn)象。對于角色重疊的問題，可參考美麗中國建設評估的方式，考慮引入第三方機構(gòu)參與考核評價工作的方式予以解決。

3.3 考核評價方式與實施

考慮與生態(tài)文明建設目標考核的銜接，考核評價方式可采用年度考核或者年度評價與期末考核相結(jié)合的方式開展，并將考核評價結(jié)果報送生態(tài)文明建設目標考核牽頭部門。

考核評價的具體實施，在考核期初可由自然資源部牽頭會同水利部等國務院有關部門以及第三方機構(gòu)成立考核評價工作組，針對不同的考核評價對象制定不同的考核評價方案，匯總形成考核評價總體方案，報國務院審核或備案，考核評價對象按照總體方案開展自查，工作組結(jié)合自查報告，通過重點抽查、現(xiàn)場檢查等方式綜合確定考核結(jié)果報國務院審定，考核結(jié)果經(jīng)國務院審定后納入向全國人大報告的國有自然資源資產(chǎn)報告，并向社會公布。

3.4 考核評價結(jié)果應用

一是將考核評價結(jié)果納入生態(tài)文明建設目標評價考核和向全國人大報告的國有自然資源資產(chǎn)報告，作為考核對象領導干部綜合考核評價、自然資源資產(chǎn)離任審計、損害責任追究的重要依據(jù)；二是依據(jù)考核評價結(jié)果采取相應的獎懲措施，如通報表揚、通報批評、約談、限期整改、責任追究等，此外，對于考核優(yōu)秀的對象給予相關自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)補償?shù)确矫娴恼吆唾Y金傾斜的獎勵措施，對發(fā)生重大自然資源資產(chǎn)損害、履行所有者職責嚴重失職、造成所有者權(quán)益遭受重大損害等情況，采取調(diào)減委托范圍、暫停委托權(quán)利、調(diào)減生態(tài)補償資金、相關情況轉(zhuǎn)送人大和審計機關等懲罰措施。

綜上，在明確全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價的對象、實施主體、方式與實施過程、結(jié)果應用等方面的基礎上，提出全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價的具體工作流程（圖1）。首先，由國務院授權(quán)自然資源部牽頭會同國務院有關部門以及第三方機構(gòu)，組建考核評價工作組；其次，考核評價工作組針對不同的考核評價對象制定相應的考核評價方案，形成考核評價的總體方案，并報國務院審定后實施；再次，各考核評價對象根據(jù)考核評價方案開展自查，形成自查報告報考核評價工作組，考核評價工作組結(jié)合自查報告，通過重點抽查、現(xiàn)場檢查等方式綜合確定考核結(jié)評價果報國務院審定；最后，將國務院審定后的考核評價結(jié)果納入生態(tài)文明建設目標評價考核和向全國人大報告的國有自然資源資產(chǎn)報告，并作為考核對象領導干部綜合考核評價、自然資源資產(chǎn)離任審計、損害責任追究的重要依據(jù)，同時依據(jù)考核評價結(jié)果對不同的考核評價對象采取相應的獎懲措施。

4 全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價方法

圍繞“考什么和考核結(jié)果怎么定”等核心問題，提出建立全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價方法的思路。

4.1 考核評價內(nèi)容與指標體系

圖1 全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價工作流程Fig.1 The evaluation process of the management of state-owned natural resources assets

考核評價內(nèi)容可依據(jù)法律授予地方政府代理行使所有權(quán)的特定自然資源清單和全民所有自然資源資產(chǎn)委托代理資源清單，重點圍繞資源資產(chǎn)保護成效、集約開發(fā)利用水平、資產(chǎn)管理的科學合理性、所有者權(quán)益維護情況和管理制度建設情況等方面開展考核評價。其中，資源資產(chǎn)保護成效主要指受托主體關于全民所有自然資源資產(chǎn)的保護情況；集約開發(fā)利用水平主要指受托主體關于全民所有自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用情況；資產(chǎn)管理的科學合理性主要指受托主體關于全民所有自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、市場配置、收益管理和保值增值情況；所有者權(quán)益維護情況主要指受托主體關于全民所有自然資源資產(chǎn)發(fā)生流失、損害和和違法情況；管理制度建設情況主要指受托主體關于全民所有自然資源資產(chǎn)調(diào)查監(jiān)測評價、確權(quán)登記、有償使用、合理開發(fā)利用等管理制度建設和執(zhí)行情況。

構(gòu)建考核評價的指標體系構(gòu)建應該遵循三項原則。一是遵循綜合和分類相結(jié)合的原則，既要選取綜合性的指標，體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)的整體性，又要針對各類自然資源資產(chǎn)單獨設計相關考核指標。二是遵循權(quán)威性、穩(wěn)定性、可操作性和前瞻性原則，盡量選取由官方權(quán)威部門發(fā)布、統(tǒng)計的指標，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑一致，不使用推算數(shù)據(jù)，同時，設計滿足未來全民所有自然資源資產(chǎn)管理工作要求的相關指標，體現(xiàn)指標體系的前瞻性。三是遵循定量為主、定性為輔，定量與定性相結(jié)合原則設計考核評價指標。具體可結(jié)合當前全民所有自然資源資產(chǎn)管理工作現(xiàn)狀和未來全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度設計，構(gòu)建近期和遠期兩套考核評價指標體系。其中，近期可結(jié)合當前全民所有自然資源資產(chǎn)管理工作現(xiàn)狀和相關指標數(shù)據(jù)的可獲取性，構(gòu)建在現(xiàn)有情況下可操作實施的考核評價指標體系；遠期結(jié)合未來全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度設計，構(gòu)建通過3到5年建立起完備的全民所有自然資源資產(chǎn)管理制度后，能夠符合未來管理需求的考核評價指標體系。

4.2 考核評價結(jié)果評定方法

考核評價結(jié)果可采用百分制評分法和約束性指標等相結(jié)合的結(jié)果評定方法，并按照優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級進行劃分，從而與生態(tài)文明建設目標考核相銜接。

首先，確定各項指標的權(quán)重。參考生態(tài)文明建設目標考核的指標權(quán)重確定方法，將考核評價指標按照重要程度劃分為兩類。第一類為生態(tài)文明建設考核中的約束性指標和全民所有自然資源資產(chǎn)管理重要監(jiān)測評價指標；第二類為各類資源專項考核中的約束性指標和重要監(jiān)測評價指標。兩類指標權(quán)重按照2:1進行計算，進而確定各二級指標的權(quán)重。其次，確定各項指標的評價標準。對于已明確具體控制目標的指標，按照是否完成控制目標確定評價標準，完成則得滿分，沒完成不得分，超額完成的按照超額比例與目標得分的乘積進行加分；對于沒有明確控制目標的指標，將絕對指標轉(zhuǎn)化為相對指標，進而按照變化程度確定合理的評價標準。再次，確定考核評價結(jié)果分值。按照各項指標權(quán)重和評價標準，結(jié)合考核評價對象的實際情況計算得出考核評價結(jié)果分值。最后，確定考核評價結(jié)果等級。參考生態(tài)文明建設目標考核設置“減分項”和“降檔項”指標，根據(jù)約束性目標完成情況進行扣分或降檔處理，最終確定考核評價等級。如僅1項約束性指標未完成的地區(qū)該項考核指標不得分，考核總分不再扣分；2項約束性指標未完成的地區(qū)在相關考核指標不得分的基礎上，在考核總分中再扣除2項未完成約束性指標的分值；3項（含）以上約束性指標未完成的地區(qū)考核等級直接確定為不合格。其他指標未完成的地區(qū)有關指標不得分，考核總分中不再扣分。

5 結(jié)論與討論

全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價作為資源環(huán)境生態(tài)領域?qū)ｍ椏己酥?，是生態(tài)文明建設目標評價考核的重要基礎，是黨政領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害責任追究的重要參考，是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制的重要支撐，是全民所有自然資源資產(chǎn)負債表的主要用途。本研究通過回答“考核誰、誰來考、怎么考、考什么、結(jié)果怎么定、結(jié)果怎么用”等關鍵問題，提出了構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制和方法的思路。

中辦、國辦印發(fā)的《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》明確提出“建立科學合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價體系”，但目前學術(shù)界暫未進行相關理論研究和探討。本研究對全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價機制和方法的構(gòu)建思路進行了探討，填補了相關理論研究空白，有助于全民所有自然資源資產(chǎn)代表行使和代理行使主體更好地履行所有者職責、維護所有者權(quán)益。通過研究，全民所有自然資源資產(chǎn)管理考核評價對象主要有四類，既包括國務院組成部門，又包括各級政府，考核評價對象的多元性增加了考核評價機制構(gòu)建的復雜性。如何針對不同的考核評價對象構(gòu)建相應的考核評價指標體系、考核評價標準、獎懲機制等有待深入研究，尤其針對經(jīng)自然資源部委托，代理行使部分全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的省級政府的考核評價機制構(gòu)建，對于銜接生態(tài)文明建設目標考核和支撐全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制構(gòu)建具有重要意義，亟待重點研究。

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