超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化實踐探索
——以上海市為例

汪 龍

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072；3. 中國土地勘測規(guī)劃院上海土地政策實證研究基地，上海 200072）

耕地是寶貴的自然資源，是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基命脈，是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料，事關(guān)國家的糧食安全和社會穩(wěn)定［1］。目前，我國大部分城市的土地利用都體現(xiàn)出耕地與建設(shè)用地矛盾沖突、耕地保護形勢嚴峻和耕地后備資源不足等問題，這在超大城市中尤為明顯［2］。永久基本農(nóng)田作為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給而實施永久特殊保護的耕地，是耕地中最優(yōu)質(zhì)、最高產(chǎn)、最精華的部分［3］，然而隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加速推進，同時重大建設(shè)項目本身對自然和區(qū)位等條件要求較高，建設(shè)用地占用永久基本農(nóng)田的現(xiàn)象依然存在［4-5］，特別是位于超大城市郊區(qū)的重大建設(shè)項目難以避免占用永久基本農(nóng)田的現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致超大城市永久基本農(nóng)田布局亟需進行空間優(yōu)化。

近年來，國家層面在完成永久基本農(nóng)田劃定工作的基礎(chǔ)上陸續(xù)發(fā)布了一系列有關(guān)永久基本農(nóng)田保護的指導(dǎo)文件（表1），其中針對各地重大建設(shè)項目不可避免占用永久基本農(nóng)田的情形，自然資源部2018年發(fā)布的《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)［2018］3號）中規(guī)定，在建設(shè)項目用地預(yù)審中將永久基本農(nóng)田保護措施落到實處，重大建設(shè)項目確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，自然資源主管部門要依據(jù)規(guī)劃修改和永久基本農(nóng)田補劃的要求，認真組織編制規(guī)劃修改方案暨永久基本農(nóng)田補劃方案，確保永久基本農(nóng)田補足補優(yōu)，報自然資源部用地預(yù)審，按照國家要求，重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田后需進行科學(xué)合理地補劃，以保證永久基本農(nóng)田動態(tài)平衡。

當前，學(xué)者們對于基本農(nóng)田劃定方法的研究已經(jīng)比較全面且具體，主要有多因素綜合評價法［6-7］、LESA法［8-9］、XGS決策模型［10］，空間聚類和空間自相關(guān)法［11-13］，以及“多規(guī)合一”視角下“三區(qū)三線”協(xié)同劃定［5,14-15］等基本農(nóng)田劃定方法，對于永久基本農(nóng)田補劃方法的研究應(yīng)當在劃定方法的基礎(chǔ)上將補劃永久基本農(nóng)田的量質(zhì)提升和空間優(yōu)化要求納入考慮，但目前卻鮮見針對永久基本農(nóng)田補劃方法的探析，難以滿足現(xiàn)階段超大城市重大建設(shè)項目不可避免占用永久基本農(nóng)田時其空間布局優(yōu)化調(diào)整的需求。本文研究探討超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化過程并以上海市為例進行實踐探索，明確當前永久基本農(nóng)田補劃流程，以期為現(xiàn)階段全市同類項目占用永久基本農(nóng)田補劃時其空間優(yōu)化提供借鑒參考和科學(xué)決策。

表1 國家層面永久基本農(nóng)田保護相關(guān)文件Table 1 National documents related to permanent basic farmland protection

1 永久基本農(nóng)田補劃模型方法研究

1.1 永久基本農(nóng)田補劃要求

依據(jù)國家層面發(fā)布的文件，對于重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田的補劃耕地需滿足“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求，占用的永久基本農(nóng)田位于城市周邊范圍內(nèi)的，應(yīng)從城市周邊范圍內(nèi)按照空間由近及遠、質(zhì)量由高到低的原則進行補劃，補劃的永久基本農(nóng)田坡度應(yīng)小于25°且與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田集中連片。同時在當前全方位、多層次、多規(guī)融合的國土空間管控體系下，需統(tǒng)籌實施永久基本農(nóng)田保護與生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃充分銜接［16］。

1.2 永久基本農(nóng)田補劃評價體系構(gòu)建

永久基本農(nóng)田保護是各類因素綜合作用的結(jié)果，要進行永久基本農(nóng)田的補劃首先要分析影響因素，建立體系進行綜合評價［17］。根據(jù)國家層面對于永久基本農(nóng)田補劃的工作要求以及國土空間管控體系下永久基本農(nóng)田與相關(guān)規(guī)劃的銜接需求，本文結(jié)合上海實際情況并參考相關(guān)文獻［4,9］，將數(shù)量、質(zhì)量、布局、規(guī)劃等因素統(tǒng)統(tǒng)納入后建立永久基本農(nóng)田補劃綜合評價體系（表2），補劃的永久基本農(nóng)田在均滿足數(shù)量、質(zhì)量、布局和規(guī)劃因素的基礎(chǔ)上才能被確定為補劃潛力地塊。

表2 永久基本農(nóng)田補劃綜合評價體系Table 2 Comprehensive evaluation system of permanent basic farmland addition

數(shù)量層面補劃的永久基本農(nóng)田總面積和水田面積均需補足，為便于后續(xù)挑選補劃地塊且避免補劃地塊過于零碎，以地塊規(guī)模進行衡量，面積大于100m2的耕地地塊進入候選；質(zhì)量層面應(yīng)滿足補劃的永久基本農(nóng)田國家利用等優(yōu)于占用的永久基本農(nóng)田、坡度等級小于2°、為優(yōu)先保護類耕地等條件；布局層面補劃的永久基本農(nóng)田需與已劃定的永久基本農(nóng)田集中連片且靠近交通主干道以便于永久基本農(nóng)田統(tǒng)一規(guī)模化管理；規(guī)劃層面與各類相關(guān)規(guī)劃進行充分銜接，避讓本市生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及近期重點建設(shè)項目，與農(nóng)業(yè)布局規(guī)劃、農(nóng)業(yè)“三區(qū)”劃定成果相銜接。為消除量綱和便于加權(quán)求和運算，對各評價指標采用最值和極值標準化法進行標準化（表3）。

1.3 永久基本農(nóng)田補劃綜合評價模型

采用加權(quán)求和法和限制條件法建立永久基本農(nóng)田補劃綜合評價模型。其中，各個因子指標的權(quán)重采用Delphi法確定，權(quán)重值具體如表4。

表4 各項評價因子權(quán)重Table 4 Weights of evaluation indices

當某個地塊單元有一項指標分值為0時，該地塊單元綜合評價值直接賦值為0，表示其不適宜補劃入永久基本農(nóng)田，綜合評價值越高表征地塊單元補劃入永久基本農(nóng)田的適宜性越高。計算公式如下：

表3 評價因子量化和標準化方法Table 3 Quantification and standardization of evaluation indices

式中Yi為第i個地塊單元的綜合評價值，fij’為第i個地塊單元j項指標分值，Wij為j項指標的權(quán)重值，i為地塊單元數(shù)，j為指標數(shù)。

1.4 永久基本農(nóng)田補劃路線優(yōu)化設(shè)計

對于以往建設(shè)項目涉及占用永久基本農(nóng)田進行補劃的工作，通過“區(qū)鎮(zhèn)提交”方式進行補劃，即補劃的永久基本農(nóng)田需由建設(shè)項目所在區(qū)規(guī)劃和自然資源部門會同所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供，工作周期較為漫長且時常碰到區(qū)鎮(zhèn)提交補劃潛力地塊困難的情況。在當前國土空間管控和承接國家用地審批權(quán)管理背景下，為確保重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田補劃工作合理有序推行，按照“認定補劃”方式開展補劃工作。

占用層面，通過永久基本農(nóng)田劃定成果和土地使用情況分析建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田的耕地規(guī)模和水田規(guī)模，按照耕地質(zhì)量等別成果計算對應(yīng)占用耕地的質(zhì)量；補劃層面，為保證數(shù)據(jù)現(xiàn)勢性補劃的永久基本農(nóng)田以現(xiàn)狀耕地為底版，依據(jù)建立的永久基本農(nóng)田補劃綜合評價模型在鎮(zhèn)域內(nèi)篩選出初步符合條件的耕地，按照空間上由近及遠原則依次挑選耕地圖斑，如所需補劃永久基本農(nóng)田鎮(zhèn)域內(nèi)無法平衡，在區(qū)內(nèi)進行平衡補劃。對初步選取的補劃地塊通過內(nèi)業(yè)影像甄別、外業(yè)實地踏勘現(xiàn)場相結(jié)合的方式落實地塊圖件和實際用途相統(tǒng)一，并通過區(qū)規(guī)劃和自然資源部門及涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)確認后補劃為永久基本農(nóng)田。詳細流程見圖1。

圖1 永久基本農(nóng)田補劃技術(shù)流程Fig.1 Technical procedure of permanent basic farmland addition

2 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究區(qū)概況

在當前用地審批“放管服”的改革趨勢下，國務(wù)院于2020年3月12日發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（國發(fā)［2020］4號），提出在嚴格保護耕地、節(jié)約集約用地的前提下，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權(quán)，試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃、其他土地超過70公頃的土地征收審批事項，委托部分?。▍^(qū)、市）人民政府批準，試點期限1年。上海市為首批試點省市之一，吳淞江工程（上海段）新川沙河段是上海承接國家用地審批權(quán)管理的首個涉及占用永久基本農(nóng)田的建設(shè)項目。該工程需要拓浚河道，新建入江樞紐，新建、改建沿線跨河橋梁，在方案比選時盡力避開永久基本農(nóng)田的前提下，仍然存在部分工程無法避免占用永久基本農(nóng)田的情況，因此需要對占用的永久基本農(nóng)田進行補劃，以實現(xiàn)永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化。

2.2 數(shù)據(jù)來源與處理

本研究收集并選取項目選址范圍、永久基本農(nóng)田劃定成果、土地使用情況、耕地質(zhì)量等別成果等資料數(shù)據(jù)明確占用永久基本農(nóng)田的空間位置、規(guī)模面積和平均質(zhì)量等別，同時計算占用永久基本農(nóng)田中水田的面積；選取現(xiàn)狀耕地、整理復(fù)墾新增耕地及其驗收報告、耕地質(zhì)量等別成果并利用綜合評價模型進行補劃永久基本農(nóng)田地塊挑選。對于不在耕地質(zhì)量等別成果數(shù)據(jù)庫中且無整理復(fù)墾驗收報告的補劃地塊，根據(jù)《農(nóng)用地質(zhì)量分等規(guī)程GB/T 28407-2012》與上海市農(nóng)用地分等定級體系，結(jié)合耕地質(zhì)量等別成果空間位置對其國家利用等別進行評價。確定永久基本農(nóng)田平均質(zhì)量等別時采用加權(quán)平均法［18］，計算公式如下：

式中Wi為地塊i的權(quán)重，Si為地塊i的面積，S為項目占用耕地的總面積；B為整體平均質(zhì)量等別，i為地塊，n為最大的地塊數(shù)，Bi為地塊i的質(zhì)量等別。

3 結(jié)果與分析

3.1 永久基本農(nóng)田補劃綜合評價情況

依據(jù)本文構(gòu)建的永久基本農(nóng)田補劃綜合評價模型并借助ArcGIS軟件平臺初步篩選出符合條件的耕地，作為永久基本農(nóng)田補劃潛力地塊進行挑選，如圖2所示。

圖2 永久基本農(nóng)田補劃綜合評價結(jié)果Fig.2 Comprehensive evaluation result of permanent basic farmland addition

評價結(jié)果顯示補劃潛力地塊綜合評價分值主要集中在0.66～1和0.33～0.66兩個區(qū)間內(nèi)，表明評價模型所篩選出的潛力地塊大多較為優(yōu)質(zhì)且符合補劃要求，0～0.33區(qū)間內(nèi)的潛力地塊主要為規(guī)模較小的細碎小斑塊。將補劃潛力地塊進行分類，綜合評價分值0.66～1、0.33～0.66、0～0.33的地塊分別分類為一類潛力地塊、二類潛力地塊和三類潛力地塊，面積占比分別為65.17%、30.38%、4.45%，如表5所示。其中一類潛力地塊主要為規(guī)模較大、質(zhì)量等別較高且與永久基本農(nóng)田緊密相連的圖斑，最適宜補充為永久基本農(nóng)田；二類潛力地塊分布較為廣泛，可將其中綜合分值高的地塊納入補劃候選；三類潛力地塊較為零星分散、質(zhì)量等別相對較低且集中連片度不高，相對不宜補劃為永久基本農(nóng)田。

表5 各類潛力地塊數(shù)量情況表Table 5 Quantity table of various potential plots

3.2 永久基本農(nóng)田補劃情況

結(jié)合研究區(qū)實際情況，以一類和二類潛力地塊作為補劃候選地塊，在優(yōu)先考慮整理復(fù)墾新增耕地的基礎(chǔ)上由近及遠進行補劃，直至滿足補劃要求，最終在一類潛力地塊中選取足量耕地補充進入永久基本農(nóng)田。補劃永久基本農(nóng)田空間布局如圖3所示。

圖3 補劃永久基本農(nóng)田空間分布圖Fig.3 Spatial distribution map of permanent basic farmland addition

相較于占用的永久基本農(nóng)田，補劃永久基本農(nóng)田在耕地面積、水田面積和耕地質(zhì)量等別方面分別提高了0.64%、166.02%、3.39%，數(shù)量和質(zhì)量上均優(yōu)于占用永久基本農(nóng)田，在保證永久基本農(nóng)田規(guī)模的基礎(chǔ)上提升了土地質(zhì)量。所選取的補劃地塊位于規(guī)模集中的永久基本農(nóng)田附近，緊鄰已劃定的永久基本農(nóng)田，相距均在1m以內(nèi)，提升了永久基本農(nóng)田集聚程度，以便于后期相關(guān)部門進行統(tǒng)籌管理和保護。同時補劃的永久基本農(nóng)田銜接了相關(guān)規(guī)劃和近期建設(shè)項目，避免了規(guī)劃之間的矛盾沖突，保證了對永久基本農(nóng)田實施的嚴格管控。此外，經(jīng)內(nèi)業(yè)判別和實地踏勘調(diào)研，補劃地塊位于城市周邊范圍內(nèi)，地塊表面平整，現(xiàn)場種植狀況良好，均為研究區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)耕地。補劃的永久基本農(nóng)田在數(shù)量層面、質(zhì)量層面、布局層面和規(guī)劃層面均達到了動態(tài)平衡，符合國家對永久基本農(nóng)田特殊保護的要求，也滿足了超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化的需求。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

本文針對超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化進行研究探討，并以上海市為例探索重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田的補劃流程，將吳淞江工程（上海段）新川沙河段項目占用永久基本農(nóng)田補劃工作進行實證分析，主要研究結(jié)論如下：

（1）基于補劃永久基本農(nóng)田“數(shù)量不減、質(zhì)量不降、布局穩(wěn)定”的要求和多規(guī)銜接導(dǎo)向，構(gòu)建了永久基本農(nóng)田補劃綜合評價模型，并借助ArcGIS空間分析模塊篩選補劃潛力地塊。補劃潛力地塊主要為評分較高的優(yōu)質(zhì)耕地，便于后續(xù)進行地塊擇優(yōu)選取，體現(xiàn)了評價模型的科學(xué)性和合理性，評價結(jié)果為永久基本農(nóng)田補劃工作提供了科學(xué)完備的技術(shù)支撐，也為城市全域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了保障空間。

（2）在滿足自然資源部要求的前提下，永久基本農(nóng)田補劃工作以更高標準和更快速度進行開展，保障了重大建設(shè)項目有序推進，提高了政府行政審批效能，體現(xiàn)了用地審批制度改革下政策紅利的釋放。根據(jù)國家要求，上海市立足超大城市發(fā)展特點、資源稟賦與管理實踐，聚焦耕地和永久基本農(nóng)田，以更嚴格保護、精細化管理為導(dǎo)向，深入研究規(guī)劃布局，統(tǒng)籌推進永久基本農(nóng)田保護工作，系統(tǒng)設(shè)計永久基本農(nóng)田優(yōu)化流程，為超大城市永久基本農(nóng)田空間優(yōu)化貢獻了上海經(jīng)驗。

4.2 建議

在當前國土空間規(guī)劃體系改革背景下，各級國土空間規(guī)劃和新一輪耕地和永久基本農(nóng)田專項規(guī)劃正在編制階段，結(jié)合重大建設(shè)項目占用永久基本農(nóng)田補劃工作開展情況，對永久基本農(nóng)田保護提出建議，這對于全面實施《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》，落實最嚴格的耕地保護制度具有舉足輕重的意義：

（1）以土地整治方式新增優(yōu)質(zhì)耕地、提升耕地質(zhì)量。通過建設(shè)用地減量化、高標準農(nóng)田建設(shè)、土地整理復(fù)墾、未利用地開發(fā)等方式，實施土地綜合整治以補充優(yōu)質(zhì)耕地、提高耕地質(zhì)量，劃定土地整備引導(dǎo)區(qū)促進耕地集中連片，進而落實耕地和永久基本農(nóng)田保護。

（2）新納入永久基本農(nóng)田實施跟蹤監(jiān)測，構(gòu)建動態(tài)監(jiān)管機制。補劃工作完成且方案批復(fù)后，補劃的永久基本農(nóng)田正式納入永久基本農(nóng)田管理，通過遙感平臺監(jiān)測其用途是否發(fā)生變化，確保補劃永久基本農(nóng)田不得隨意占用，凡監(jiān)測發(fā)現(xiàn)疑似變化的，及時組織開展跟蹤核查，對其數(shù)量和質(zhì)量變化情況進行全程跟蹤，實現(xiàn)永久基本農(nóng)田全面動態(tài)管理。

感謝：上海市地質(zhì)調(diào)查研究院張瑋、唐杭、朱冬奇等對本文提出有益建議。