社會(huì)保障應(yīng)對(duì)新冠疫情的全球答卷

■編譯／秦靖沂

譯者單位：人社部信息中心

全球金融危機(jī)后，2012 年國(guó)際社會(huì)一致通過(guò)了國(guó)際勞工組織《關(guān)于國(guó)家社會(huì)保護(hù)底線的建議書》（第202 號(hào)），再次確認(rèn)了個(gè)人享有社會(huì)保障的權(quán)利。各國(guó)承諾保證基本的社會(huì)保障水平，并逐步提高。新冠肺炎肆虐全球讓我們看到，各國(guó)在社會(huì)保障方面做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。面對(duì)如此大規(guī)模的健康、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)，盡管準(zhǔn)備不足，各國(guó)政府仍然采取了前所未有的行動(dòng)，實(shí)行一系列社會(huì)保障措施，保護(hù)個(gè)人健康和收入免受疫情影響，同時(shí)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和就業(yè)。

新冠疫情對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)

新冠疫情是對(duì)公共衛(wèi)生的重大挑戰(zhàn)，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)史上第一次政府采取措施限制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以保護(hù)人民健康。疫情帶來(lái)的影響，一定程度上是由于本次危機(jī)的特殊性質(zhì)，以及許多國(guó)家的衛(wèi)生系統(tǒng)沒有為疫情擴(kuò)散做好準(zhǔn)備。新冠疫情還引發(fā)程度不同的封鎖措施，影響近27 億工作者（約占世界勞動(dòng)力的81%），這對(duì)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的影響巨大。此外，新冠疫情的影響極不均衡，加劇了現(xiàn)有的不平等和社會(huì)分裂。生活條件較好的人更有可能獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入，享有社會(huì)保障，并且能更好地隔離和遠(yuǎn)程工作。這些又將進(jìn)一步加劇收入不平等。在拉丁美洲這個(gè)最不平等的大陸，一些國(guó)家的基尼系數(shù)預(yù)計(jì)增加1.1%至7.8%。

此外，過(guò)去幾十年在兩性平等方面取得的有限進(jìn)展可能逆轉(zhuǎn)。保健和社會(huì)工作部門70%的工作者是女性，在許多沒有帶薪病假的國(guó)家，由于缺乏適當(dāng)?shù)穆殬I(yè)安全和健康管理制度以及保護(hù)設(shè)施，女性從業(yè)者面臨較高的感染風(fēng)險(xiǎn)。女性往往在家務(wù)、零售、清潔等受疫情影響嚴(yán)重的行業(yè)工作，同時(shí)面臨因封鎖而失去工作和收入的巨大風(fēng)險(xiǎn)，而且往往缺乏有效的社會(huì)保障。此外，關(guān)閉托兒服務(wù)機(jī)構(gòu)、學(xué)校和長(zhǎng)期護(hù)理院，也使為幼兒和老年人提供護(hù)理的更多責(zé)任轉(zhuǎn)移到家庭。

各國(guó)社會(huì)保障制度應(yīng)對(duì)疫情大考

社會(huì)保障制度是應(yīng)對(duì)全球流行病和嚴(yán)重危機(jī)的協(xié)調(diào)政策中不可或缺的部分。短短幾個(gè)月時(shí)間，許多國(guó)家實(shí)施了規(guī)?？涨暗慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)刺激政策。

擴(kuò)展醫(yī)療保障制度范圍。泰國(guó)、菲律賓等采取措施，構(gòu)建有效的醫(yī)療保健體系，加大財(cái)政補(bǔ)助，縮小社會(huì)差距。措施包括向衛(wèi)生系統(tǒng)提供額外的財(cái)政資源，提高全民衛(wèi)生服務(wù)的可獲得性，提升衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量等。為提升醫(yī)療機(jī)構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員服務(wù)能力，西班牙、英國(guó)等征用私人衛(wèi)生設(shè)施，暫時(shí)加強(qiáng)了公共衛(wèi)生設(shè)施供應(yīng)。中國(guó)將遠(yuǎn)程醫(yī)療等預(yù)防、檢測(cè)和治療措施納入醫(yī)療保險(xiǎn)。其他措施還包括加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療費(fèi)用的財(cái)政支持，擴(kuò)大現(xiàn)有醫(yī)療保障制度覆蓋范圍，確保保障的普遍性和連續(xù)性，泰國(guó)還將外國(guó)居民治療納入保障范圍。

疾病福利確保病假期間收入保障。疾病福利允許工作者居家休養(yǎng)直到康復(fù)。奧地利、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、越南等在檢疫或自我隔離情況下向個(gè)人支付疾病津貼，以防止病毒傳播。澳大利亞、加拿大、葡萄牙取消了支付疾病津貼的等待期，奧地利和日本則免除了提交疾病證明的要求。德國(guó)、愛爾蘭、葡萄牙、英國(guó)由政府資助，向原本無(wú)權(quán)享受待遇的工作者發(fā)放疾病補(bǔ)助金。

提供失業(yè)保障。一直以來(lái)，失業(yè)保障被廣泛用于應(yīng)對(duì)危機(jī)。丹麥、多米尼加共和國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、馬來(lái)西亞、荷蘭和泰國(guó)等通過(guò)短期工作福利或部分失業(yè)福利，支持企業(yè)留住工作者，防止失業(yè)。失業(yè)救濟(jì)金在確保失業(yè)者收入保障方面發(fā)揮了重要作用，澳大利亞、愛爾蘭、菲律賓等向自營(yíng)職業(yè)者發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金。澳大利亞、意大利、日本等對(duì)沒有資格參加失業(yè)保險(xiǎn)的下崗工人發(fā)放了一次性緊急救濟(jì)金。中國(guó)、韓國(guó)等提供就業(yè)匹配、技能發(fā)展和積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策等就業(yè)服務(wù)，比利時(shí)、愛沙尼亞、馬來(lái)西亞等通過(guò)在線工作咨詢和調(diào)解，幫助求職者找到新工作。

調(diào)整公共就業(yè)計(jì)劃。埃塞俄比亞修訂了“生產(chǎn)安全網(wǎng)”計(jì)劃，允許參與者獲得3 個(gè)月預(yù)付款，同時(shí)免除該期間的工作義務(wù)。盧旺達(dá)暫時(shí)免除主要公共工程計(jì)劃參與者的工作要求，同時(shí)繼續(xù)支付現(xiàn)金，以使人們保持距離。菲律賓實(shí)施了一項(xiàng)公共就業(yè)計(jì)劃，要求工作者對(duì)其家庭和附近地區(qū)進(jìn)行消毒。

養(yǎng)老收入保障。鑒于老年人面對(duì)疫情的脆弱性，確保老年福利的持續(xù)和充足、調(diào)整老年福利的提供機(jī)制是重要的政策應(yīng)對(duì)措施。阿根廷、秘魯、烏克蘭等提前支付了老年福利金。其他措施還包括確保老年人有效獲得醫(yī)療服務(wù)，減少老年人領(lǐng)取待遇時(shí)的身體接觸。阿爾及利亞允許社會(huì)養(yǎng)老金領(lǐng)取者通過(guò)代理人領(lǐng)取待遇。

為殘疾人提供收入支持和社會(huì)服務(wù)。許多國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)殘疾人的現(xiàn)有支持政策。阿根廷、中國(guó)、秘魯、新加坡等通過(guò)充分維持現(xiàn)有殘疾撫恤金來(lái)提供收入保障。玻利維亞、埃及等除了實(shí)物福利和現(xiàn)有現(xiàn)金支付外，還推出了緊急現(xiàn)金支付，臨時(shí)提高福利水平。澳大利亞、法國(guó)等調(diào)整了對(duì)殘疾人的護(hù)理和支持政策。英國(guó)在3 個(gè)月內(nèi)暫停了其主要收入資助措施對(duì)殘疾人的要求和限制。

提供家庭福利并引入特殊的家庭休假護(hù)理政策。100 多個(gè)國(guó)家為兒童及其家庭提供了支持，關(guān)鍵措施是普遍和專項(xiàng)兒童福利，以及公用事業(yè)費(fèi)用減免和糧食援助。蒙古、南非等顯著提高了兒童福利待遇。加拿大、德國(guó)等在現(xiàn)有兒童福利之外提供一次性兒童福利金。菲律賓、危地馬拉等暫停了享受家庭福利的附加條件。烏茲別克斯坦暫時(shí)將有子女的低收入家庭獲得社會(huì)津貼的資格期限延長(zhǎng)6 個(gè)月。隨著100 多個(gè)國(guó)家的中小學(xué)、大學(xué)和托兒服務(wù)園所關(guān)閉，8 億多兒童和青年受到影響，家庭休假護(hù)理政策成為關(guān)注焦點(diǎn)。法國(guó)、意大利等擴(kuò)大了特別家庭假，以支持受學(xué)校關(guān)閉影響的在職父母。日本還對(duì)給予帶薪護(hù)理假的雇主提供補(bǔ)貼，意大利、波蘭、葡萄牙、韓國(guó)等為保姆或其他兒童保育服務(wù)提供者發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼或代金券。奧地利、法國(guó)、荷蘭等為衛(wèi)生保健工作者的子女享受兒童保育設(shè)施提供保障。

擴(kuò)大制度覆蓋面，保護(hù)非正式就業(yè)者。各國(guó)面臨的一項(xiàng)挑戰(zhàn)是，向受到封鎖措施影響的16 億非正式就業(yè)者，和在受影響最嚴(yán)重部門工作的人提供支持。越南向失去收入但沒有資格參加失業(yè)保險(xiǎn)的個(gè)人提供現(xiàn)金，向每年納稅申報(bào)收入低于1 億越南盾的暫停營(yíng)業(yè)的家族企業(yè)提供現(xiàn)金資助。哥斯達(dá)黎加推出了一項(xiàng)緊急福利，為失去工作者提供3個(gè)月現(xiàn)金待遇。納米比亞的緊急收入補(bǔ)助金提供了一次性待遇。巴西向尚未參加國(guó)家社會(huì)保障的人提供網(wǎng)站或電話申請(qǐng)登記方式。厄瓜多爾針對(duì)非正式就業(yè)者中的感染者、其他受影響的工作者及其家庭，制定了特別應(yīng)急福利。

向移民和流離失所者提供援助。在原籍國(guó)、過(guò)境國(guó)和目的地國(guó)，移徙人員在獲得醫(yī)療服務(wù)和收入保障方面面臨重大挑戰(zhàn)。因此，國(guó)際勞工組織強(qiáng)調(diào)，各國(guó)政府必須充分考慮移民和被迫流離失所者在疫情中的特殊需要。許多移徙人員生活在過(guò)度擁擠的環(huán)境中，缺乏基本衛(wèi)生設(shè)施，沒有條件保持安全距離，無(wú)法采取預(yù)防措施。這些情況增加了流動(dòng)人口中的感染比例。一些國(guó)家努力向移民提供醫(yī)療和社會(huì)保障福利。法國(guó)和西班牙將居住許可證延長(zhǎng)3 個(gè)月?？ㄋ栂蛞泼衩赓M(fèi)提供新冠肺炎檢疫服務(wù)。葡萄牙給予非本國(guó)國(guó)民某些權(quán)利和支持，包括醫(yī)療保健、社會(huì)支持、就業(yè)和住房。

為弱勢(shì)群體擴(kuò)大或引入新的社會(huì)援助福利。在中國(guó)，地方政府提高了低保福利水平，具體政策由各省確定。印度尼西亞在9 個(gè)月內(nèi)將其平價(jià)食品計(jì)劃的受益額增加了三分之一。愛爾蘭和英國(guó)放寬了資格標(biāo)準(zhǔn)，以增加其低收入資助措施的覆蓋面。薩爾瓦多、法國(guó)和西班牙等為無(wú)家可歸者等弱勢(shì)群體提供了額外資助。佛得角擴(kuò)大社會(huì)收入促進(jìn)緊急包容計(jì)劃覆蓋范圍。西班牙推出了新的最低保障收入計(jì)劃。在國(guó)家社會(huì)保障體系不健全的情況下，一些人道主義干預(yù)措施緊急填補(bǔ)了疫情期間的保障缺口，為人民提供社會(huì)保障。例如，索馬里政府啟動(dòng)計(jì)劃，首次向貧困和弱勢(shì)家庭提供現(xiàn)金。伊拉克實(shí)行了一項(xiàng)臨時(shí)每月贈(zèng)款。

特殊或通用的普遍現(xiàn)金支付。塞爾維亞、新加坡、美國(guó)等國(guó)家和中國(guó)香港向全體人口提供一次性現(xiàn)金支付。圖瓦盧實(shí)施了緊急普及基本收入政策。

緩繳社會(huì)保障費(fèi)。為了緩解企業(yè)面臨的資金流動(dòng)困難，多國(guó)政府推遲或暫停社會(huì)保障繳費(fèi)，或采取其他措施提高靈活性。中國(guó)、法國(guó)、匈牙利、泰國(guó)、越南等允許企業(yè)緩繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，在某些情況下還允許雇員緩繳。在福利需求增加和支出相應(yīng)增加的時(shí)期，繳費(fèi)收入的減少會(huì)對(duì)社會(huì)保障管理部門帶來(lái)挑戰(zhàn)。除非在短期或中期內(nèi)通過(guò)政府資金投入進(jìn)行補(bǔ)償，否則可能在危機(jī)后提高繳費(fèi)率或減少福利，或兩者兼而有之。

疫情危機(jī)清楚地表明了社會(huì)保障作為社會(huì)緩沖器和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器的重要作用。社會(huì)保障體系較為發(fā)達(dá)的國(guó)家能夠更好地走出危機(jī)。政府和公眾重新認(rèn)識(shí)到社會(huì)保障的重要性，為調(diào)動(dòng)社會(huì)保障制度所需資源提供了機(jī)遇。通過(guò)在2030 年前實(shí)現(xiàn)普遍社會(huì)保障，保護(hù)個(gè)人權(quán)益，各國(guó)可以更好地為應(yīng)對(duì)未來(lái)危機(jī)做好準(zhǔn)備。（文獻(xiàn)來(lái)自《國(guó)際社會(huì)保障評(píng)論》Shahra Razavi,Christina Behrendt,Mira Bierbaum,Ian Orton and Lou Tessier，“Reinvigorating the social contract and strengthening social cohesion:Social protection responses to COVID‐19”）■