行政督查：權(quán)力內(nèi)卷化的法治主義審視

房亞明　黃建栩

摘要：行政督查是我國國家治理體系中的一項特色制度和實踐，是政府自上而下自我監(jiān)督的重要方式，也是防止行政權(quán)力、部門與地方利益“內(nèi)卷化”的必要手段。行政督查法治化與社會治理民主化仍有改進空間，在立法、程序、執(zhí)行等方面還存在著無法可依、形式化嚴(yán)重、政出多門等問題，甚至衍生形式主義與官僚主義乃至權(quán)力濫用和腐敗行為。從法治主義審視行政督查過程中存在的權(quán)力“內(nèi)卷化”風(fēng)險與問題，聚焦行政督查的合法性及其規(guī)制，在立法層面規(guī)范行政督查，完善行政督查程序及方法，整合行政督查部門與事務(wù)，以全過程人民民主和法治途徑強化權(quán)力監(jiān)督與制約。

關(guān)鍵詞：行政督查;內(nèi)卷化;全過程人民民主

中圖分類號：D922.1

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2022.02.008

一、問題緣起：行政權(quán)力自制及其限度

行政督查是一種對行政權(quán)力行使的自上而下的自我監(jiān)督方式。黨的十八大以來，國家對督查行為的重視程度越來越高，致使行政督查工作的覆蓋面不斷擴大，監(jiān)查力度也不斷增強，行政督查機制已逐漸嵌入國家治理體系中，在新時期全面從嚴(yán)治黨、城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村改造、深化改革等方面均發(fā)揮著越來越顯著的作用。但是，隨著行政督查手段在各級地方政府運作中的不斷應(yīng)用，行政機關(guān)的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境也隨之變化，對行政督查產(chǎn)生了一定的制約，使行政督查逐漸喪失發(fā)展活力，內(nèi)部不斷復(fù)雜化、精細化，呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，并給各級地方政府帶來了一系列較難解決的問題。當(dāng)前我國行政督查已處于系統(tǒng)發(fā)展的“瓶頸”狀態(tài)，已無法有效滿足新時代權(quán)力監(jiān)督和制約的需要。為了有效避免行政督查成為新的形式主義、官僚主義的衍生地，迫切需要進一步改革和完善這一行之多年的監(jiān)督機制。2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》要求，各級黨和政府機構(gòu)必須從提高思想認識、嚴(yán)格控制總量、注重工作實績、加強組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，堅決糾正行政督查檢查考核工作中的各種問題，做到“加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督等制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，[1]為國家治理現(xiàn)代化和法治化作貢獻。

目前學(xué)者們有關(guān)行政督查方面的研究主要集中在三個方面。一是行政督查工作基本原則與特點、主體對象和運作模式的研究。例如，柳永升（2006）認為需要重視加強政府對行政督查工作的直接領(lǐng)導(dǎo)、進一步強化行政督查部門的職能作用、加大行政督查的監(jiān)督制約力度和把握行政督查工作四個方面。[2]尚宏博（2014）主張可以通過提升行政區(qū)域督查機構(gòu)的性質(zhì)和職能、加強行政督查機構(gòu)的行政督促職能、進一步明確行政督查對象等具體性措施，進而強化當(dāng)前我國現(xiàn)存的督查工作制度。[3]陳家建（2015）認為通過行政督查機制的運作，行政資源不但可以被重新組合，還能夠通過協(xié)調(diào)集中，成為實現(xiàn)科層組織運動化治理的基礎(chǔ)。[4]學(xué)者們立足督查工作的主體與模式探討我國督查制度在實際運作過程中存在的具體問題及可操作化改進措施，為行政督查制度的實踐運作提供實踐借鑒。二是從制度層面探討行政督查的組織化、法治化、規(guī)范化等問題。例如齊子鑒（2019）提出情感提升、案例供給、黨建引領(lǐng)共建共治多管齊下的組織化治理策略，以此推動我國基層督查領(lǐng)域的發(fā)展。[5]唐璨（2020）從督查工作的法治化建設(shè)出發(fā)，認為督查工作需要不斷進行制度完善，并從明確督查兼具政治性和法律性、合理定位督查功能、建立督查法律規(guī)范體系、限定督查權(quán)主體范圍、明確督查程序和效力五方面出發(fā)，提出在劃定督查職權(quán)邊界的同時，要注重構(gòu)建科學(xué)、權(quán)威的督查統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，使行政督查走上法治軌道。[6]學(xué)者們結(jié)合行政督查制度的實際案例及現(xiàn)實缺失，從中觀層面基于組織化、法治化視角探討推動督查制度良性發(fā)展的可行路徑。三是從具體運作層面考察行政督查工作制度、機制方法及社會環(huán)境等方面的改進優(yōu)化。例如，高小平（2010）提出綜合運用多學(xué)科理論研究督查、進一步明確督查工作的定性和定位、綜合運用行政管理創(chuàng)新方法、探索督查工作科學(xué)化的路徑和深化、延伸、拓展督查職能等實踐性方案。[7]馬永軍（2015）認為行政督查工作需要重視自上而下的充分授權(quán)、秉承服務(wù)大局觀、健全完善規(guī)章制度、積極改進方式方法和從嚴(yán)管理行政督查隊伍五個方面。[8]徐湘林（2019）從我國當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型和國家治理的層面上重新認識行政督查體制運行的社會環(huán)境和在國家治理體系中的功能和作用，探討推動我國現(xiàn)代行政督查制度及運行機制的發(fā)展和完善的實踐路徑。[9]從體制機制和路徑方法等具體運作層面的問題出發(fā)探討行政督察制度的改進優(yōu)化，具有較強的針對性和現(xiàn)實性。

既有行政督查制度方面的研究涵蓋了政治學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科和領(lǐng)域，其研究范圍、領(lǐng)域和深度仍在不斷延伸和拓展。從權(quán)力“內(nèi)卷化”的法治主義角度審視當(dāng)前我國的行政督查制度，結(jié)合行政督查的法治化、行政督查的程序機制和行政督查的執(zhí)行過程三個維度，考察行政督查法治化過程中存在的無法可依、政出多門、形式主義嚴(yán)重等實踐障礙，從立法、程序和執(zhí)行三個方面探索符合新時代行政法治與行政督查依法有效運作的優(yōu)化路徑，助力實現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。特別是作為一種行政權(quán)力自我監(jiān)督的重要機制，一方面體現(xiàn)了行政權(quán)力的自我警覺與自我規(guī)制的努力，另一方面也有“自己監(jiān)督自己”的內(nèi)在局限，在新的治理環(huán)境和條件下，需要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，以全過程人民民主理念為重要指南，以多元化民主監(jiān)督和法治化方法為根本途徑，從根本上降低行政權(quán)力濫用與腐敗的風(fēng)險，從而為行政督查制度發(fā)揮積極作用創(chuàng)造良好的社會政治生態(tài)。

二、權(quán)力“內(nèi)卷化”：行政督查法治化的現(xiàn)實訴求

依法治國必然要求依法督查。依法治國的本質(zhì)要求國家行政機關(guān)在行使行政權(quán)力時要充分做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。然而，當(dāng)前我國行政督查尚未實現(xiàn)法治化，與依法治國的要求尚有距離，不僅對督查行為的開展產(chǎn)生障礙，其潛在風(fēng)險還可能帶來對法治行政的沖擊隱患，亟待改進。我國當(dāng)前的行政督查活動，其法理依據(jù)、職能定位、實施主體、運行程序和法律責(zé)任均未能滿足法治化的要求[9]，行政督查在實踐過程中容易衍生出無法可依、政出多門、法律責(zé)任缺失、督查程序和工作方法不規(guī)范不統(tǒng)一等系列現(xiàn)實問題，致使行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”現(xiàn)象有加劇的風(fēng)險。

行政督查立法缺失致使行政督查無法可依

根據(jù)依法治國方略的要求，各級行政機關(guān)在行使行政職權(quán)的過程中，不可無拘無束隨意而為，應(yīng)依法行使權(quán)力，即便是對公權(quán)力機關(guān)履職的行政監(jiān)督權(quán)也應(yīng)當(dāng)以相關(guān)的法律法規(guī)作為其行使權(quán)力的基本依據(jù)。行政督查的法治化屬于行政法學(xué)的范疇，當(dāng)下討論的行政督查法治化主要是針對行政監(jiān)督行為和督促檢查行為的法治化和制度化問題。在行政行為法治化和制度化方面，德國學(xué)者奧托·邁耶認為當(dāng)代法治國家其行政機關(guān)在行使行政行為過程中要做到以下三點：立法權(quán)高于行政權(quán);法律優(yōu)先;法律在特定范圍內(nèi)進行法律保留。[10]只有滿足了以上三點要求，才能認為行政機關(guān)的行政行為是符合法治化和制度化要求的，才能證實其行為是屬于依法行政的范疇。

行政權(quán)力的自我監(jiān)督也應(yīng)依法展開。法治政府建設(shè)首先是政府所有權(quán)力的運作包括自我監(jiān)督依法進行。從依法行政的角度而言，為響應(yīng)依法治國方略，推動法治政府和法治國家的建設(shè)與發(fā)展，各級行政機關(guān)的行政督查行為也應(yīng)當(dāng)具有明確的法律依據(jù)。這種法律性既表現(xiàn)為對行政督查的法律規(guī)范，也表現(xiàn)為行政督查的法律保障。從我國行政系統(tǒng)內(nèi)部行政權(quán)力運作的外在特征來看，行政權(quán)力運行的方向與軌道僅存在一個方向，表現(xiàn)為垂直的由上到下單向展開。在行政督查過程中，行政督查主體相對于行政督查對象而言，是基于領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系而施以行政監(jiān)督的，這種形式的行政監(jiān)督，總體上應(yīng)當(dāng)具有憲法、組織法的法治基礎(chǔ)。[6]然而，我國目前仍未有專門為行政督查制定的法律法規(guī)，這是行政督查在督查主體、被督查對象、督查程序、督查行為方法等方面缺乏保障的關(guān)鍵，容易導(dǎo)致行政督查權(quán)力往“內(nèi)卷化”方向發(fā)展，影響不同層級的政府權(quán)能分工及行政效能。

行政督查程序及方法不規(guī)范使得行政督查形式化嚴(yán)重

近年來，行政督查形式化在基層常常被詬病。據(jù)部分被督查的基層行政人員反映，當(dāng)前我國既有的行政督查工作中存在相當(dāng)一部分是為督查而督查，在督查過程中走過場、擺樣子。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國當(dāng)前有的縣政府一年需要接受300多次的行政督查檢查。有的國有企業(yè)迎檢一年需要完成上千份材料，這給基層干部帶來了巨大的工作壓力和工作負擔(dān)。有的基層干部一年的工作時間里，有200多天的工作是忙于應(yīng)對行政督查的督查考核，他們反映“我們鄉(xiāng)上的兩個鍋爐，每一年都要接受上級行政督查部門的督查，而各級部門針對這兩個鍋爐，每年都要查10多次”[11]?？梢?，過度無序的督查行為，不僅使得地方政府特別是基層部門疲于奔命，影響日常管理與服務(wù)，還容易帶來形式主義、“痕跡主義”以及“欺上瞞下”等不正?，F(xiàn)象，出現(xiàn)“內(nèi)卷化”的風(fēng)險和問題。

除此之外，部分被督查的基層干部還反映，由于各級政府均設(shè)有專屬的行政督查部門，在開展行政督查工作時，參與行政督查工作的行政人員比在基層開展工作的行政人員多得多，且行政督查工作流程總耗時較長，需要消耗他們許多精力去配合。然而，大部分的行政督查卻是重留痕輕實績，形式化嚴(yán)重，動不動就對基層組織采取追責(zé)問責(zé)的做法，嚴(yán)重影響和制約了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的勁頭。[11]通過基層工作人員反映的現(xiàn)實情況分析可知，當(dāng)前我國基層政府、國有企業(yè)等基層組織每年都要面臨眾多大大小小的行政督查，其中有部分行政督查是重復(fù)的，部分行政督查只為走個過場留下督查的痕跡，真正有實效的行政督查寥寥無幾。行政督查工作存在的一些突出問題，歸根結(jié)底是由于行政督查程序及方法不規(guī)范引起的，進而致使行政督查出現(xiàn)多頭重復(fù)、形式化嚴(yán)重等現(xiàn)實問題。

行政督查部門繁多導(dǎo)致行政督查政出多門與成效低下

隨著中央對地方政府工作進步和質(zhì)量要求的不斷提高，各地為了更高質(zhì)量地完成任務(wù)，在中央督查機構(gòu)的基礎(chǔ)上，又組建了各自的督查組，縣鄉(xiāng)級的黨委政府部門也不例外。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國行政督查部門繁多，既有中央委任的，也有省級縣級等地方的督查部門，而這些部門在執(zhí)行行政督查過程中沒有統(tǒng)一的督查指標(biāo)體系和督查程序，都按照各自的標(biāo)準(zhǔn)行事，導(dǎo)致出現(xiàn)行政督查政出多門的窘境。例如吉林省規(guī)定，縣及縣以上政府辦公廳（室）都應(yīng)設(shè)立行政督查機構(gòu)，省政府各部門必須有人負責(zé)督查工作;西藏自治區(qū)則規(guī)定，自治區(qū)人民政府辦公廳行政督查機構(gòu)承擔(dān)自治區(qū)人民政府、自治區(qū)人民政府辦公廳的政務(wù)督查工作，各地（市）行署（政府）、自治區(qū)人民政府各部門、各縣（市、區(qū)）人民政府辦公室，承擔(dān)本地（市）、本部門和本縣（市、區(qū)）的政務(wù)督查工作。

由此可見，我國目前行政督查部門的設(shè)置沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)范，各省、縣（市、區(qū)）均可根據(jù)地方性規(guī)則設(shè)立行政督查部門，“各管一塊”“多頭管理”“九龍治水”的問題突出，負責(zé)基層政務(wù)督查工作組織多樣。如此一來，負責(zé)行政督查工作的行政部門隊伍便十分龐大，呈現(xiàn)政出多門的實踐窘境，最終既浪費了行政督查部門的人力、物力和財力，又影響了行政督查的實際工作，還會給被督查的基層行政人員帶來極大的不便與麻煩，使其產(chǎn)生抵觸或反抗等不良心理，不利于日后行政督查工作的健康開展。

一言以蔽之，當(dāng)前我國行政督查的法治規(guī)制極為迫切，督查工作的法治保障問題仍然面臨著來自各個方面的重大挑戰(zhàn)。在行政督查的立法方面，由于行政督查法制的缺失，各級政府的行政督查處于無法可依的狀態(tài)，背離了依法治國的核心要義，影響法治政府的建設(shè)。在行政督查的程序方面，由于行政督查的程序及方法不規(guī)范，行政督查在實踐中表現(xiàn)出形式化嚴(yán)重的現(xiàn)實困境，容易打擊基層干部干事創(chuàng)業(yè)的勁頭。在行政督查的執(zhí)行方面，各級政府均有獨立設(shè)立行政督查部門的權(quán)力，使得行政督查部門繁多，致使行政督查表現(xiàn)出政出多門的窘境，影響行政督查的效率，不利于行政督查工作的健康開展。為此，各級政府必須從強化行政督查的法治規(guī)制著手，針對行政督查存在的棘手問題，及時精準(zhǔn)地提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑，抑制行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”的不良趨勢與濫用風(fēng)險。

三、走向規(guī)范：行政督查的法治優(yōu)化

在國務(wù)院第七次大督查中，實踐督查組提出：不僅要在“督”字上下功夫，還在“幫”字上做文章，做到邊督查、邊協(xié)調(diào)、邊解決問題。[12]因此，為推動行政督查的法治化進程，需要針對行政督查在立法、程序、執(zhí)行三個方面存在的實踐障礙，分別探索出行政督查法治規(guī)制的優(yōu)化路徑，真正做到將行政督查權(quán)力禁錮在法律的牢籠中，避免其出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，助力我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展。

推動行政督查法制化以確保行政督查依法展開

行政督查是行政機關(guān)的一項重要行政職能，推動行政督查法治是實現(xiàn)行政督查有法可依的關(guān)鍵，同時也是實現(xiàn)依法治國方針的重要舉措，是防止行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”的首要路徑。行政督查法在立法中應(yīng)該遵循法治行政原則，以行政合法性為核心，充分做到以下五個層次的要求。一是做到法律優(yōu)先，行政督查必須嚴(yán)格遵循上位法優(yōu)先原則。二是做到法律保留，由于行政督查歸屬“行政保留”，因而可由行政立法等“法源性”“內(nèi)部規(guī)則”進行規(guī)定，使行政督查權(quán)力及其行為具有協(xié)調(diào)統(tǒng)一的上位法。三是做到職權(quán)法定，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在行使行政督查權(quán)的過程中必須具有法律的明確授權(quán)，不能自行設(shè)定。四是做到依法行政，行政督查人員要具有合法身份，行政督查的內(nèi)容要符合法律規(guī)定，行政督查方式要做到程序、形式合法。五是做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，行政督查機關(guān)及其執(zhí)法人員的職權(quán)和職責(zé)相統(tǒng)一，擅自放棄、拒不履行、違法或不當(dāng)行使職權(quán)均應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。[13]只有依法督查，行政督查自身的合法性與正當(dāng)性問題才能得到根本解決。

透過我國各類法律法規(guī)的發(fā)展完善歷程可知，任何一部法律法規(guī)的出臺與完善都需要經(jīng)歷一段較為漫長的過程，行政督查法制也不例外。行政督查的對象按照工作性質(zhì)劃分，可以大致分為兩種：一種是以政府為主體的行政督查，主要督查對象是國家行政部門;另一種是以社會為主體的行政督查，主要督查對象是社會群眾。因此，為避免行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”問題，最有效、最直接的做法是推動行政督查法出臺，即從行政督查權(quán)力的源頭對其進行約束與規(guī)定。此外，由于行政督查對象不僅是國家行政機關(guān)，還涉及社會組織與公眾，因而行政督查法的出臺不能單純依靠國家立法機關(guān)，還需要與政府部門、人大代表、社會大眾、社會組織等多方力量進行協(xié)商和謀劃，以全過程人民民主的理念推動多元監(jiān)督與共治，共同制定符合時代需求的行政督查法律法規(guī)，將行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”風(fēng)險以法治化途徑予以消解。

完善行政督查程序及方法以避免行政督查形式化

為防止行政督查主體及工作人員在行政督查中隨意濫用職權(quán)，克服行政督查形式主義、官僚主義等弊病，需要著力完善行政督查工作程序及方法。習(xí)近平總書記在《弘揚脫貧攻堅精神，推動農(nóng)村物質(zhì)文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展——尋烏扶貧調(diào)研報告》上作出批示：“要實事求是，有一是一，有二是二，既報喜又報憂，特別要力戒形式主義、官僚主義，堅決反對在調(diào)查研究中走馬觀花、淺嘗輒止、一得自矜、以偏概全，草率地下結(jié)論、做判斷?！盵14]從習(xí)近平總書記的批示可以看出，黨中央已經(jīng)意識到行政工作的形式主義給行政機關(guān)帶來的危害，正努力地抵制和消除行政工作中的形式主義，使行政工作真正做到實事求是，為人民服務(wù)。良好完備的程序及方法是督查制度不可缺少的重要環(huán)節(jié)。

完善行政督查程序及方法整體上可從啟動、組織、實施三個階段著手，大體上涵蓋計劃、審批（備案）、通知、自查、實地督查、報告、反饋、整改（督辦）、問責(zé)與激勵等全鏈條。通過對行政督查的每個階段、每個環(huán)節(jié)作出具有可操作性的規(guī)定，從而達到以程序制約權(quán)力的目的。例如，在行政督查程序的啟動階段，要規(guī)定好行政督查的啟動條件，無論是綜合性督查、專項督查、周期性督查還是緊急督查，均要有對應(yīng)的行政督查程序，不能事前沒有計劃的環(huán)節(jié)，也不能不經(jīng)任何程序就決定實施督查行為，還應(yīng)有相應(yīng)的行政機關(guān)和決策機構(gòu)進行審批或備案。在行政督查程序的組織和實施階段，要有明確的行政督查方法，可采用網(wǎng)絡(luò)計劃技術(shù)法、標(biāo)桿管理、平衡積分卡等方法提高行政督查效率和效果，切實有效地開展行政督查工作，行使行政督查權(quán)力，避免行政督查流于形式，走向“內(nèi)卷化”。

通過“簡政放權(quán)”整合行政督查主體以提高督查工作效能

隨著我國經(jīng)濟規(guī)模的日益擴大和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，建立在高度集中的計劃經(jīng)濟管理模式基礎(chǔ)上的行政職能體系已不再適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，而依附于這套行政職能體系的行政督查機構(gòu)不同程度呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，亟待改革。習(xí)近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時指出：“把基層從提供材料的忙亂中解放出來，要控制各級開展監(jiān)督檢查的總量和頻次，同類事項可以合并的要合并進行，減輕基層負擔(dān)，讓基層把更多時間用在抓工作落實上來?！盵14]習(xí)近平總書記的講話表明了當(dāng)前行政督查效率及質(zhì)量較低，頻繁的行政督查影響了基層行政人員的工作重心，分散了他們的工作精力。因此，為避免行政督查政出多門，減輕基層工作負擔(dān)，必須將行政督查部門進行縮減整合，以提高行政督查工作效率及質(zhì)量。

縮減整合行政督查部門可以從橫、縱兩個方面進行改革。在橫向上，主要采取整合行政督查工作的做法，即將同一個行政督查部門內(nèi)工作內(nèi)容相類似的行政督查單位整合起來，減少行政督查工作的橫向重復(fù)，做到精簡高效。與此同時，處于行政督查部門的行政人員的工作內(nèi)容會相對較大，需要綜合能力較強的行政人員才能勝任。在縱向上，主要是采取縮減行政督查部門的方法，即將行政督查部門進行扁平化處理，在中央的行政督查部門下，僅設(shè)立省一級行政督查部門，基層政府不再另設(shè)立行政督查部門，如此一來，省級行政督查部門直接歸屬中央管轄，可以有效避免政出多門的實踐障礙。此外，省級行政督查部門可以采取季度式的督查方式，一年進行次數(shù)有限的行政督查，這樣既能減少基層行政部門的工作壓力，又能提高行政督查的效率，可以有效促進行政督查在基層的順利進行。

通過對行政督查法治規(guī)制的優(yōu)化路徑的探索可知，行政督查的法治規(guī)制是行政督查符合時代發(fā)展要求的關(guān)鍵，是響應(yīng)依法治國方針的重要舉措，是推動法治政府建設(shè)的必要環(huán)節(jié)，是防止行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”的有效手段。在行政督查的立法方面，行政機關(guān)不能僅僅依靠政府自身，還需要借助非政府機構(gòu)的能力，盡快推動行政督查法的出臺，以保證行政督查有法可依;在行政督查的程序方面，行政機關(guān)需要深入貫徹落實習(xí)近平總書記的重要指示精神，完善行政督查程序及方法，以避免行政督查的形式化;在行政督查的執(zhí)行方面，行政機關(guān)需要結(jié)合時代發(fā)展的狀況，認真學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于以人為本的價值理念，從橫向和縱向兩個層面著手，縮減整合當(dāng)前行政督查部門的數(shù)量和效能，減輕基層行政人員的工作壓力和負擔(dān)，以提高行政督查工作效率及質(zhì)量。

四、結(jié)論與討論：以民主多元監(jiān)督遏制督查權(quán)力“內(nèi)卷化”

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人民生活水平的改善，人民法治意識的提高，行政機關(guān)的各種行政行為越來越被人民所關(guān)注，已然成為行政機關(guān)的門面擔(dān)當(dāng)。從法治主義視角探究行政督查權(quán)力的“內(nèi)卷化”問題，并從立法、程序和執(zhí)行三個方面著手，在立法層面提出推動行政督查法出臺，在程序方面提出完善行政督查程序及方法，在執(zhí)行方面提出縮減整合行政督查部門，以此推動行政督查的法治規(guī)制進程，是加快實現(xiàn)我國國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是推動法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。

除卻從法治主義視角探究行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”的問題和解決方案之外，從方法論的實踐視角探究行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”問題也具有一定的可行性和前瞻性。眾所周知，在國家建設(shè)急劇發(fā)展的特定歷史時期，黨和國家比較重視政府的行政效能，地方政府對中央政府的決策落實情況也較為上心，建立多種形式的行政督查制度?？墒牵@一系列的行政督查途徑均是自上而下的傳統(tǒng)的常規(guī)督查方式，對上級行政機關(guān)幾乎不存在約束力。隨著社會的高速發(fā)展，自上而下的行政督查形式已不再滿足時代的要求，極易導(dǎo)致行政督查權(quán)力在防止行政機關(guān)陷入“內(nèi)卷化”過程中，又使自身陷入新的“內(nèi)卷化”。為避免行政督查權(quán)力出現(xiàn)新的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，必須對現(xiàn)有的行政督查方式進行創(chuàng)新和變革，將自上而下和自下而上的行政督查方式有機地結(jié)合起來，進而全方位地約束行政督查權(quán)力。

從行政督查主體的構(gòu)成和行政督查機制建構(gòu)的角度探究行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”問題的解決思路和方案，也是行政督查創(chuàng)新與變革的重要方向。黨的十九屆六中全會指出，要積極發(fā)展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當(dāng)家作主制度體系，從各層次各領(lǐng)域擴大人民有序政治參與。在2021年中央人大工作會議上，習(xí)近平總書記更是強調(diào)要確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督落實各個環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音。針對當(dāng)前行政督查在結(jié)構(gòu)、功能和績效三個層面出現(xiàn)的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，通過引入全過程人民民主的多元監(jiān)督理念，擴大行政督查主體的范圍，讓社會大眾、社會組織、專家學(xué)者、企業(yè)精英等參與到行政督查的過程中;從行政督查機制建構(gòu)視角考察民主監(jiān)督機制的發(fā)展，在行政督查過程中汲取多方監(jiān)督主體的意見，切實解決行政督查權(quán)力“內(nèi)卷化”問題。需要注意的是，行政督察是行政系統(tǒng)自我監(jiān)督的一種制度形式，鑒于自我監(jiān)督功能的內(nèi)在限制，必須與權(quán)力機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、社會公眾、新聞媒介等監(jiān)督機制的多元監(jiān)督形式形成合力，才能有效解決行政權(quán)力“內(nèi)卷化”風(fēng)險，進而更好地發(fā)揮行政督查的積極作用并抑制其負面影響，促進行政權(quán)力健康有效運作。

基金項目

2017年度廣州市哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展“十三五”規(guī)劃委托課題《十八大以來廣州反腐倡廉建設(shè)的成效及經(jīng)驗研究》（2017GZWT23）和廣東工業(yè)大學(xué)研究闡釋黨的十九屆六中全會精神校內(nèi)專項課題《全過程人民民主的實踐機制研究》（2021ZXZD02）階段性成果。

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作者簡介

房亞明，廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長、副教授，法學(xué)博士，研究方向：立憲民主與地方法治。

黃建栩，廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：立憲民主與地方法治。

責(zé)任編輯 李冬梅