新媒體對公共政策議程設(shè)置影響探究

靳史青 位任杰

摘要：在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時代的大背景下，新媒體迅速發(fā)展，越來越多的民眾選擇通過新媒體平臺來接收信息，在接收信息的同時對其做出評論參與。但新媒體平臺上反映出的網(wǎng)絡(luò)輿論真實(shí)性與可信度卻無法在第一時間得到正式機(jī)構(gòu)的權(quán)威性回應(yīng)與保障。傳統(tǒng)的政府單向回應(yīng)性議程設(shè)置已然跟不上現(xiàn)代社會發(fā)展速度?；ヂ?lián)網(wǎng)時代背景下，政府如何利用新媒體平臺，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)時代政府與社會民眾更好的交互溝通、建設(shè)良性公民參與環(huán)境，在實(shí)現(xiàn)雙向溝通的同時，政治系統(tǒng)能否由此完成由傳統(tǒng)公共政策議程設(shè)置向新媒體背景下公共政策議程設(shè)置的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政策議程創(chuàng)建模式的創(chuàng)新也成為探究方向之一。

關(guān)鍵詞：新媒體 公共政策議程設(shè)置 公民參與

一、概念界定

（一）新媒體

1967年，美國哥倫比亞廣播電視網(wǎng)技術(shù)研究所長戈?duì)柕埋R克最早提出“新媒體”這一概念，并將就當(dāng)時來說最為前沿的媒體技術(shù)：電子錄像，稱作“新媒體”。由此“新媒體”產(chǎn)生并在全球范圍內(nèi)得以發(fā)展。

新媒體的概念界定尚無一個統(tǒng)一的說法。目前主要存在以下六種認(rèn)識：（1）將新媒體置于整個媒體發(fā)展過程中進(jìn)行認(rèn)識。這一觀點(diǎn)主要貢獻(xiàn)在于理清了新媒體產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)背景。中國傳媒大學(xué)教授吳水平將當(dāng)下的媒體分為廣播電視出現(xiàn)之前與之后。于廣播電視出現(xiàn)之后的都可稱之為“新媒體”。同時指出：未來一段時間內(nèi)，新媒體主要終端載體就是網(wǎng)絡(luò)與手機(jī)。（2）將傳統(tǒng)媒體與新媒體進(jìn)行對比。即：與傳統(tǒng)媒體不同的媒體都可謂“新媒體”。同時指出，“新媒體”與傳統(tǒng)媒體之間并非存在壁壘、互不交流，而是可以相互交流、互通互聯(lián)的。（3）數(shù)字技術(shù)。中央數(shù)字電視傳媒公司王焰認(rèn)為，新媒體是基于數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上的媒體，且其中最為核心的就是數(shù)字。（4）“互聯(lián)論”。支持該觀點(diǎn)的專家學(xué)者將新媒體定義為：在互聯(lián)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多對多或點(diǎn)對點(diǎn)傳播，具有用戶互動等交互功能的媒體形式。新媒體的特點(diǎn)就在于實(shí)現(xiàn)人與人的互動交流。此外，還存在“規(guī)模論”、“媒體定義回歸論”等對于新媒體概念的表述。

新媒體在以美國為首的西方國家中起步較早發(fā)展較為完善。相較之下，中國的新媒體起步晚、發(fā)展速度快，但同時帶來一系列問題。有相關(guān)學(xué)者將新媒體在中國的發(fā)展劃分為三個階段。發(fā)展初期階段從20世紀(jì)中期到21世紀(jì)最初。加速發(fā)展時期則從千禧之年到2005年，伴隨著手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展而進(jìn)步。繁榮階段則從2006年至今。手機(jī)移動終端與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)普及，新媒體平臺層出不窮，以近十年來出現(xiàn)的平臺為例，從最初的人人論壇發(fā)展到新浪微博，抖音短視頻APP等即時性交互溝通軟件，新媒體平臺層出不窮，引起頻頻熱點(diǎn)。

而就研究背景來說，從20世紀(jì)80年代中期開始，我國主要以研究、翻譯國外相關(guān)研究為主，同期相關(guān)論文著作數(shù)量較少。加速發(fā)展時期，針對新媒體的研究文章增多，一些知名期刊開始逐步為新媒體研究開辟專欄。繁榮時期，對于新媒體的研究與探討無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都達(dá)到了空前水平。

但是發(fā)展的同時也有問題存在。鑒于我國新媒體發(fā)展起步晚，發(fā)展速度極快，對其進(jìn)行的研究體系并不完善，研究深度也不夠。研究人員也多集中于中青年學(xué)者。研究領(lǐng)域多集中于廣播電視、新聞傳播類等。而在公共政策領(lǐng)域，尤其公共政策議程設(shè)定領(lǐng)域的研究并不多見。

（二）公共政策議程設(shè)置

公共政策議程設(shè)置模式是政府進(jìn)行公共支持議程設(shè)置時所表現(xiàn)出的行為方式。約翰·W·金登在《議程，備選方案和公共政策》一書中提出“多源流分析模型”，將推動政策議程設(shè)置的要素分類為：問題流、政治流與政策流。他認(rèn)為，只有當(dāng)三者匯合時，“政策之窗”才會打開?？撇己桶柕露贾鲝垟U(kuò)大公眾參與范圍，從公眾參與角度出發(fā)總結(jié)出系統(tǒng)議程與正式議程。有學(xué)者指出，在系統(tǒng)議程與公眾議程的有效結(jié)合下，公共政策問題就可被有效解決。中國有關(guān)學(xué)者認(rèn)為，在具體國情影響之下，中國公共政策議程設(shè)置存在以下幾種模式：關(guān)門模式、內(nèi)參模式、外壓模式、上書模式、借力模式和動員模式。關(guān)門模式與動員模式作為傳統(tǒng)模式代表，在當(dāng)代中國議程設(shè)置模式中所占比例逐漸減小，而外壓模式頻頻引發(fā)熱點(diǎn)。王紹光認(rèn)為，中國公共政策議程設(shè)置模式應(yīng)為：傳媒模式，公眾議程和政策議程。

公共政策議程設(shè)置是指依據(jù)其重要性對各種議題的重要性進(jìn)行排序。對議題進(jìn)行排序的過程也就是決策者對于不同議題的注意力分配過程?？贫髟f道媒體對于受眾怎樣思考無能為力，但是對于受眾思考什么的控制則得心應(yīng)手。托馬斯 · 伯克蘭提出“焦點(diǎn)事件”理論，他認(rèn)為某些突發(fā)、不可預(yù)知事件，經(jīng)由媒體報道能夠很大程度引發(fā)公眾的注意力。新媒體的發(fā)展極大的提高了焦點(diǎn)事件在公眾間的傳播速度。焦點(diǎn)事件在短時間內(nèi)得到最大程度的發(fā)酵，以此迫使決策者盡快對其采取措施并進(jìn)入政策議程范圍內(nèi)。

二、新媒體對公共政策議程設(shè)置影響產(chǎn)生原因

從最初的紙質(zhì)媒介如書籍、報紙發(fā)展到之后的電視機(jī)、收音機(jī)。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)帶來了信息傳播方式途徑的變革。由此產(chǎn)生一系列的媒介、平臺，如論壇、微博、視頻網(wǎng)站、短視頻APP。本文中，基于前述“新媒體”不同概念的理解，筆者試圖將傳統(tǒng)媒體與新媒體以一個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行區(qū)分，即：該媒介是否能夠?qū)崿F(xiàn)即時性、實(shí)時性的信息交互性溝通。

這一標(biāo)準(zhǔn)提出的理由在于：傳統(tǒng)媒體，以電視、報紙等為例，作為典型的政策宣傳工具，在政策議程設(shè)置過程中往往作用甚微，僅僅承擔(dān)著最終政策的單向宣傳及普及作用。公眾在信息傳播的過程中承擔(dān)著單純的“受眾”角色。而作為“黨的喉舌”，報紙、廣播等傳統(tǒng)媒體在單一的傳播條件下，公共政策制定前，決策者對于政策目標(biāo)群體相關(guān)信息理解不全面；制定后，決策者對于目標(biāo)群體態(tài)度了解不明確，政策執(zhí)行情況無法得到實(shí)時的反饋。新媒體，以微博、微信、Twitter、短視頻APP等為例，在兼具傳統(tǒng)媒體所有功能的同時，為政策目標(biāo)群體提供了更加多樣、更具實(shí)時性的意見發(fā)表途徑。這些意見匯總成為民情民意，在互聯(lián)網(wǎng)支持下，經(jīng)新媒體平臺傳播擴(kuò)散。在新媒體平臺下，每一個網(wǎng)民都能作為一個信息源、一個信息傳播點(diǎn)出現(xiàn)。巨大的信息流對決策者產(chǎn)生影響，以此改變甚至引導(dǎo)政策議程走向。信息流在決策者與政策目標(biāo)群體之間的不斷流動體現(xiàn)著新媒體平臺中公眾之間，政府之間、政府與公眾之間的交互式溝通，從而及時即時的對決策者產(chǎn)生影響。

新媒體對于公共政策議程設(shè)置的影響產(chǎn)生的原因主要有以下幾方面。

（一）政治文明發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力支持

十九大報告指出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，創(chuàng)新強(qiáng)國戰(zhàn)略得以貫徹落實(shí)，以網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字技術(shù)為技術(shù)依靠的新媒體平臺的發(fā)展壯大趨勢在近些年來尤為明顯。經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力增強(qiáng)的同時，政治文明進(jìn)一步發(fā)展完善。黨和政府改變以往以關(guān)門模式、動員模式為主的公共政策議程模式，積極探索各種方式、渠道實(shí)現(xiàn)與公眾的溝通交流，鼓勵新媒體相關(guān)技術(shù)發(fā)展，積極為新媒體平臺的不斷完善提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)支持，從而實(shí)現(xiàn)公共政策議程設(shè)置模式的改進(jìn)與發(fā)展。

（二）制度完善伴隨公民主體意識覺醒并強(qiáng)化

“依法治國”方略指導(dǎo)下，黨和政府對相關(guān)法律制度加以完善。以知識產(chǎn)權(quán)法等為代表的法律體系給與新媒體平臺以廣闊的發(fā)展及創(chuàng)新空間，同時肯定了創(chuàng)新者的智慧與勞動；針對新媒體平臺的規(guī)范管理方法與條例相繼頒布，為新媒體發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境。

公民主體意識伴隨其政治參與意識一并強(qiáng)化。在長期以來“順民”形象與“官本位”思想的抑制下，其表達(dá)欲望愈加強(qiáng)烈。話語即權(quán)力，公眾需要平臺表達(dá)民意，新媒體的出現(xiàn)于發(fā)展正是賦予了公眾話語權(quán)的表現(xiàn)。

（三）政府提高辦事效率，增強(qiáng)政府公信力的內(nèi)在要求

政府是人民的政府，始終為人民服務(wù)。新媒體平臺作為公眾反應(yīng)意見、表達(dá)民情的主要陣地，是政府實(shí)時了解民意的有效渠道。政府對于民情民意的反應(yīng)、熱點(diǎn)事件的處理體現(xiàn)著政府的公信力。政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為公眾提供服務(wù)，同時也是黨的執(zhí)政能力的體現(xiàn)。

三、新媒體對公共政策議程設(shè)置正負(fù)作用分析

（一）新媒體對公共政策議程設(shè)置正向作用分析

1.黨和政府經(jīng)新媒體平臺挖掘民情民意，發(fā)現(xiàn)問題，合理開啟公共政策議程

相較傳統(tǒng)紙質(zhì)媒體而言，新媒體平臺為用戶提供了更加自由、更加方便快捷且平等的意見表達(dá)途徑與渠道。與傳統(tǒng)媒體相比，新媒體的交互性為用戶帶來了即時性的信息交流、溝通與體驗(yàn)。公眾的角色由單方面的“受眾”轉(zhuǎn)化為“可受亦可發(fā)”的用戶。公眾在充分表達(dá)自身意見的同時能夠與他人共同分享想法，對于相關(guān)問題事件的意見表達(dá)都更加清晰直觀。普通民眾通過新媒體對相關(guān)政策問題提出訴求、反映心聲，有效的彌補(bǔ)了關(guān)門模式與動員模式下公共政策議程設(shè)置帶來的弊端，克服了危機(jī)或突發(fā)事件相關(guān)信息因傳播速度受限而造成的問題。

2.新媒體平臺促使問題加快進(jìn)入議程設(shè)置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)議程設(shè)置模式向新媒體背景下公共政策議程模式的轉(zhuǎn)變

科布和埃爾德的公眾議程與政府議程指出，問題進(jìn)入議程設(shè)置的途徑主要有兩方面：一是決策者認(rèn)識到問題并主動采取措施加以解決；二是社會公眾發(fā)覺問題，對決策者提出訴求，希望其加以解決。傳統(tǒng)媒體環(huán)境下，信息交流溝通不暢，速度慢、效率低，且大量信息與資源都集中在政府、精英等信息供給方。新媒體打破信息不對稱局面，為用戶尤其是普通民眾提供了接觸大量政策信息的途徑。同時，推動傳統(tǒng)公共政策議程模式由新媒體背景下的公共政策議程設(shè)置模式轉(zhuǎn)變，即：由傳統(tǒng)的決策者通過媒體公布議題，媒體進(jìn)行宣傳跟進(jìn)，繼而引發(fā)公眾討論，決策者出面解決，最終議題結(jié)束，轉(zhuǎn)化為：個體事件引發(fā)社會關(guān)注，開啟議題，并上升為公眾議程，促使政府采取措施，解決問題。

3.相關(guān)政策經(jīng)過新媒體傳播，擴(kuò)大公眾參與，為公共政策議程設(shè)置爭取更多民意支持

政府通過新媒體進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)民意征集，不僅利于公共政策議程的順利開啟，也利于公共政策的貫徹落實(shí)，更便于政策落實(shí)狀況的反饋。民意征集貫穿議程設(shè)置的始終。政策設(shè)置之前的民意征集工作可以輔助相關(guān)部門了解基層一線實(shí)況，進(jìn)而為政策方案制訂打下現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；設(shè)置過程中，經(jīng)由新媒體平臺擴(kuò)大公眾參與進(jìn)而及時修訂并完善方案。政策議程設(shè)置結(jié)束后新媒體可輔助政策制定一方收到即時反饋。

4.實(shí)現(xiàn)對公共政策議程設(shè)置的有效監(jiān)督，保障民眾監(jiān)督權(quán)，維護(hù)公共政策議程的公共性

公共政策是要為公眾謀利益，新媒體為公眾提供了監(jiān)督公共政策議程設(shè)置的平臺，對政府加以有效約束，打開議程設(shè)置的“黑箱子”，使公共政策議程設(shè)置在透明的環(huán)境下進(jìn)行。

5.推動公共政策議程的科學(xué)化和民主化

新媒體為公眾提供了介入公共政策議程設(shè)置各個環(huán)節(jié)的平臺。議題進(jìn)入政策議程之前，反映民情民意，是政府及時收集民意，了解民情；公共政策貫徹落實(shí)期間政府與公眾通過新媒體實(shí)現(xiàn)雙向溝通，公眾及時反饋情況，政府則根據(jù)實(shí)際情況采取措施。

（二）新媒體對公共政策議程設(shè)置負(fù)向作用分析

新媒體具備優(yōu)點(diǎn)的同時也暴露了其消極影響。其消極影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.信息量巨大，議題多且雜，政府注意力分散

市場經(jīng)濟(jì)條件下，公眾價值觀較之前更加多元化、復(fù)雜化，意識形態(tài)問題凸顯。新媒體信息傳播速度快、范圍廣，新媒體平臺管控者角色弱化，使得大量未經(jīng)仔細(xì)篩選的信息流向平臺，進(jìn)入公眾視野。平臺信息量過剩使得本就無暇兼顧的政府遭遇更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，無法全心全意的將注意力投入到公共政策議程設(shè)置問題中。

2.公眾非理性表達(dá)導(dǎo)致公共政策議程情緒化

以中國網(wǎng)民特征來講，我國網(wǎng)民仍以中青年人為主要群體，且網(wǎng)民適用年齡越來越趨向于年輕化、低齡化。間接反映出用戶的學(xué)歷層次、綜合素質(zhì)等方面的復(fù)雜程度。某些新媒體平臺對用戶進(jìn)行分類，對公共政策持有相同意見的用戶在相互交流意見后會更加堅(jiān)定其想法，而持有不同意見的用戶則會利用平臺發(fā)表激烈言論，出現(xiàn)情緒化和偏激化表達(dá)。

四、新媒體作用下公共政策議程設(shè)置優(yōu)化的建議

新媒體發(fā)展到當(dāng)前階段，已具有了相當(dāng)規(guī)模并將逐步擴(kuò)大下去，如何趨利避害，利用好新媒體進(jìn)行公共政策議程設(shè)置優(yōu)化成為了我黨和政府探究方向之一。結(jié)合以上分析，筆者給出以下建議。

（一）始終堅(jiān)持黨和政府為主導(dǎo)，以主動姿態(tài)引導(dǎo)公共政策議程設(shè)置

我國的具體國情決定了黨和政府在公共政策議程設(shè)置中的主導(dǎo)地位。黨始終走群眾路線，為民謀利。我國是人民民主專政的社會主義國家，實(shí)行人民代表大會制度，民情民意經(jīng)人大代表匯聚傳達(dá)給人民政府。

（二）政府要加強(qiáng)自身建設(shè)

首先是轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府。從“全能”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢蕖闭?，將注意力集中于為民服?wù)，為民謀福利上。改善政府“越位”、“錯位”、“缺位”狀況，積極履行政府職能，積極探索更合民心、符民意的服務(wù)方式，建設(shè)服務(wù)型政府。

其次，加強(qiáng)政府公信力建設(shè)。公共政策議程的權(quán)威性很大程度上受政府公信力影響。政府要履行好自身職能，提高執(zhí)行力，推進(jìn)政務(wù)信息透明化、公開化，自覺接受公眾監(jiān)督；堅(jiān)決抵制腐敗，加大反腐力度，建立廉潔政府；尊重民意、了解民情，取信于民。

最后，黨和政府要積極探索更加多樣的信息反饋制度，拓寬民意表達(dá)渠道。新媒體平臺信息的集中爆發(fā)間接反映出政府其他民意途徑建設(shè)的弱化。應(yīng)該主動開辟多樣化的民情民意采集渠道，鼓勵公眾通過多渠道反饋信息。

（三）規(guī)范新媒體平臺管理，發(fā)揮新媒體在公共政策議程設(shè)置中的工具作用

政府積極介入對新媒體的管理，可在以下方面做出努力。首先是政府自身網(wǎng)絡(luò)輿情中心、新媒體信息平臺的建設(shè)與完善。設(shè)專人專員對新媒體平臺信息進(jìn)行捕捉、總結(jié)，及時對民情民意進(jìn)行處理。同時，改善政府新媒體平臺管理人員氣質(zhì)結(jié)構(gòu)，選擇能夠以接受新鮮事物的人員，如年輕警員利用抖音APP等新媒體平臺進(jìn)行安全知識宣講，更易獲得公眾關(guān)注。進(jìn)而利用好新媒體觀察、引導(dǎo)公眾對公共政策議程設(shè)置進(jìn)行合理反饋。

（四）健全相關(guān)法律制度保障

規(guī)范網(wǎng)絡(luò)世界、新媒體平臺秩序，保障公眾言論自由的同時也要打擊發(fā)表觸犯國家等方面利益不當(dāng)言論行為。實(shí)現(xiàn)新媒體平臺全員身份確認(rèn)，方便新媒體平臺管理。加強(qiáng)對公民個人隱私權(quán)的保障。凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。公民通過新媒體平臺表達(dá)對政策議意見，是公共政策議程設(shè)置的動力所在。通過新媒體平臺進(jìn)行舉報，也要對其個人隱私權(quán)進(jìn)行充分保護(hù)。

（五）抓好思想意識工作

從思想意識工作角度引導(dǎo)公眾強(qiáng)化法律觀念，樹立積極參與公共政策議程設(shè)置過程，理性表達(dá)民意的意識。尊重新媒體平臺每一位用戶，為公共政策議程的科學(xué)化、民主化添磚加瓦。以微博等平臺為代表的新媒體工作人員應(yīng)避免唯“流量與利益”為先的觀念，對公共事件加以客觀正向性引導(dǎo)。公眾需理性表達(dá)并積極參與推進(jìn)議程建設(shè)及公共事件解決。

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