醫(yī)院管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計實踐與思考

霍曉霞

開展經(jīng)濟責(zé)任審計，對于增強干部依法依規(guī)履行經(jīng)濟責(zé)任意識、促進干部履職盡責(zé)、完善干部管理監(jiān)督機制、防范風(fēng)險和完善內(nèi)部控制具有重要意義?！秾徲嬍痍P(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》(審計署令第11號)要求，內(nèi)部審計機構(gòu)應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定和本單位的要求，對本單位內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責(zé)任情況進行審計。某醫(yī)院審計辦于2019年開展了內(nèi)部管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計，現(xiàn)總結(jié)開展情況，并就有關(guān)問題思考和探討。

1 具體做法

1.1 制定內(nèi)部經(jīng)濟責(zé)任審計制度

根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》《國家衛(wèi)生計生委直屬和聯(lián)系單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》等規(guī)定，結(jié)合醫(yī)院實際，制定了《醫(yī)院內(nèi)部管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，明確審計對象、審計內(nèi)容、審計實施、審計評價和審計結(jié)果運用，為開展內(nèi)部管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計工作提供制度支持和保障。

1.1.1 明確審計對象

將內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計對象規(guī)定為醫(yī)院管理部門正職或主持工作1年以上的部門副職以及醫(yī)院內(nèi)部獨立財務(wù)核算科室負責(zé)人，即中層管理干部。采取離任和任中相結(jié)合的方式，重點部門、關(guān)鍵崗位干部為重點審計對象，干部輪崗調(diào)整、退休原則上需要經(jīng)過經(jīng)濟責(zé)任審計，逐步做到審計全覆蓋、審計常態(tài)化。重點部門和關(guān)鍵崗位，由醫(yī)院人力資源部界定公布。人力資源部確定審計對象，書面委托審計辦開展經(jīng)濟責(zé)任審計。

1.1.2 明確審計內(nèi)容

對審計對象任職期間所在部門貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、醫(yī)院決策部署及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實、合法和效益進行審計，聚焦經(jīng)濟責(zé)任。內(nèi)容包括：①貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟方針政策、醫(yī)院決策部署情況；②部門管理情況(部門經(jīng)濟事項決策、執(zhí)行和效果，預(yù)算管理，專項資金使用和效益，合同管理，資產(chǎn)管理等)；③落實醫(yī)院與部門簽訂的綜合目標管理責(zé)任情況；④落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任情況；⑤個人遵紀守規(guī)、廉潔情況；⑥以往審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況。實施中根據(jù)被審計部門的業(yè)務(wù)特點和職責(zé)范圍，具體審計內(nèi)容可增加或調(diào)整。

1.1.3 明確審計結(jié)果運用

對干部在履行經(jīng)濟責(zé)任中存在問題所應(yīng)當承擔的直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，區(qū)別不同情況作出界定。審計結(jié)果運用上，①審計報告歸入被審計干部人事檔案，人力資源部根據(jù)干部管理和干部監(jiān)督相關(guān)要求運用經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果；②被審計干部及所在部門根據(jù)審計意見和建議實施整改，審計辦追蹤與評價整改情況，必要時開展后續(xù)審計。

1.2 建立管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計流程

見圖1。

1.3 確定審計對象，采取內(nèi)部審計和社會審計力量相結(jié)合方式

基于綜合考慮，醫(yī)院決定對醫(yī)院內(nèi)部獨立財務(wù)核算科室營養(yǎng)科主任開展任中經(jīng)濟責(zé)任審計，通過試點和探索，為下一步全面展開管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計積累經(jīng)驗。營養(yǎng)科下設(shè)四個食堂和一個超市，有130余名員工，業(yè)務(wù)主要包括臨床營養(yǎng)治療、膳食服務(wù)、超市經(jīng)營三大方面。

圖1 管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計流程圖

考慮到經(jīng)濟責(zé)任審計的特殊性且為該院首次開展，確定此次采取內(nèi)部審計和社會審計力量相結(jié)合方式。成立由內(nèi)部審計人員和受托的審計中介機構(gòu)人員共同組成的審計組，明確雙方職責(zé)和承擔的工作任務(wù)。醫(yī)院審計辦負責(zé)編制審計方案、送達審計通知書、組織審計進點會、底稿復(fù)核、報告復(fù)核、審計整改等工作，受托的第三方負責(zé)完成審計查證、編制審計底稿、反映審計結(jié)果等。

1.4 嚴把審計各環(huán)節(jié)質(zhì)量

1.4.1 編制審計實施方案

審前工作精細化是完成審計工作任務(wù)的重要保證、更是提升審計實效的重要路徑[1]。審計組充分開展審前調(diào)查，了解科室業(yè)務(wù)范圍、工作職責(zé)、合同協(xié)議、科室綜合目標考核情況，在此基礎(chǔ)上編制審計實施方案。審計辦召開審計實施方案評議會，依據(jù)《醫(yī)院內(nèi)部管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》，圍繞營養(yǎng)科“學(xué)科建設(shè)、食堂管理、超市管理”三大職責(zé)，明確審計重點，對審計方法、審計流程、審計資料清單進行了討論，對將開展的審計做到心中有數(shù)。審計組在評議基礎(chǔ)上進一步完善審計實施方案，報院領(lǐng)導(dǎo)審批。

1.4.2 實施審計

審計組嚴格按照實施方案展開審計，在實施審計前向?qū)徲媽ο蠹翱剖宜瓦_審計通知書，召開審計進點會，通報審計工作安排和提出要求。審計對象提交了履行經(jīng)濟責(zé)任情況的述職報告，被審科室、財務(wù)處、醫(yī)務(wù)處及質(zhì)控績效辦等部門按資料清單要求提供了資料。審計人員綜合運用查閱資料、現(xiàn)場訪視、監(jiān)盤、調(diào)查取證、座談、函證、實際體驗等方法，電子審理與紙質(zhì)審理同步，以科室資產(chǎn)、財務(wù)收支的真實性審計為基礎(chǔ)，進而審計其經(jīng)營效益、收費、采購、招標、合同以及內(nèi)控制度是否完善、是否執(zhí)行并發(fā)揮出應(yīng)有的作用等，聽取分管領(lǐng)導(dǎo)意見，向紀委、財務(wù)處、質(zhì)控績效辦等部門了解情況。完善取證基礎(chǔ)性工作，編制審計工作底稿，審計組負責(zé)人、審計辦主任依次復(fù)核。

1.4.3 出具審計報告

審計報告初稿形成后，審計組內(nèi)部對問題的事實描述和定性處理的正確性、引用法律法規(guī)的適用主體、范圍和時效性、審計評價與審計內(nèi)容的統(tǒng)一性、審計建議的針對性和適用性多次討論修訂。審計辦召開處務(wù)會，圍繞報告撰寫是否規(guī)范、程序是否合規(guī)、證據(jù)和底稿是否充足，尤其是責(zé)任是否明確、責(zé)任界定是否恰當、評價是否客觀進行審定，以求客觀評價被審計對象工作成績和科室內(nèi)控管理存在的問題及責(zé)任認定。經(jīng)向被審計對象和科室反饋、征詢后，報院領(lǐng)導(dǎo)審批，形成正式審計報告。審計報告歸入被審計干部人事檔案。

2 實踐成效

2.1 發(fā)揮了經(jīng)濟責(zé)任審計職能

審計發(fā)現(xiàn)，營養(yǎng)科主任任職期間，較注重臨床營養(yǎng)服務(wù)、營養(yǎng)學(xué)術(shù)研究、學(xué)科品牌建設(shè)并取得一定成績，但因未重視經(jīng)濟責(zé)任履行，科室經(jīng)濟管理存在制度不健全、執(zhí)行制度不嚴格、流程不規(guī)范等問題，有的環(huán)節(jié)如采購存在一定經(jīng)濟風(fēng)險。審計辦“以問題為導(dǎo)向開展約談工作[2]”，既肯定了科主任工作成績，又指出問題，明確責(zé)任，宣講政策規(guī)定，提出意見建議，給予批評指導(dǎo)。通過審計，營養(yǎng)科主任切實增強了經(jīng)濟責(zé)任意識，認領(lǐng)問題開展整改，并采納審計建議完善制度、流程、崗位職責(zé)和監(jiān)督機制，從防范風(fēng)險角度對重點崗位人員進行輪崗交流，以審計整改為契機加大了科室管理力度，審計辦對整改落實情況進行了評估。經(jīng)濟責(zé)任審計監(jiān)督干部、防范風(fēng)險、完善內(nèi)控的職能得以較好體現(xiàn)，審計辦工作得到領(lǐng)導(dǎo)肯定。

2.2 建立了內(nèi)部審計和社會中介聯(lián)合審計模式

以往，醫(yī)院將重點基建工程委托社會中介機構(gòu)審計，管理審計業(yè)務(wù)一直由內(nèi)部審計機構(gòu)開展。因內(nèi)審人員人力不足，經(jīng)濟責(zé)任審計、績效審計等一直未開展，存在著審計轉(zhuǎn)型滯后、審計業(yè)務(wù)面窄等問題。此次經(jīng)濟責(zé)任審計采用內(nèi)外部審計主體聯(lián)合審計，形成審計合力，充分發(fā)揮了內(nèi)部審計和社會中介審計的力量協(xié)同作用。既解決了內(nèi)部審計力量不足的問題，也避免了外部審計對醫(yī)院組織運行環(huán)境、目標任務(wù)和業(yè)務(wù)管理活動了解不全面的問題，使得審計更權(quán)威，結(jié)果更真實，評價更客觀，審計對象更有效配合，審計過程更順利，后期審計整改更便于推進，為今后開展審計業(yè)務(wù)提供了新的模式。

2.3 管理干部提高了經(jīng)濟責(zé)任審計認識

劉家義審計長指出：“經(jīng)濟責(zé)任審計是加強干部管理監(jiān)督和問責(zé)的機制，是對權(quán)力的監(jiān)督和制約，能有效防止、及時發(fā)現(xiàn)和懲治腐敗?！痹凇夺t(yī)院內(nèi)部管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》(討論稿)征求意見過程中，發(fā)現(xiàn)管理干部對經(jīng)濟責(zé)任審計不重視甚至存在誤解。有的干部認為經(jīng)濟責(zé)任審計對象應(yīng)為單位的主要領(lǐng)導(dǎo)，而且是由審計機關(guān)或衛(wèi)生行政主管部門組織開展；有的干部認為所在部門不管錢、人、物，沒有承擔的經(jīng)濟責(zé)任，沒有審的必要；有的干部潛意識里認為審計就是組織要對自己問責(zé)，存有抵觸心理。而經(jīng)濟責(zé)任審計的目的不只注重財務(wù)責(zé)任的履行情況，對負責(zé)人的管理責(zé)任和個人廉潔責(zé)任的履行情況同樣應(yīng)給與關(guān)注[3]。通過制度的出臺、宣傳以及試行經(jīng)濟責(zé)任審計后，多數(shù)管理干部對經(jīng)濟責(zé)任審計逐步有了正確認識。

3 存在問題

3.1 中層干部缺少經(jīng)濟責(zé)任相關(guān)培訓(xùn)

中層干部在醫(yī)院管理鏈條中處于非常重要和特殊的層級，對上而言是執(zhí)行層、管理層，對下而言則是決策層、領(lǐng)導(dǎo)層，擁有一定的權(quán)力，而且有的重點部門和關(guān)鍵崗位負責(zé)人權(quán)力比較集中，存在較大經(jīng)濟責(zé)任風(fēng)險，容易滋生職務(wù)腐敗。醫(yī)院以往對干部履行經(jīng)濟責(zé)任缺少相關(guān)培訓(xùn)，許多干部對經(jīng)濟責(zé)任概念模糊，對經(jīng)濟責(zé)任審計的意義認識不到位，對經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容不了解。

3.2 未建立經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系

《醫(yī)院內(nèi)部管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》明確了經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容，但與審計內(nèi)容相對應(yīng)的具體指標評價體系尚未建立，審計人員對審計內(nèi)容的評價缺乏參照標準，不利于客觀評價，影響了審計質(zhì)量。加之中層干部在工作程序上需要請示分管院領(lǐng)導(dǎo)，致使審計人員在評價干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況、在界定是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是直接責(zé)任時存在困難，增加了審計風(fēng)險。建立相對科學(xué)合理的指標評價體系，審計人員更易于操作，審計評價更客觀，審計結(jié)果更有說服力，干部更易于接納。

3.3 審計人員素質(zhì)需要提升

醫(yī)院管理內(nèi)容及業(yè)務(wù)運行復(fù)雜，部門多，經(jīng)濟責(zé)任審計涉及多個領(lǐng)域，審計人員存在著對醫(yī)院運行情況不了解、業(yè)務(wù)流程不熟悉情況。醫(yī)院HIS系統(tǒng)已基本覆蓋全部醫(yī)院業(yè)務(wù)及流程，從門診、住院、治療、檢查、收費、退費，到藥品、設(shè)備、耗材等物資采購、領(lǐng)用、出入，基本實現(xiàn)信息化管理，但內(nèi)部審計手段相對滯后，仍停留在使用Excel等對數(shù)據(jù)進行整理分析層面，查證、分析性復(fù)核、審計抽樣等工作仍通過手工完成，審計效率不高。經(jīng)濟責(zé)任審計因?qū)徲媰?nèi)容和審計目的較敏感，審計人員還存在著怕得罪人的心理，擔當作為不夠。

3.4 經(jīng)濟責(zé)任審計對象定義窄

醫(yī)院制定的《內(nèi)部管理干部經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》將內(nèi)管干部經(jīng)濟責(zé)任審計對象規(guī)定為管理部門干部，未包含業(yè)務(wù)科室主任?？浦魅呜撠?zé)科室的醫(yī)療、教學(xué)、科研和行政管理工作，“具有很大的專業(yè)性與自由裁量權(quán)，因此也提供了廉政風(fēng)險產(chǎn)生的空間[4]”。近年來，許多醫(yī)院出現(xiàn)的貪腐問題涉及到不少業(yè)務(wù)科主任，說明醫(yī)院對科主任缺乏有效的監(jiān)管機制。

4 進一步做好經(jīng)濟責(zé)任審計工作的對策

4.1 醫(yī)院成立審計委員會

經(jīng)濟責(zé)任審計工作兼跨行政工作領(lǐng)域和黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域[5]。醫(yī)院將成立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，副院級領(lǐng)導(dǎo)任副組長，審計、人事、紀委監(jiān)察等部門人員組成的經(jīng)濟責(zé)任審計委員會，黨政協(xié)同推動經(jīng)濟責(zé)任審計，研究經(jīng)濟責(zé)任審計計劃、審計結(jié)果運用、審計查出問題整改等工作。將經(jīng)濟責(zé)任審計納入干部監(jiān)督管理軌道，且以任中審計為主，將審計結(jié)論作為人事部門考察、選拔、任用干部的重要依據(jù)，增強經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性。

4.2 提高干部經(jīng)濟責(zé)任意識

醫(yī)院今后將注重加強干部經(jīng)濟責(zé)任相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn)，開展警示教育、典型案例分析活動，引導(dǎo)干部正確認識權(quán)責(zé)和行權(quán)用權(quán)。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必受監(jiān)督，經(jīng)濟責(zé)任審計是對干部履行職責(zé)和行使權(quán)力的監(jiān)督和問責(zé)，干部應(yīng)當依規(guī)依法接受審計監(jiān)督；經(jīng)濟責(zé)任審計也是對干部的預(yù)防性保護，在一定程度上是對領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運行起到“殺毒軟件”作用[6]，能夠提前遏制可能發(fā)生問題的苗頭，防患于未然。管理干部要正確對待經(jīng)濟責(zé)任審計，正視和認領(lǐng)審計查出問題，如為任中審計，認真組織整改落實，并以此為契機加強部門管理，完善內(nèi)部控制，建立長效機制；如為輪崗審計，引以為戒，在新的崗位上提高經(jīng)濟風(fēng)險防控水平，規(guī)范行權(quán)用權(quán)，防止再次發(fā)生。

4.3 建立經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系

公立醫(yī)院經(jīng)濟責(zé)任評價體系尚不完善。由于目前缺乏一套極具可操作性的評價體系，增加了經(jīng)濟責(zé)任審計評價的難度和風(fēng)險，在一定程度上影響了經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果客觀公正以及應(yīng)用價值[7]。不少學(xué)者對公立醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價框架進行了較為深入的研究，如張瑩[8]提出醫(yī)院經(jīng)濟責(zé)任審計評價“目標維度”可凝練為“經(jīng)濟政策執(zhí)行權(quán)、經(jīng)濟決策權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、經(jīng)濟監(jiān)督權(quán)和個人廉潔自律”五大方面,陸麗琴[9]構(gòu)建了包括“遵守法律責(zé)任、財務(wù)管理責(zé)任、績效管理責(zé)任和社會責(zé)任”4個一級指標、下設(shè)21個二級指標的評價體系，游珍[10]就“政策執(zhí)行情況維度”構(gòu)建了“上級交辦事項完成、依法行政、公益性發(fā)展、重大事件處理”4個維度、13個指標。醫(yī)院將借鑒學(xué)者對經(jīng)濟責(zé)任審計的評價方法和評價思路，依據(jù)層次分析法和指標設(shè)計原理，結(jié)合醫(yī)院實際，建立干部經(jīng)濟責(zé)任審計評價指標體系，確定指標層次、每一層次的指標構(gòu)成及分值和權(quán)重、每一指標的評價標準。以崗位職責(zé)為基礎(chǔ)設(shè)置指標，充分衡量指標的代表性、可操作性，定性評價與定量評價相結(jié)合，力求客觀評價干部履職情況。

4.4 提升審計人員綜合素質(zhì)

經(jīng)濟責(zé)任審計與普通的財務(wù)收支、經(jīng)濟效益審計有所不同，它是一種更復(fù)雜、更高級別的審計，它結(jié)合了多種類型審計，帶有一定的綜合性[11]。針對內(nèi)審人員知識缺陷和能力不足確定了下一步培訓(xùn)重點，一要培訓(xùn)審計、內(nèi)部控制、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、招標采購等常用法律法規(guī)以及醫(yī)院內(nèi)部常用規(guī)章制度，知悉定性依據(jù)，做到依法審計；二要培訓(xùn)信息化審計手段，研究如何利用醫(yī)院HIS系統(tǒng)資料開展大數(shù)據(jù)審計；三要提升實戰(zhàn)能力，掌握醫(yī)院運行風(fēng)險點，敏銳地洞察審計對象關(guān)鍵點和薄弱點，找準切入點和著力點；四要培訓(xùn)溝通能力，實現(xiàn)良好的溝通是避免誤會和提高工作效率的前提，不合作甚至對立的態(tài)度，對審計工作的開展只能起到阻礙作用[12]；五要培訓(xùn)質(zhì)量意識，規(guī)范審計工作程序，尤其是規(guī)范編制底稿、落實底稿復(fù)核和被審計對象及相關(guān)人員簽字確認制度，將質(zhì)量管理理念貫穿審計工作始終，減少審計風(fēng)險。

4.5 擴大經(jīng)濟責(zé)任審計對象范圍

充分發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督、控制、評價和服務(wù)職能，將會大大促進醫(yī)院的廉政建設(shè)[13]。加強醫(yī)院舞弊風(fēng)險控制，預(yù)防醫(yī)療衛(wèi)生職務(wù)犯罪[14]。計劃將業(yè)務(wù)科室主任納入到經(jīng)濟責(zé)任審計對象范圍，考核和評價經(jīng)濟責(zé)任履行情況，重點審計科研經(jīng)費使用、臨床行醫(yī)以及藥品、試劑、耗材、設(shè)備使用等風(fēng)險高發(fā)環(huán)節(jié)，防止發(fā)生醫(yī)療腐敗行為。某些關(guān)鍵崗位的護士長，也存在較大經(jīng)濟責(zé)任風(fēng)險，未來結(jié)合對醫(yī)院腐敗風(fēng)險點的梳理，對腐敗風(fēng)險易發(fā)、高發(fā)的重點崗位護士長有計劃地開展經(jīng)濟責(zé)任審計。經(jīng)濟責(zé)任任中審計比之離任審計更具時效性、警示性和計劃性[15]，以任職期間審計為主，加強對任職期間的監(jiān)督管理。

4.6 轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)問責(zé)思路

經(jīng)濟責(zé)任審計的對象是領(lǐng)導(dǎo)干部，審計的內(nèi)容是領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任，直接目的是為監(jiān)督和管理干部提供重要依據(jù)，最終落腳點是“評人”[16]。傳統(tǒng)經(jīng)濟責(zé)任審計定位于對被審計對象的監(jiān)督和問責(zé)，在此審計思路引導(dǎo)下，審計人員側(cè)重于對審計對象責(zé)任的界定和追究，較多關(guān)注查出問題，對審計對象績效的評價不夠全面，這也是讓被審計對象產(chǎn)生抵觸心理的主要原因。新時期經(jīng)濟責(zé)任審計要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)問責(zé)思路，深化審計評價與鑒證職能，不僅客觀評價干部的經(jīng)濟責(zé)任，而且全面評價工作績效，激勵擔當作為，達到期望的審計效果。