社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)踐價(jià)值、問(wèn)題甄別與實(shí)現(xiàn)路徑

李曉峰

〔摘要〕協(xié)商治理是社區(qū)治理的重要方式，能夠讓基層治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，促進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展。其能夠化解矛盾和沖突，增進(jìn)理解和共識(shí);培育公共精神，提高居民參與意識(shí)和能力;豐富社區(qū)治理模式，發(fā)展社會(huì)主義民主政治。然而，由于受政治傳統(tǒng)文化和行政體制慣性的影響，社區(qū)協(xié)商治理過(guò)程中存在政府和社區(qū)的關(guān)系尚未理順、民主協(xié)商主體發(fā)育不成熟、協(xié)商民主制度供給不足、社區(qū)治理專業(yè)人才匱乏的問(wèn)題。這既有觀念層面政治文化傳統(tǒng)的影響，也有實(shí)踐層面政府干預(yù)過(guò)多的原因。針對(duì)這些問(wèn)題，需要不斷轉(zhuǎn)變理念、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、全面深化改革、強(qiáng)化人才建設(shè)和健全法律制度，持續(xù)為社區(qū)協(xié)商治理提供思想、政治、制度等方面的保障。

〔關(guān)鍵詞〕協(xié)商民主;社區(qū)治理;社會(huì)組織

〔中圖分類號(hào)〕D638?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2021）02-0113-08

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，協(xié)商民主在社區(qū)治理中的應(yīng)用成為當(dāng)前社會(huì)治理的重要組成部分。在實(shí)踐中，雖然社區(qū)治理所面臨的基本問(wèn)題對(duì)協(xié)商民主的需求越來(lái)越顯著，但新的制度模式從理論認(rèn)知到制度設(shè)計(jì)再到實(shí)踐應(yīng)用，必將經(jīng)歷一個(gè)不斷探索的長(zhǎng)期過(guò)程。厘清社區(qū)協(xié)商治理的基本狀況，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題，是持續(xù)推進(jìn)社區(qū)協(xié)商治理取得實(shí)效的重要前提。

一、問(wèn)題的提出

協(xié)商民主是基層治理的重要方式，社區(qū)協(xié)商能夠讓基層治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。〔1〕目前，學(xué)界關(guān)于社區(qū)協(xié)商治理的研究較多，歸納起來(lái)主要集中在以下幾個(gè)方面：一是討論協(xié)商民主應(yīng)用于社區(qū)治理的可行性。顧杰、胡偉認(rèn)為協(xié)商式治理是社區(qū)橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，是一種增量改革，是未來(lái)中國(guó)基層社區(qū)治理的可行模式?！?〕齊衛(wèi)平、陳鵬認(rèn)為協(xié)商民主是城市基層治理的有效模式，其能能夠整合利益，促進(jìn)政府與居民的良性互動(dòng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治。〔3〕呼連焦、劉彤認(rèn)為社區(qū)協(xié)商民主是新時(shí)代社會(huì)治理的有效路徑，其與共建共治共享的新時(shí)代社會(huì)治理格局具有高度一致性?！?〕二是討論社區(qū)協(xié)商治理的模式。任克強(qiáng)等人把社區(qū)協(xié)商治理分為四方平臺(tái)模式、多方整合模式和精英介入模式?！?〕李鋒則把其分為行政機(jī)構(gòu)植入下的社區(qū)協(xié)商治理、社區(qū)組織互嵌下的協(xié)商治理和居民內(nèi)生推動(dòng)下的社區(qū)協(xié)商治理三種類型?！?〕陳榮卓、李夢(mèng)蘭從政社互動(dòng)視角出發(fā)，以中國(guó)社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果為依托，把其分為黨領(lǐng)群治聯(lián)動(dòng)型協(xié)商、政社協(xié)同共建型協(xié)商、政群平等對(duì)話型協(xié)商、社群精準(zhǔn)議事型協(xié)商等四種模式?！?〕三是討論社區(qū)協(xié)商民主的獨(dú)特價(jià)值。楊貴華認(rèn)為社區(qū)協(xié)商是化解社會(huì)矛盾、行使民主權(quán)利、改進(jìn)治理方式的重要舉措?！?〕陳鵬、洪波認(rèn)為協(xié)商民主有利于開發(fā)社會(huì)資源，在一定程度上緩解社區(qū)資源匱乏的問(wèn)題?！?〕王天夫等人認(rèn)為協(xié)商民主有利于加強(qiáng)基層民主建設(shè)，拓展居民訴求表達(dá)渠道，提高居民議事能力?！?0〕

以上研究從不同側(cè)面討論了社區(qū)協(xié)商治理的模式、價(jià)值等問(wèn)題，為我們提供了很好的借鑒，但也存在兩個(gè)問(wèn)題：一是大部分研究把社區(qū)協(xié)商治理置于基層民主建設(shè)的宏大視野中予以討論，缺乏結(jié)合社區(qū)具體情境的微觀討論。二是大部分研究注重關(guān)注社區(qū)協(xié)商民主的價(jià)值和意義，而較少討論社區(qū)協(xié)商治理存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。三是大部分研究聚焦社區(qū)協(xié)商治理的理論層面，缺乏可操作的實(shí)踐路徑的分析。本文旨在系統(tǒng)討論社區(qū)協(xié)商治理的價(jià)值和問(wèn)題，在深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因基礎(chǔ)上構(gòu)建社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)施路徑，進(jìn)而嘗試構(gòu)建一幅關(guān)于社區(qū)協(xié)商治理的可視化圖景。

二、社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)踐價(jià)值

新中國(guó)建立初期，為鞏固政權(quán)、恢復(fù)生產(chǎn)、維護(hù)穩(wěn)定，我國(guó)借鑒蘇聯(lián)模式，國(guó)家通過(guò)單位對(duì)社會(huì)進(jìn)行全方位一元化管理，這種模式在當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，為集中力量快速推進(jìn)工業(yè)化、穩(wěn)定社會(huì)秩序、鞏固新生政權(quán)起到了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以后，開放、多元、包容、參與等觀念得到充分發(fā)展，社會(huì)自主性明顯增強(qiáng)，各類社會(huì)主體得到穩(wěn)步發(fā)展，政府不再是社會(huì)治理的唯一主體，經(jīng)濟(jì)體制、利益格局、社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想觀念發(fā)生深刻變化，社會(huì)需求和社會(huì)矛盾也呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化等特點(diǎn)，傳統(tǒng)治理模式已經(jīng)無(wú)法有效解決新問(wèn)題。在此背景下，黨的十九屆四中全會(huì)從加強(qiáng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度出發(fā)，把協(xié)商民主作為社會(huì)治理體系中的重要組成部分。黨的十九屆四中全會(huì)明確提出，要堅(jiān)持社會(huì)主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。協(xié)商民主運(yùn)用于社區(qū)治理，不僅有利于促進(jìn)基層協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展，而且對(duì)化解社區(qū)矛盾、培育公共精神、構(gòu)建和諧社區(qū)也有重要的作用。

（一）有利于化解矛盾、增進(jìn)共識(shí)

隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就，但隨之而來(lái)的是，社會(huì)也步入了轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾日益增多且日益聚焦在基層社區(qū)?，F(xiàn)代社區(qū)由具有不同教育背景、文化程度、社會(huì)階層的居民組成，社區(qū)內(nèi)部的利益關(guān)系和利益訴求十分復(fù)雜。這些問(wèn)題若處理不好，可能會(huì)激化社區(qū)不同利益群體間的矛盾，進(jìn)而影響社區(qū)的和諧穩(wěn)定，影響社會(huì)善治的實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主與社會(huì)善治有共同的價(jià)值取向，都注重培育公共精神，強(qiáng)調(diào)多中心治理，尋求公共利益最大化。社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐為多元治理主體提供了公開討論、平等協(xié)商、相互妥協(xié)的平臺(tái)和機(jī)會(huì)，讓各種觀點(diǎn)和訴求得以表達(dá)和修正，這有利于緩解社區(qū)矛盾和沖突，增進(jìn)理解與共識(shí)。

（二）有利于培育公共精神，提高居民參與意識(shí)和能力

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持以人民為中心的思想。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“我國(guó)人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)”?？梢姡嗣竦闹黧w地位貫穿于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的各方面。協(xié)商民主鼓勵(lì)來(lái)自不同階層、不同背景的居民，通過(guò)平等對(duì)話、理性協(xié)商充分表達(dá)自己的觀點(diǎn)和訴求，包容對(duì)待他人的觀點(diǎn)，理性審視不同意見，最終達(dá)成多元主體的利益平衡，實(shí)現(xiàn)社區(qū)整體利益最大化。因此，協(xié)商民主運(yùn)用于社區(qū)治理，是一種保障和實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的有效形式，既能讓社區(qū)居民能夠切實(shí)行使自身的民主權(quán)利，積極參與到社區(qū)公共事務(wù)的管理中，也增強(qiáng)了社區(qū)居民的規(guī)則意識(shí)、法治意識(shí)和公共精神。更為重要的是，居民在具體協(xié)商實(shí)踐中能夠有效提升參與公共事務(wù)的能力，有效破解“有想法、沒辦法”的困境。

（三）有利于豐富社區(qū)治理模式

民主協(xié)商強(qiáng)調(diào)多元參與，不同的協(xié)商主體通過(guò)溝通討論、談判協(xié)商、相互妥協(xié)等方式表達(dá)利益和訴求，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的物質(zhì)生活變得越來(lái)越好，思想觀念也得到極大解放，人民群眾的科學(xué)文化素質(zhì)、主體權(quán)利意識(shí)、政治參與意識(shí)不斷增強(qiáng)。在這樣的時(shí)代背景下，僅僅依靠傳統(tǒng)的一元化社區(qū)管理模式已難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。社區(qū)能否實(shí)現(xiàn)善治，與社區(qū)居民的參與程度和參與效果有著重要關(guān)系。只有社區(qū)居民廣泛參與到社區(qū)治理中，各項(xiàng)決策得到居民的認(rèn)可和支持，社區(qū)治理的效果和質(zhì)量才能切實(shí)得到提升。協(xié)商民主應(yīng)用于社區(qū)治理，多元主體參與到社區(qū)治理中，可以形成政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民之間的良性互動(dòng)，為社區(qū)群眾有效參與社區(qū)治理提供制度性空間，增強(qiáng)社區(qū)決策的民主性、科學(xué)性和公信力?？梢哉f(shuō)，社區(qū)協(xié)商治理不僅是一個(gè)新的社區(qū)治理模式，也是一個(gè)新的理論研究領(lǐng)域，這對(duì)豐富我國(guó)基層社區(qū)治理實(shí)踐，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治發(fā)展具有重要意義。

三、社區(qū)協(xié)商治理面臨的主要問(wèn)題

協(xié)商民主制度應(yīng)用于社區(qū)治理，有利于化解矛盾、增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)和諧，但實(shí)踐中仍面臨一些亟需解決的問(wèn)題。

（一）政府和社區(qū)的職能邊界尚未厘清

厘清政府和社區(qū)的權(quán)力邊界，是協(xié)商民主制度在社區(qū)治理中充分發(fā)揮作用的重要前提。法定意義上講，社區(qū)居民委員會(huì)的性質(zhì)并非一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，而是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。但是，在社區(qū)實(shí)踐中往往存在居民委員會(huì)行政化傾向。政府職能邊界不清，導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)與政府事務(wù)存在交疊，同時(shí)造成社會(huì)自我管理的空間狹小，社會(huì)力量發(fā)展相對(duì)滯后等問(wèn)題。政府在治理方式上，更多采取的是行政管控，而協(xié)商治理方式普遍使用不足，對(duì)微觀層面出現(xiàn)的新矛盾和新問(wèn)題習(xí)慣于采用老辦法解決。政府常常會(huì)自覺不自覺的把社區(qū)組織看作是自己的下屬部門或者附屬單位，甚至?xí)苯咏槿肷鐓^(qū)自治事務(wù)，“越位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象較為明顯。受到過(guò)多干預(yù)和管制的社區(qū)，自治權(quán)被削弱，疲于應(yīng)付檢查、接待、考核等事務(wù)。據(jù)調(diào)查顯示，很多社區(qū)黨支部書記、主任認(rèn)為自己聯(lián)系居民、組織自治活動(dòng)的時(shí)間明顯不足，大部分時(shí)間和精力用于參加各種會(huì)議和活動(dòng)，完成上級(jí)交辦的行政任務(wù)。由此可見，政府和社區(qū)關(guān)系不順，導(dǎo)致社區(qū)自治主體無(wú)暇關(guān)注社區(qū)居民的利益訴求，阻礙了社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展。

（二）社區(qū)協(xié)商治理制度供給不足

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)一直把基層協(xié)商民主作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來(lái)，我國(guó)基層協(xié)商治理無(wú)論在理論上，還是在實(shí)踐上都取得了一些發(fā)展，國(guó)家先后出臺(tái)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等文件，對(duì)民主協(xié)商的形式、內(nèi)容和原則等方面進(jìn)行了詮釋和規(guī)定，但這些文件總的來(lái)說(shuō)比較宏觀，更多的是國(guó)家的一種號(hào)召，而并沒有從法律層面進(jìn)行保障。然而，由于我國(guó)基層協(xié)商民主起步較晚，制度建設(shè)比較滯后，尚未形成一套規(guī)范、系統(tǒng)的基層民主協(xié)商制度體系。社區(qū)協(xié)商民主相關(guān)法律制度建設(shè)滯后，導(dǎo)致居民對(duì)社區(qū)協(xié)商治理的內(nèi)容、程序、執(zhí)行等方面缺乏了解，制約了基層民主協(xié)商機(jī)制的制度化發(fā)展，使民主協(xié)商在社區(qū)治理中的運(yùn)行效果大打折扣。

（三）民主協(xié)商主體發(fā)育不成熟

改革開放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織得到明顯發(fā)展，但一個(gè)成熟的具有自我管理能力的社會(huì)空間尚未完全形成。在多元治理體系中，除了黨和政府之外，企業(yè)、社會(huì)組織和作為權(quán)利主體的個(gè)人，還未能在治理體系中充分發(fā)揮作用。一是社區(qū)居委會(huì)行政化傾向明顯?！熬游瘯?huì)自身經(jīng)濟(jì)不獨(dú)立，基本依靠街道辦事處供給所有的資源，更像是依附于政府機(jī)構(gòu)的組織，不能夠全權(quán)代表民意?！薄?1〕社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了很多政府職能，包括社會(huì)治安、公共衛(wèi)生、勞動(dòng)保障、文化體育、人民調(diào)解等，工作人員大部分時(shí)間用在完成黨政部門安排的日常事務(wù)，無(wú)暇組織居民開展民主協(xié)商。二是社區(qū)社會(huì)組織作用發(fā)揮不充分。我國(guó)社會(huì)組織成立門檻相對(duì)較高，加之專業(yè)人才匱乏，內(nèi)部管理不規(guī)范，導(dǎo)致社會(huì)組織的公信力不強(qiáng)，難以在社區(qū)治理中發(fā)揮作用。三是居民的參與意愿不足。一些社區(qū)居民往往只關(guān)注涉及自身利益的公共事務(wù)，不愿承擔(dān)參與治理的責(zé)任;一些居民對(duì)協(xié)商治理的作用和意義不夠了解，習(xí)慣于被管理，缺乏公共意識(shí)和社區(qū)的主人翁精神，不愿參加社區(qū)民主協(xié)商活動(dòng)。

（四）社區(qū)協(xié)商治理專業(yè)人才匱乏

社區(qū)工作人員是影響協(xié)商治理效能的重要力量。當(dāng)前，社區(qū)工作人員普遍文化水平不高，從事社區(qū)管理的專業(yè)性不強(qiáng)，大多缺乏社區(qū)工作的專業(yè)素質(zhì)，以致很多社區(qū)工作人員在處理復(fù)雜問(wèn)題時(shí)的效能較低。具體來(lái)看：一是年齡偏大的社區(qū)工作者學(xué)歷普遍偏低，對(duì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境變化的適應(yīng)性不夠，運(yùn)用信息化等技術(shù)手段開展工作的意識(shí)和能力不強(qiáng)，習(xí)慣于采用固有經(jīng)驗(yàn)和辦法處理社區(qū)事務(wù)。二是新招錄的社區(qū)工作者學(xué)歷高、年紀(jì)輕，學(xué)習(xí)新知識(shí)、新技能、新業(yè)務(wù)上手較快，對(duì)社區(qū)工作的有效開展起到了一定的促進(jìn)作用。但他們大多缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，很多也不具備社區(qū)治理專業(yè)背景，和社區(qū)群眾也很難打成一片。三是社區(qū)工作人員待遇較低，社會(huì)認(rèn)同度不高，難以調(diào)動(dòng)社區(qū)工作者的積極性，導(dǎo)致社區(qū)工作人才培養(yǎng)不易，專業(yè)人才流失問(wèn)題較為突出。

四、社區(qū)協(xié)商治理存在問(wèn)題的原因剖析

協(xié)商民主在社區(qū)治理實(shí)踐存在問(wèn)題的原因很多，這些問(wèn)題的產(chǎn)生主要受全局性、系統(tǒng)性、歷史性的客觀條件所限制，也是任何一項(xiàng)新制度在孕育和發(fā)展中必然面臨的問(wèn)題。

從觀念層面看，政治文化傳統(tǒng)的影響較大。政治文化對(duì)協(xié)商民主制度的有效運(yùn)用具有深層次影響。中國(guó)政治傳統(tǒng)中，皇權(quán)政治、宗法制度、倫理秩序等構(gòu)筑了一整套較為完備的觀念體系。近代以來(lái)，在同時(shí)面臨外敵入侵和內(nèi)部分裂的歷史境遇中，“統(tǒng)一”“集中”等思想也成為一種符合時(shí)代需求的觀念。新中國(guó)建立以后，外部危機(jī)并未徹底解除，內(nèi)部也需要持續(xù)鞏固政權(quán)、恢復(fù)生產(chǎn)生活，實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式在當(dāng)時(shí)的歷史條件下也成為必然選擇。在現(xiàn)代社會(huì)逐步發(fā)育的過(guò)程中，權(quán)力集中、統(tǒng)籌管制的政治文化傳統(tǒng)仍然具有較強(qiáng)的慣性，不可避免地在一定程度上抑制了民主協(xié)商意識(shí)的形成，并制約社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)現(xiàn)程度。在政府層面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部官僚主義、“官本位”等思想仍然存在，習(xí)慣于采用行政手段來(lái)解決問(wèn)題、化解矛盾，對(duì)協(xié)商民主的重要性認(rèn)識(shí)不到位，往往不能充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)居民在社區(qū)治理中的主體地位，一定程度上忽視社區(qū)居民的意見和訴求;從社會(huì)層面看，受傳統(tǒng)思想觀念的影響和制約，公民意識(shí)和公共精神薄弱，對(duì)民主協(xié)商的認(rèn)知不足，多元民主協(xié)商主體成長(zhǎng)緩慢;從社區(qū)居民角度看，群眾對(duì)自身的民主權(quán)利認(rèn)識(shí)不到位，在公共事務(wù)中自我主體意識(shí)不強(qiáng)，參與協(xié)商治理的意愿和積極性不高?？傮w來(lái)看，我國(guó)民主法治建設(shè)還不夠完善，雖然發(fā)展更加廣泛、更加充分的人民民主，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等宣示被國(guó)家相關(guān)文件反復(fù)提到，但貫徹執(zhí)行效果卻不夠理想。

從實(shí)踐層面看，行政干預(yù)過(guò)多是重要原因。協(xié)商民主要求多元主體秉承平等、包容、公開的理念，依據(jù)憲法、法律和相關(guān)制度規(guī)定，圍繞社會(huì)公共事務(wù)和涉及群眾切身利益的問(wèn)題，采取協(xié)商、對(duì)話、討論等方式，廣納群言、廣集民智、化解矛盾、增進(jìn)共識(shí)?？梢?，多方參與、平等協(xié)商是協(xié)商民主的核心內(nèi)涵但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，長(zhǎng)久以來(lái)政府行政權(quán)力過(guò)大，對(duì)社區(qū)干預(yù)過(guò)多，限制了協(xié)商民主作用的充分發(fā)揮。一方面造成多方參與不足。政府過(guò)多的行政干預(yù)，使社區(qū)其他治理主體發(fā)展困難社區(qū)多元協(xié)商治理效果不夠理想。另一方面造成平等協(xié)商不夠。民主協(xié)商能否有效實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于參與主體的地位是否處于一個(gè)相對(duì)平等的位置。只有地位平等，才能形成有效的溝通協(xié)商。但在實(shí)踐中，政府集中了大量的政治和社會(huì)資源，協(xié)商遇到分歧時(shí)，政府擁有更強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，其他治理主體的意見并未得到充分尊重。

五、社區(qū)協(xié)商治理實(shí)現(xiàn)路徑

針對(duì)社區(qū)協(xié)商治理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，需要從理念更新、制度保障、人才建設(shè)等方面予以解決，著力構(gòu)建社區(qū)協(xié)商治理的可持續(xù)發(fā)展路徑。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，為社區(qū)協(xié)商治理提供政治保障

習(xí)近平總書記指出：“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！薄?2〕基層協(xié)商民主必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮其總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，才能把握正確政治方向，確保基層協(xié)商民主沿著正確道路前進(jìn)。重要的是要“把基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用與人民群眾共同參與的民主力量有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為民主協(xié)商共同治理的社會(huì)優(yōu)勢(shì)”〔13〕。具體而言，社區(qū)黨組織應(yīng)做好以下幾方面工作：一是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，建立地方黨委、街道黨委、社區(qū)黨組織、小區(qū)樓棟黨小組聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將社區(qū)范圍內(nèi)的黨員納入到各級(jí)黨組織管理中，充分發(fā)揮其先鋒模范作用，做好社區(qū)治理的帶頭人，帶動(dòng)社區(qū)居民主動(dòng)參與協(xié)商治理。二是積極宣傳黨的政策和主張，加強(qiáng)教育培訓(xùn)和輿論引導(dǎo)，提高人民群眾的思想和政治素質(zhì)，營(yíng)造良好的民主協(xié)商氛圍，調(diào)動(dòng)基層群眾參與民主協(xié)商的熱情。三是堅(jiān)持多元參與、廣泛協(xié)商、群眾自治等原則，充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)支持多元治理主體依法依規(guī)開展民主協(xié)商，確?；鶎由鐓^(qū)的和諧穩(wěn)定。

（二）不斷轉(zhuǎn)變理念，為社區(qū)協(xié)商治理奠定思想基礎(chǔ)

思想觀念的轉(zhuǎn)變是社區(qū)協(xié)商治理得以有效運(yùn)行的前提。長(zhǎng)久以來(lái)，受傳統(tǒng)思想觀念的影響，居民參與社區(qū)治理的意識(shí)不高，積極性不強(qiáng)，限制了基層民主協(xié)商制度作用的充分發(fā)揮。因此，推進(jìn)社區(qū)協(xié)商治理，必須樹立新理念，為協(xié)商治理提供思想基礎(chǔ)。

首先，樹立以人民為中心的理念。“在社區(qū)治理中，堅(jiān)持以人民為中心，充分發(fā)揮人民群眾在社區(qū)治理中的主體地位和作用，體現(xiàn)了唯物史觀關(guān)于人民是歷史的創(chuàng)造者的內(nèi)在理論邏輯，彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。”〔14〕社區(qū)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是為了維護(hù)社區(qū)居民的根本利益，這也是人民權(quán)利的具體體現(xiàn)。以人民為中心的理念內(nèi)涵了人民在社區(qū)治理中的地位和作用，回答了為誰(shuí)治理、依靠誰(shuí)治理等問(wèn)題，越來(lái)越被社會(huì)治理實(shí)踐和理論工作者認(rèn)同。只有樹立以人民為中心的理念，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，協(xié)商治理才能得到群眾的擁護(hù)和支持。

其次，樹立有限政府理念。政府是社會(huì)大系統(tǒng)里的子系統(tǒng)，其活動(dòng)范圍和作用都是有限度的，一旦超越適當(dāng)?shù)慕缦?，就?huì)給整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)運(yùn)行帶來(lái)不良影響。政府必須摒棄“全能政府”“管理控制”等傳統(tǒng)觀念，樹立有限政府理念，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，市場(chǎng)能做的交給市場(chǎng)，社會(huì)能做的交給社會(huì)，集中精力搞好宏觀調(diào)控和管理，提供好優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，做到有所為有所不為，不“越位”、不“錯(cuò)位”，為社區(qū)組織和居民參與社區(qū)治理提供空間、創(chuàng)造條件。

再次，樹立協(xié)商治理理念。一方面，加強(qiáng)協(xié)商治理理念的教育宣傳和培訓(xùn)，加深社區(qū)居民對(duì)民主協(xié)商理論的理解認(rèn)識(shí)，使大家認(rèn)識(shí)到社區(qū)協(xié)商治理的積極意義和時(shí)代價(jià)值;另一方面，開展多種形式的基層民主協(xié)商活動(dòng)，通過(guò)居民會(huì)議、居民懇談會(huì)、民主議事會(huì)、座談會(huì)、茶話會(huì)等方式，充分調(diào)動(dòng)居民參與治理的熱情，讓社區(qū)群眾積極參與到協(xié)商治理實(shí)踐中，表達(dá)自身利益訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益，并在社區(qū)治理實(shí)踐中積累協(xié)商治理經(jīng)驗(yàn)，不斷提高自治能力。

最后，樹立依法治理理念。黨的十八屆四中全會(huì)指出，要提高社會(huì)治理的法治化水平，并將依法治國(guó)戰(zhàn)略提到前所未有的高度。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障、科技支撐的社會(huì)治理體系。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們的法治觀念和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，基層政府只有強(qiáng)化法治理念，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式處理問(wèn)題、化解矛盾、提供服務(wù)、推動(dòng)發(fā)展才能被社區(qū)居民認(rèn)可和接受。

（三）全面深化改革，為社區(qū)協(xié)商治理培育多元主體

當(dāng)前，多元協(xié)商治理主體雖有一定的發(fā)展，但發(fā)展不足、發(fā)展滯后現(xiàn)象依然明顯，成熟的多元協(xié)商治理格局尚未形成。多元協(xié)商治理主體的構(gòu)建，不僅需要深化政治體制改革，還需要其他領(lǐng)域改革與之協(xié)調(diào)配套才會(huì)取得明顯成效。

首先，進(jìn)一步推動(dòng)民主法治建設(shè)，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，處理好政府和社區(qū)的關(guān)系，厘清二者的權(quán)責(zé)邊界。長(zhǎng)期以來(lái)，政府權(quán)力過(guò)大，在社區(qū)治理中處于主導(dǎo)地位，“越位”“錯(cuò)位”現(xiàn)象明顯，擠壓了社會(huì)的自治空間，因此亟待進(jìn)一步優(yōu)化政府職能，劃清政府和社區(qū)組織的權(quán)責(zé)邊界，為社區(qū)協(xié)商治理主體的發(fā)展提供空間。一方面，基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部要秉持民主協(xié)商理念，更多運(yùn)用民主協(xié)商方式，化解矛盾、協(xié)調(diào)關(guān)系，廣泛聽取群眾的意見和建議，不斷推動(dòng)基層社區(qū)協(xié)商工作。另一方面，充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理中的重要作用，拓寬政府和社區(qū)社會(huì)組織的交流渠道和合作范圍，使社區(qū)社會(huì)組織真正成為群眾和政府的溝通交流平臺(tái)。

其次，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，為協(xié)商治理主體提供物質(zhì)基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，社區(qū)工作面臨一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是資金不足導(dǎo)致很多活動(dòng)難以進(jìn)行。深化經(jīng)濟(jì)體制改革，就是要做大“蛋糕”，為基層民主協(xié)商活動(dòng)提供物質(zhì)保障。

最后，進(jìn)一步普及先進(jìn)思想文化，加強(qiáng)協(xié)商民主文化建設(shè)。采取媒體宣傳、典型示范等形式，推動(dòng)民主協(xié)商建設(shè)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭，大力宣傳民主協(xié)商的內(nèi)涵和精神，不斷增強(qiáng)社區(qū)協(xié)商治理的價(jià)值認(rèn)同，引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與到社區(qū)事務(wù)，培育多元主體參與社區(qū)治理的良好氛圍。

（四）強(qiáng)化人才建設(shè)，為社區(qū)協(xié)商治理強(qiáng)化中堅(jiān)力量

社區(qū)協(xié)商治理效能的充分發(fā)揮亟需打造一批作風(fēng)正派、專業(yè)過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛、與時(shí)俱進(jìn)的專業(yè)人才。一是降低準(zhǔn)入門檻，優(yōu)化選聘條件。社區(qū)工作很多時(shí)候并不需要太高學(xué)歷，高學(xué)歷人才也不一定適合從事社區(qū)工作，而且社區(qū)也很難留得住這樣的人才。因此要進(jìn)一步放寬招考或選聘要求，降低準(zhǔn)入門檻，允許高中、中專學(xué)歷的人員參與考聘，充實(shí)到社區(qū)工作隊(duì)伍中，并對(duì)工作年限設(shè)置一定的要求，降低部分人把社區(qū)工作當(dāng)作跳板的可能。二是建立長(zhǎng)效培訓(xùn)機(jī)制。邀請(qǐng)專家學(xué)者定期對(duì)社區(qū)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，努力提高社區(qū)工作者的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力和心理素質(zhì)。同時(shí)注重改進(jìn)培訓(xùn)方式，豐富培訓(xùn)內(nèi)容，提高培訓(xùn)的針對(duì)性和適用性，努力打造一支專業(yè)化、職業(yè)化、現(xiàn)代化的社區(qū)工作隊(duì)伍。三是保障社區(qū)工作人員的基本待遇。一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，提高社區(qū)工作人員的工資待遇和福利水平。探索工資待遇穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制，完善績(jī)效考核，將工資檔次與工作業(yè)績(jī)、工齡等掛鉤;另一方面，切實(shí)保障社區(qū)工作人員的政治待遇和職務(wù)晉升、工作交流渠道，不斷增強(qiáng)真正在一線踏實(shí)肯干的優(yōu)秀社區(qū)干部的獲得感。

（五）健全法律制度，為社區(qū)協(xié)商治理增強(qiáng)制度支撐

鄧小平同志曾說(shuō)：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面?！薄?5〕只有制度建設(shè)逐步完善，才是協(xié)商治理得以長(zhǎng)效運(yùn)行的根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的保障。社區(qū)協(xié)商治理需要法律制度加以規(guī)范，通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)對(duì)各類資源進(jìn)行合理配置，社會(huì)矛盾和問(wèn)題也應(yīng)在相應(yīng)的制度框架內(nèi)加以解決。近年來(lái)，全國(guó)各地積極開展協(xié)商民主實(shí)踐，結(jié)合自身實(shí)際探索形成了豐富的社區(qū)協(xié)商治理經(jīng)驗(yàn)，但總的來(lái)說(shuō)，由于缺乏明確的法律支撐和制度規(guī)范，導(dǎo)致基層協(xié)商治理發(fā)展較為緩慢，社區(qū)治理效果不夠理想。目前，我國(guó)關(guān)于協(xié)商民主方面的立法較為滯后，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》等法律頒布實(shí)施時(shí)間較早，很多條款已不適應(yīng)新時(shí)代、新變化、新要求。關(guān)于基層社會(huì)協(xié)商治理尚未制定專門的法律法規(guī)，亟需加強(qiáng)立法工作，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充、修訂和完善，使社區(qū)協(xié)商治理有法可依。同時(shí)，雖然2015年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》等規(guī)范性文件，但均為指導(dǎo)性意見，主要對(duì)協(xié)商民主的方向?qū)颉⒒驹瓌t等進(jìn)行指導(dǎo)，而對(duì)民主協(xié)商的主體、內(nèi)容、方式、程序、監(jiān)督和考核等方面尚未作出具有操作性的規(guī)定，因此，亟需建立相關(guān)的制度機(jī)制予以進(jìn)一步明確和完善。

一是建立健全議題設(shè)置制度。協(xié)商議題的設(shè)置是社區(qū)協(xié)商治理的重要環(huán)節(jié)，也是協(xié)商治理制度化的前提和基礎(chǔ)。議題形成機(jī)制要由“自上而下”的方式向“自下而上”轉(zhuǎn)變，尤其是應(yīng)明確社區(qū)群眾在議題選定中的地位和作用，讓社區(qū)群眾在協(xié)商議題的征集和選定中能夠充分發(fā)表觀點(diǎn)、表達(dá)訴求，維護(hù)自身合法權(quán)益。二是建立健全多元參與制度。多元主體是協(xié)商治理的核心要義，要建立一個(gè)政府、社區(qū)、居民代表等各類主體能夠有效參與，等參與、廣泛協(xié)商、理性對(duì)話的具體辦法。三是建立健全程序規(guī)范制度。程序規(guī)范是協(xié)商民主實(shí)踐的重要保障，無(wú)論是協(xié)商議題的征集、選定，還是協(xié)商主體的產(chǎn)生、確定，以及協(xié)商活動(dòng)的開展、協(xié)商結(jié)果的議定，都需要嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序。四是建立健全監(jiān)督反饋制度。進(jìn)一步完善信息公開、民主評(píng)議、監(jiān)督考核、成果運(yùn)用等制度。將協(xié)商議題、參與主體及程序等信息在規(guī)定期限內(nèi)通過(guò)社區(qū)公開欄、網(wǎng)絡(luò)媒體等渠道公開，保障社區(qū)居民的知情權(quán)，接受群眾監(jiān)督;落實(shí)情況要定期反饋，加強(qiáng)民主評(píng)議工作，細(xì)化問(wèn)責(zé)措施，將協(xié)商治理效果和業(yè)績(jī)考核掛鉤，確保社區(qū)協(xié)商治理規(guī)范有效運(yùn)行。

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