南京市開(kāi)展土地征收實(shí)踐的探索與思考

夏園

摘要：新《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《新法》）在土地征收制度方面進(jìn)行了重大調(diào)整，在土地征收范圍、土地征收程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面做了積極探索。如何更好地貫徹落實(shí)《新法》的要求，成為地方政府面臨的一項(xiàng)重要課題。在梳理土地征收主要變化的基礎(chǔ)上，結(jié)合南京市的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，提出加強(qiáng)政策保障、注重標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、加強(qiáng)基層服務(wù)的主要建議，并提出了統(tǒng)籌土地征收的管理監(jiān)督、建立征收全流程信息系統(tǒng)、健全區(qū)片價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的思考展望。

關(guān)鍵詞：土地管理法;土地征收;實(shí)踐思考

中圖分類號(hào)：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）11-0034-37 收稿日期：2021-09-03

土地征收制度改革是對(duì)國(guó)家基礎(chǔ)性制度的改變，涉及黨的十九大重點(diǎn)關(guān)注的農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障、國(guó)家糧食安全等重大問(wèn)題。土地征收制度也是維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定，保障農(nóng)民合法權(quán)益，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措落地的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。按照以人民為中心的發(fā)展理念，為切實(shí)提高被征地農(nóng)民保障水平，有效維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在《新法》及其實(shí)施條例即將全面施行的背景下，各地亟需對(duì)現(xiàn)行土地征收工作進(jìn)行深入研究和分析，進(jìn)行適法性調(diào)整和發(fā)展創(chuàng)新，以期更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

1 土地征收的主要變化

1.1 首次界定了公共利益

綜合《新法》《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)吸取了試點(diǎn)地區(qū)征地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，以縮小征地范圍為目的，已初步搭建起“概括+列舉”征地范圍界定框架。明確在公共利益需要的前提下，政府組織實(shí)施的軍事外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧安居、成片開(kāi)發(fā)及其他6種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中，成片開(kāi)發(fā)建設(shè)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，并且必須要經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。

1.2 完善了土地征收程序

在以往的實(shí)踐中，征地方案公布后，農(nóng)村集體組織尤其是農(nóng)民的參與程度非常有限，往往因?yàn)槿狈υ捳Z(yǔ)權(quán)及申訴渠道使得“兩公告”和“聽(tīng)證”制度形同虛設(shè)。第47條就土地征收相關(guān)程序進(jìn)行了明確規(guī)定。完善了土地征收程序，把原來(lái)的批后公告改為了批前公告，擬申請(qǐng)征地的地方人民政府應(yīng)當(dāng)將征地的有關(guān)事項(xiàng)公告“至少30日”，聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員等方面的意見(jiàn)，必要時(shí)還要就征地補(bǔ)償安置方案召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。

縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明，這些做法使被征地農(nóng)民在整個(gè)過(guò)程中有了更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

1.3 提高了征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

修訂前的《土地管理法》規(guī)定，“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償倍數(shù)總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2004〕238號(hào)）中也有相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)。但是現(xiàn)今的征地補(bǔ)償費(fèi)用不僅較低，而且不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值，且指導(dǎo)意見(jiàn)比較模糊，不利于實(shí)際操作。

《新法》第48條就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、原則、費(fèi)用、安置方式等進(jìn)行了規(guī)定，將“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定。變之前按年產(chǎn)值倍數(shù)的計(jì)算方法，為全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施區(qū)片綜合地價(jià)。進(jìn)一步顯化和明確了農(nóng)村村民住宅的補(bǔ)償，以保障被征地農(nóng)民居住權(quán)為立法目的，以先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善為原則，強(qiáng)化宅基地上房屋的物權(quán)屬性，不再按照地上附著物進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)對(duì)宅基地及地上房屋被征收的補(bǔ)償方式進(jìn)行了明確規(guī)定，有助于保障農(nóng)民合法權(quán)益，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了一個(gè)更加完善的保障體系。

1.4 合理劃分了中央和地方的土地審批權(quán)限

《新法》第46條對(duì)中央和地方的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整，按照是否占用永久基本農(nóng)田來(lái)劃分國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府的審批權(quán)限。今后，國(guó)務(wù)院只審批涉及永久基本農(nóng)田的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用;試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

江蘇為8個(gè)首批試點(diǎn)省市之一，試點(diǎn)期限為一年。此外，按照“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，取消了省級(jí)政府批地報(bào)國(guó)務(wù)院備案的規(guī)定。這是完善用地審批制度，轉(zhuǎn)變政府職能，深化“放管服”改革的要求，有利于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)主體活力;同時(shí)賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。

2 實(shí)際工作中面臨的挑戰(zhàn)

2.1 用地審批權(quán)下放帶來(lái)的責(zé)任與壓力

一方面，原先報(bào)省級(jí)政府審批的事項(xiàng)，雖然市級(jí)層面也進(jìn)行審查，但更多的是承擔(dān)一個(gè)“二傳手”的角色。此次試點(diǎn)改革后，市級(jí)層面更多地變成了審批事項(xiàng)的“主攻手”，要對(duì)審批事項(xiàng)的合法性、合規(guī)性、合理性負(fù)總責(zé)。這對(duì)于市政府及市級(jí)自然資源主管部門(mén)而言，責(zé)任無(wú)疑加大了。另一方面，特別強(qiáng)調(diào)“放得下、接得住”，還要“管得好”。上級(jí)部門(mén)將會(huì)采用遙感監(jiān)測(cè)、互聯(lián)互通的監(jiān)管平臺(tái)、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的方式、建立土地綜合管理評(píng)估體系等措施進(jìn)行監(jiān)督、檢查，如果地方不按相應(yīng)規(guī)則進(jìn)行審查和審批，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和后果。比如現(xiàn)在在試點(diǎn)范圍內(nèi)的，如果沒(méi)有達(dá)到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)退出來(lái)。這對(duì)于市政府及市級(jí)自然資源主管部門(mén)而言，壓力加大了。

2.2 土地征收責(zé)任主體變化帶來(lái)的監(jiān)管責(zé)任

按照《新法》要求，土地征收責(zé)任主體壓實(shí)到區(qū)政府，屬地責(zé)任更加明確。市級(jí)自然資源主管部門(mén)不再承擔(dān)土地征收工作中具體的事務(wù)性工作，更多地將眼光投向用地審批事前事中事后的監(jiān)管，更多地將精力投放到用地審批總體承接方案、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、要求的制定上來(lái)，更多地將視野拓展到盤(pán)活農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源、服務(wù)保障鄉(xiāng)村振興上來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦邔用娓嵌鹊娜型恋卣魇盏娜珮I(yè)務(wù)管理，進(jìn)一步加大監(jiān)管責(zé)任。

2.3 征地綜合區(qū)片價(jià)體系及業(yè)務(wù)流程尚未明確

原有的征地區(qū)片價(jià)體系需要與《新法》進(jìn)行銜接，市級(jí)層面的“征收工作辦法”需要重新修訂。部分征地補(bǔ)償安置的程序需要前置和重構(gòu)，流程再造迫在眉睫;在此背景下，伴隨著職能分工尚未明確、規(guī)范文本存在缺位等問(wèn)題，全市在手項(xiàng)目只能邊探索邊推進(jìn)，出現(xiàn)了報(bào)批難度增加、報(bào)批效率低下、報(bào)批項(xiàng)目停滯的困境。

3 現(xiàn)有框架下的積極探索

3.1 加強(qiáng)政策保障，健全工作機(jī)制，高質(zhì)量開(kāi)展用地審批權(quán)承接工作

一是出臺(tái)系列文件，強(qiáng)化政策保障。市政府出臺(tái)了由市規(guī)劃資源局代擬的《南京市承接江蘇省委托用地審批權(quán)實(shí)施方案的通知》，市規(guī)劃資源局配套出臺(tái)了《關(guān)于承接委托用地審批事項(xiàng)用地審查工作實(shí)施細(xì)則》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)用地報(bào)批實(shí)施監(jiān)管的通知》《關(guān)于做好土地征收前期工作的通知》“1+3”系列文件，規(guī)范了土地征收工作及用地報(bào)批審查的具體內(nèi)容及程序，建立了精簡(jiǎn)高效的工作機(jī)制。二是搭建信息平臺(tái)，做好數(shù)據(jù)支撐。根據(jù)土地征收工作的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，搭建信息化平臺(tái)，按照“一體化”政務(wù)服務(wù)整體部署的要求，建立土地征收管理信息系統(tǒng)，同步建立土地征收工作數(shù)據(jù)庫(kù)，為報(bào)批審查信息提取與共享做好數(shù)據(jù)準(zhǔn)備。實(shí)現(xiàn)了征收工作的信息化、數(shù)字化、規(guī)范化管理。該系統(tǒng)涵蓋土地征收前期工作的全部業(yè)務(wù)內(nèi)容，通過(guò)構(gòu)建“全流程、全方位、全節(jié)點(diǎn)”在線政務(wù)服務(wù)新模式，運(yùn)用信息系統(tǒng)和創(chuàng)新管理相結(jié)合的方式，為全市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等土地征收提供自然資源要素保障。

3.2 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，梳理工作流程，高標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展土地征收前期工作

一是嚴(yán)格落實(shí)征收工作程序。根據(jù)相關(guān)文件要求，全面梳理土地征收前期工作流程。完善征前“十步驟”流程圖，明確實(shí)施主體、壓實(shí)工作職責(zé)、細(xì)化工作內(nèi)容，確保征前工作穩(wěn)妥有序開(kāi)展。將原《土地管理法》中的“兩公告一登記”（土地征收方案公告、征地補(bǔ)償安置公告、征地補(bǔ)償?shù)怯洠┎糠殖绦蛞浦翀?bào)批前，作為土地征收前期工作的必要步驟，充分聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)，進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化征地程序。二是嚴(yán)格規(guī)范格式文本和公示要求。按照合法合規(guī)性審查的要求，制作統(tǒng)一規(guī)范的公告文本，做到不漏項(xiàng)不缺項(xiàng);同步開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)公示和網(wǎng)站公示，做到應(yīng)公示盡公示，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保不留征地矛盾隱患。

3.3 加強(qiáng)工作研究，做好基層服務(wù)，高水平開(kāi)展政策宣傳解釋工作

一是成立工作專班，加強(qiáng)工作研究。按照征地拆遷業(yè)務(wù)融合的思路，成立工作專班，每周召開(kāi)一次工作例會(huì)，及時(shí)收集工作中存在的問(wèn)題，開(kāi)展專題業(yè)務(wù)研究，明確工作導(dǎo)向，研討解決方案。二是做好基層服務(wù)，強(qiáng)化政策宣傳。召開(kāi)全市范圍的土地征收工作座談會(huì)，幫助各區(qū)全面學(xué)習(xí)和掌握新規(guī)定、新內(nèi)容、新變化;主動(dòng)走訪涉農(nóng)街道和社區(qū)，開(kāi)展征收工作現(xiàn)場(chǎng)踏勘，提前了解情況、化解矛盾;配合各區(qū)積極開(kāi)展宣傳解釋工作，及時(shí)講解《新法》等法律政策，解答工作中遇到的各類問(wèn)題。

4 工作思考與展望

4.1 統(tǒng)籌開(kāi)展土地征收的管理監(jiān)督

結(jié)合南京市土地征收監(jiān)管平臺(tái)和建設(shè)用地報(bào)批審查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，建議建立年度通報(bào)和重大事項(xiàng)專報(bào)機(jī)制，將土地征收工作開(kāi)展情況通報(bào)各區(qū)政府，督促各區(qū)政府落實(shí)主體責(zé)任。同時(shí)，結(jié)合省廳對(duì)建設(shè)用地審批綜合評(píng)估要求，明確審批的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)及各類要求，建立全市土地征收工作評(píng)價(jià)機(jī)制，采用“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的方式，對(duì)全市土地征收工作進(jìn)行管理和監(jiān)督，提高建設(shè)用地審批工作效率。

4.2 探索建立土地征收全流程信息化系統(tǒng)

為實(shí)現(xiàn)南京市土地征收項(xiàng)目的程序到位、業(yè)務(wù)規(guī)范，全面提升征收工作效率和管理水平，建議進(jìn)一步深化土地征收管理信息系統(tǒng)，打造全市土地征收項(xiàng)目全業(yè)務(wù)全流程的統(tǒng)一管理平臺(tái)。該平臺(tái)涵蓋土地征收前期工作和征地批后實(shí)施工作的全部工作內(nèi)容，并與省廳和市局征地報(bào)批系統(tǒng)對(duì)接。通過(guò)該系統(tǒng)，可對(duì)全市征收項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、全方位、全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)化操作，運(yùn)用信息系統(tǒng)和創(chuàng)新管理相結(jié)合的方式，將項(xiàng)目推進(jìn)、檔案管理、安置補(bǔ)償、資金結(jié)算、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、綜合監(jiān)管等各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，打造項(xiàng)目指揮部、街道、區(qū)征收部門(mén)、市征收部門(mén)等多級(jí)部門(mén)的信息共享平臺(tái)，發(fā)揮移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、GIS、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)征收工作的信息化、數(shù)字化、規(guī)范化管理，助推土地征收管理工作邁入新時(shí)代。

4.3 健全征地區(qū)片綜合地價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

及時(shí)跟蹤做好南京市區(qū)片價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整。《新法》規(guī)定征地區(qū)片綜合地價(jià)至少每3年調(diào)整或者重新公布。為更好地做好征地區(qū)片綜合地價(jià)調(diào)整或者重新公布工作，建議建立全市征地區(qū)片綜合地價(jià)的常態(tài)化跟蹤機(jī)制，及時(shí)掌握征地區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償中出現(xiàn)的情況和問(wèn)題，為動(dòng)態(tài)調(diào)整征地區(qū)片綜合地價(jià)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和依據(jù)。

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