我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在的問題與對策研究

孫百亮

摘? ?要： 近年來我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理取得了很大的成就，從陜西省的治理實踐來看，我國農(nóng)村仍存在生活污染、種植業(yè)污染、養(yǎng)殖業(yè)污染、工業(yè)污染等問題;從總體看，當前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進展不平衡、長效機制不健全、推進速度有待提升、農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理的參與度不高。導致上述問題的主要原因是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的政府職能不足，農(nóng)民環(huán)保意識不強、生產(chǎn)生活習慣改進難，資金投入不足，環(huán)境管理體系不健全，宣傳力度不夠。根據(jù)陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的現(xiàn)狀，推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機制創(chuàng)新，構(gòu)建黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的協(xié)同治理機制，是實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境善治的有效途徑。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村; 生態(tài)環(huán)境; 治理

中圖分類號：X22? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.008

Abstract： In recent years， Chinas rural ecological environment governance has made great achievements， From the governance practice of Shaanxi Province， Chinas rural areas still have the problems， such as domestic pollution， planting pollution， aquaculture pollution， industrial pollution， etc. On the whole ，the progress of rural ecological environment governance is unbalanced; the long-term mechanism is not perfect; the promotion speed needs to be improved; and the participation of farmers in ecological environment governance is not high. The main reasons for the above problems are the lack of government functions in the rural ecological environment governance， the farmers environmental awareness is not strong， the improvement of production and living habits is difficult， the capital investment is insufficient， the environmental management system is not perfect， and the propaganda is not enough. According to the current situation of rural ecological environment governance in Shaanxi Province， it is an effective way to promote the innovation of rural ecological environment governance mechanism and build a collaborative governance mechanism with Party committee leadership， government-leading， social collaboration and public participation.

Key words： rural areas; ecological environment; governance

黨的十九大提出要把中國農(nóng)村建成生態(tài)宜居、治理有效的現(xiàn)代化農(nóng)村。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。近年來，陜西省在推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理方面卓有成效，但仍存在許多問題。“建設現(xiàn)代的生態(tài)治理體制，推進生態(tài)治理的現(xiàn)代化是建設高度發(fā)達的生態(tài)文明的必由之路?！盵1]自2017年來，本研究的課題組成員多次對陜西各地農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進行調(diào)研，分析和探討陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在的問題和策略，推動陜西農(nóng)村生態(tài)治理現(xiàn)代化。

一、陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染與治理存在的問題

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染問題

1. 生活污染。2016年陜西農(nóng)村污水處理率、生活垃圾收集率、農(nóng)村衛(wèi)生改廁普及率分別達到18.22%、59.52%、68.28%[2]。2020年陜西省政府確定農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的目標是：生活垃圾收集率、生活污水處理率、農(nóng)村衛(wèi)生改廁率分別達到90%、60%、85%。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)仍存在不少問題。一是農(nóng)村生活污水污染仍比較嚴重，農(nóng)村生活污水治理是目前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的短板。目前陜西大部分農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖廢水、生活廢水污染問題突出，大部分農(nóng)村沒有生活污水收集和處理設施，未經(jīng)處理或處理不達標的污水被直接排入河道或者滲入地下。有些農(nóng)村“污水橫流”不時發(fā)生，不僅會影響村民的正常生活和居住，更會影響農(nóng)業(yè)灌溉和水產(chǎn)業(yè)。二是生活垃圾處置不當形成污染。大部分農(nóng)民缺少垃圾分類常識，很多農(nóng)村墻角、屋后，村口、路邊，有大小不一的垃圾堆，破碎瓶罐、潰爛水果、酸臭剩飯、廢舊電池散落其中，直接導致了土壤、大氣以及水資源的污染。由于缺少有效的處置方法，垃圾處理設施又不完善，隨意堆放和直接焚燒嚴重影響了空氣質(zhì)量。

2. 種植業(yè)污染。為有效防控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的面源污染，我國出臺了一系列文件，提出到2020年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水總量控制，農(nóng)藥、化肥使用量減少，農(nóng)作物秸稈、畜禽糞便、農(nóng)膜資源化利用的目標[3]。但由于大部分農(nóng)民環(huán)保意識淡薄，片面追求經(jīng)濟利益，對化肥和農(nóng)藥不合理使用的環(huán)境危害重視不夠，導致污染問題突出。調(diào)查顯示，關(guān)于農(nóng)藥化肥過度使用的危害，不是很清楚但知道有害的占70.37%;非常了解的占25.93%;不知道的占3.7%。陜西省植?？傉镜奶K小紀認為，陜西只有三分之一的農(nóng)戶用藥比較理性[4]，大量施用化肥和農(nóng)藥，既會破壞耕地的土壤結(jié)構(gòu)，加速土壤養(yǎng)分流失，使土壤出現(xiàn)嚴重板結(jié);還會導致蔬菜中硝酸鹽含量超標，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降，威脅人們的身體健康;嚴重時會導致水體富營養(yǎng)化，破壞水下生態(tài)系統(tǒng)，進而給人畜飲水帶來嚴重威脅。此外，秸稈類副產(chǎn)物污染也不容忽視，政府采取“誰燒罰誰，燒誰罰誰”的辦法，禁止焚燒。但由于缺乏相應的產(chǎn)業(yè)配套體系和扶持政策，秸稈綜合利用的產(chǎn)業(yè)化之路還很漫長。每年有大量的秸稈被肆意焚燒，只有很少部分被用來生產(chǎn)生物木炭、木燃氣、木焦油和木醋液。

3. 養(yǎng)殖業(yè)污染。近年來，陜西省政府全面貫徹黨的十九大精神，以畜牧大縣和規(guī)模養(yǎng)殖為重點，全面推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物的資源化利用。為了防止養(yǎng)殖業(yè)污染，還制定了畜禽養(yǎng)殖污染監(jiān)管制度、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖環(huán)評制度、規(guī)模養(yǎng)殖場主體責任制度、屬地管理責任制度、種養(yǎng)循環(huán)發(fā)展機制。但隨著陜西農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模的擴大，帶來的生態(tài)環(huán)境污染問題也日益突出。過去，單個農(nóng)戶的畜禽養(yǎng)殖規(guī)模小、投資少，產(chǎn)生的畜禽糞便基本作為農(nóng)家肥使用。而現(xiàn)在，多數(shù)養(yǎng)殖戶普遍采用產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、集約化養(yǎng)殖模式。很多養(yǎng)殖戶缺乏環(huán)保意識和畜禽糞便處理方面的知識，加之治理設施不健全，選擇直接將大量畜禽糞便及其他污染物隨意排放。據(jù)統(tǒng)計，目前全省有35%左右的規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖場沒有配套的污染治理措施[5]，畜禽糞便中含有大量的有機質(zhì)、磷、氮及致病菌類污染物，不僅對環(huán)境造成污染，還會使水生生物加快繁殖，從而導致水體富營養(yǎng)化程度嚴重，魚蝦及各類微生物死亡，甚至嚴重污染地表水和地下水。另外，由于一些養(yǎng)殖場通風換氣不到位，使氮、硫化物、甲烷等有害氣體聚集，極易導致各種病菌的滋生繁衍，使畜禽糞便成為細菌的載體，感染人體。

4. 工業(yè)污染。自“十二五”以來，陜西啟動了農(nóng)村工礦污染治理工作，全省43個連片整治試點縣進入了全面加快建設的新時期[6]。但農(nóng)村工業(yè)污染治理問題依然沒有得到應有的重視。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染。陜西鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中有很多重污染企業(yè)，一些冶煉、化工、建材等企業(yè)建在生態(tài)環(huán)境良好的農(nóng)村，甚至是河流和湖泊的周圍。由于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，污染治理技術(shù)不先進、措施不足，難以建立完善的工業(yè)“三廢”循環(huán)利用和污水處理系統(tǒng);管理者環(huán)保意識欠缺，監(jiān)督和管理不到位，工業(yè)廢水、廢棄物等隨意排放，這不僅會危及當?shù)剞r(nóng)民的健康，還會引發(fā)一系列社會問題。二是城市工業(yè)污染向農(nóng)村蔓延。農(nóng)村由于具備自然資源和勞動力價格相對較低的優(yōu)勢，加之城市對環(huán)保的重視，一些地方開始把污染嚴重、能耗大的造紙、化工、塑料等行業(yè)轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，廢水、廢氣、廢渣的排放，導致“污染上山下鄉(xiāng)”問題加劇。

（二）陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在的問題

1. 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理進展不平衡。目前陜西省已建成多個省級和國家生態(tài)區(qū)和生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但因為有些地方領導認識不到位，安排部署不扎實，政策及環(huán)保知識宣傳推廣、推進渠道和方式單一，工作進展遲緩，導致不同市區(qū)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間工作進展不平衡，有的地方已經(jīng)全面鋪開，有的地方還在抓點示范。村與村之間工作開展差異也較大，貧困村與非貧困村有差異，有幫扶部門包抓的村與沒有幫扶部門包抓的村有差異，包抓幫扶部門實力強的村與實力弱的村有差異。按照《陜西省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年（2018-2020年）行動方案》，要求2019年底全省85%村莊生活垃圾得到有效治理。但截至2019年上半年，全省84.52%村莊生活垃圾得到有效治理。低于85%的市有：榆林市71.9%、漢中市75%、渭南市82.6%;農(nóng)村生活垃圾非正規(guī)堆放點整治銷號比例低于50%的市有：安康市20.39、銅川市34%、榆林市49.06%，而西安市、寶雞市、韓城市已完成整治任務[7]。

2. 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理未得到根本性的好轉(zhuǎn)。由于起點低、標準不高，當前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理總體還未得到根本性的好轉(zhuǎn)。具體表現(xiàn)為：一是環(huán)境臟亂差問題仍然比較突出，特別是在垃圾處理、污水治理、造林綠化等方面仍有較大欠缺。生態(tài)環(huán)境整治不夠徹底，存在“前清后污”的反復現(xiàn)象。二是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理力度不夠，一些突出的生態(tài)環(huán)境問題還沒有得到有效的治理。如涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、食品安全、秸稈利用、垃圾處理、化肥農(nóng)藥使用、造林綠化、治水清淤、飲用水安全、沼氣建設等方面的問題仍較突出。三是生態(tài)環(huán)境治理的基礎設施建設滯后。主要表現(xiàn)為農(nóng)村生活垃圾污水集中處理、廁所改造等基礎設施建設落后，尤其是陜南陜北地區(qū)，村民居住分散，地形條件復雜，基礎設施欠賬多，建設用地難以滿足，基礎建設運行維護費用高，多數(shù)鎮(zhèn)村沒有垃圾污水處理設施和處理能力。

3. 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的長效機制不健全。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的善治需要長效機制，但當前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的長效機制還不夠健全。如一些地方為迎接“兩會”，成立了環(huán)保領導小組，防止各類污染事故的發(fā)生，確?！皟蓵逼陂g的環(huán)境安全，但“兩會”過后環(huán)保工作日漸松弛，盡顯臨時應對性“運動式”治理的不足。從政府層面上看，機構(gòu)改革后，牽頭單位與參與部門職責分工發(fā)生變化，具體工作銜接不能及時到位，工作機制不完善，部門齊抓共管工作合力未真正形成。市縣工作機構(gòu)職責分工、人員力量還需加強，尤其是縣區(qū)、鎮(zhèn)村工作力量薄弱，導致很多農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理無長期專項經(jīng)費保障。從“建起來”到“用起來”“管起來”的長效管護機制亟待完善。從村級層面上看，稅費改革以后，大部分村級組織無錢辦事的問題比較突出。由于缺乏穩(wěn)定的集體收入，當前陜西很多農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理沒有實現(xiàn)常態(tài)化和規(guī)范化，沒有建立長效機制，往往是過一段時間又恢復老樣子。

4. 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理推進速度有待提升。一些農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理推進較快。如合陽縣在2017年底就基本實現(xiàn)了100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有垃圾處理或轉(zhuǎn)運設施，到2020年90%村莊的生活垃圾得到了有效處理[8]。但全省農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理任務重，涉及面廣，難度大，總體推進速度還有待提升。目前各級政府存在一定程度的畏難發(fā)愁的情緒，特別是基層政府由于在力量投入、資金扶持上還不足，精準施策力度還不夠，“等靠要”的思想比較普遍，給多少錢辦多少事。全省19874個行政村，目前生態(tài)環(huán)境整治覆蓋率僅20%。普遍存在人力資金投入與整治目標差距較大，甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)和隊伍建設才剛剛起步，監(jiān)管人員、運維人員和技術(shù)力量都亟待充實。中央督察組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，陜西一些地方領導仍然認為經(jīng)濟發(fā)展才是硬任務，環(huán)境保護只不過是軟指標。具體表現(xiàn)就是在工作中一手硬、一手軟，生態(tài)環(huán)境保護工作比較被動緩慢[9]，致使重點生態(tài)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重。

5. 農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理的參與度不高。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理參與方面，92.1%的農(nóng)民對垃圾分撿表示支持，65.5%表達明確支持;86.8%表示能夠做到不在公共場所丟棄垃圾，13.2%表示能夠做到將廢舊電池收集存放指定地點?？梢钥闯觯S著技術(shù)難度和參與風險的增加，農(nóng)民參與水平逐漸降低。另外，農(nóng)民參與途徑缺失，參與程度不高。當前環(huán)境立法方面并沒有具體可行的制度來支持農(nóng)民參與，尤其是激勵性規(guī)定缺失，一些農(nóng)民想要參與卻沒有合適的途徑。調(diào)查顯示，在政府環(huán)境政策參與方面，僅有24.5%的農(nóng)民表示曾向政府反映過環(huán)境問題;31.2%的農(nóng)民表示法院和新聞媒體是受到環(huán)境傷害時得到公正對待的投訴場所，而認為是政府環(huán)境部門和村委會責任的為68.8%。另外，陜西目前已有不少環(huán)保NGO，但環(huán)保NGO在農(nóng)村環(huán)境治理方面的作用還很小。在環(huán)保NGO參與方面，被調(diào)查者中只有3.3%表示參加過環(huán)保團體或環(huán)保公益活動。一些具備環(huán)境公益訴訟起訴資格的民間環(huán)保組織還存在零訴訟的現(xiàn)象[10]。

二、當前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理存在問題的原因

（一）農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的政府失靈

政府應在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中占主導地位。但當前地方官員升遷的主要依據(jù)還是GDP發(fā)展，遇到與經(jīng)濟發(fā)展相沖突的情況，一些基層政府往往會犧牲環(huán)境為代價來換取短期的經(jīng)濟利益?！啊劝l(fā)展，后保護是許多地方政府的發(fā)展思路?！盵1]比如盲目引進和包庇污染企業(yè)。生態(tài)考核僅僅停留在低層次的生態(tài)保護階段?！翱己藭x升體系中生態(tài)內(nèi)涵嵌入不夠，缺乏激勵作用，生態(tài)修復、改善、創(chuàng)建等長期性建設方面的效果滯后于官員在任期間，故而在該方面往往被選擇性過濾和忽視，與此相反，立竿見影的政績工程是地方政府的理性選擇?！盵1]此外，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護還存在追究機制的缺失。習近平總書記強調(diào)：“要落實領導干部任期生態(tài)文明建設責任制，實行自然資源資產(chǎn)離任審計，認真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學認定、權(quán)責一致、終身追究的原則?！盵11]但即便如此，陜西仍發(fā)生了多起生態(tài)環(huán)境事件。2019年陜西省共發(fā)生26起突發(fā)環(huán)境污染事件。其中較大事件1起，一般事件25起。2019年5月27日，北洛河延安富縣段發(fā)生水體污染事件，致使洛河富縣、洛川部分河段水體污染[12]。

（二）農(nóng)民環(huán)保意識不強，生產(chǎn)生活習慣改進難

農(nóng)民環(huán)保意識低導致生產(chǎn)生活習慣改進難是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的催化劑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)。關(guān)于污水，48%的農(nóng)民選擇隨處亂潑。關(guān)于垃圾處理，67%的農(nóng)民選擇隨意丟棄。關(guān)于秸稈處理，用來做飯或取暖的占45%，在田間燒掉的占21%，隨意丟棄的占19%。瓜皮、菜葉、秸稈等有機垃圾，農(nóng)民習慣用來漚肥，這是農(nóng)民的生活習慣，并不認為有害。關(guān)于農(nóng)藥和化肥使用，知道農(nóng)藥對人身體有害的占98%，知道化肥對生態(tài)環(huán)境有害的占28%，但具體有什么危害并不清楚。究其原因，農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民普遍接受教育程度偏低，環(huán)保意識本身不強;有人把環(huán)境保護看作是政府部門的事，不愿參與環(huán)境保護工作;有的人只顧眼前利益，求方便、圖省事，不愿為處理污染物花費時力。長此以往，各種新舊污染相互交織，會嚴重制約農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。陜西省環(huán)境保護廳廳長王成文說：“改變農(nóng)民的生活習慣和行為方式是最難的。”[13]

（三）資金投入不足

近兩年陜西投入農(nóng)村人居環(huán)境整治資金約110億元[14]。但由于工作復雜，當前的投入還遠遠不夠。省環(huán)保廳官員說：“實際的資金投入有缺口，縣一級的財政配套存在困難。中央財政和各級財政給的錢，基本上能保證完成最低的六項任務。如果要拓展，就要自己再想辦法弄錢?！盵13]調(diào)查顯示，超過半數(shù)群眾反映生態(tài)環(huán)境整治最大的困難是“缺錢”，84.1%的村干部反映農(nóng)村人居環(huán)境整治幾乎所有資金投入都依賴于財政。資金投入方面還存在來源單一問題，村集體經(jīng)濟薄弱，沒有能力改善基礎設施;由環(huán)保部門發(fā)起的項目，資金下達往往與環(huán)保部門無關(guān)，缺少經(jīng)費或經(jīng)費使用繁瑣，很多環(huán)保工作無法有效開展;基層環(huán)保局工作人員和運行經(jīng)費納入財政預算保障的不夠多，大多是與排污費掛鉤，而排污費征收總體上不足維持環(huán)保開銷;監(jiān)測服務費標準低、總額少，難以支撐環(huán)保工作;多數(shù)群眾存在“凡事由政府大包大攬、出錢辦事”的思想，不愿自己出錢改善周邊環(huán)境;無集體經(jīng)濟收入的行政村自籌資金困難，村里項目配套資金落不實，運行維護費用無著落，已建設的設施不能有效發(fā)揮作用。

（四）生態(tài)環(huán)境管理體系不健全

生態(tài)環(huán)境管理體系對于節(jié)約資源、提高效益、降低風險、提高生態(tài)環(huán)境管理水平等具有重要的意義，但當前陜西省的生態(tài)環(huán)境管理體系尚不夠健全。一是環(huán)保機構(gòu)不健全。陜西縣級環(huán)保部門很少設立專門部門或?qū)Ｈ吮O(jiān)管農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級大部分沒有專門的環(huán)保機構(gòu)。這在一定程度上導致陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的知行脫節(jié)。二是環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管力度不夠。當前陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)保普遍存在執(zhí)法難的問題。主要原因是環(huán)保部門沒有強制執(zhí)行權(quán)，監(jiān)管力度也不夠。基層環(huán)保部門不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法、不能執(zhí)法的情況短時間內(nèi)難以改變。三是環(huán)境監(jiān)察人員水平不高。不少環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員素質(zhì)不高，對相關(guān)法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策、生產(chǎn)工藝不夠熟悉，監(jiān)督手段落后，不能及時有效地查處環(huán)境違法行為。四是環(huán)保責任主體不明。環(huán)境執(zhí)法機關(guān)除了政府環(huán)保主管部門外，還有林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地、礦產(chǎn)等部門。由于監(jiān)管部門多，相互之間的權(quán)責不明，難以形成有效的協(xié)調(diào)機制，“統(tǒng)一監(jiān)管”很容易被肢解和架空。

（五）宣傳力度不夠

創(chuàng)新陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機制，提高人們的環(huán)保意識，宣傳是必不可少的。在每年6月5日“環(huán)境日”之際，陜西農(nóng)村各地開展生態(tài)治理宣傳，但當前陜西許多農(nóng)村還存在環(huán)保宣傳是一片空白的問題。課題組在西安、延安、漢中、商洛等農(nóng)村調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，問及周圍有沒有關(guān)于保護環(huán)境的宣傳教育活動的問題時，回答經(jīng)常有的農(nóng)民占47.8%;回答偶爾有的農(nóng)民占39.7%;回答聽說過的農(nóng)民占8.3%;回答從來沒有過的農(nóng)民占4.2%。認為有必要普及農(nóng)村地區(qū)環(huán)保宣傳教育的農(nóng)民占95.0%;回答可有可無的農(nóng)民占4.2%;回答沒必要的占0.8%。近89%的農(nóng)民不知道環(huán)保投訴和舉報電話。陜西省環(huán)境保護宣傳教育中心也在積極推進全民環(huán)保戰(zhàn)略，舉辦環(huán)保沙龍、大學生“綠色”宣傳志愿服務隊、“綠色書架”、自行車宣傳環(huán)保、“環(huán)保電影社區(qū)巡回放映”等系列活動，但在城市的活動開展成效遠遠高于農(nóng)村。

三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理機制的構(gòu)建與完善

由于生態(tài)環(huán)境的公共性和治理的復雜性，極易導致權(quán)責難以明確。根據(jù)生態(tài)環(huán)境治理的要求和特點，構(gòu)建和完善黨委領導、政府主導、企業(yè)和社會組織協(xié)同、公眾參與的多元治理機制，是農(nóng)村生態(tài)環(huán)境善治的有效路徑。

（一）完善黨對生態(tài)環(huán)境治理的領導機制

1. 健全黨對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的領導機制。為了有效領導農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作，黨的基層組織可在黨的體制內(nèi)專門設立生態(tài)環(huán)境治理指導委員會等議事決策機構(gòu)，專門負責農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作的總體調(diào)控、統(tǒng)籌安排、整體推進。就其運行機制來看，這類議事決策機構(gòu)既要按照總體設計的要求開展工作，同時還要與其他議事決策機構(gòu)進行無縫銜接，以便協(xié)同工作?！班l(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要深入到村，抓好具體工作的實施;村級黨組織要充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，黨組織書記是本村的第一負責人，要切實發(fā)揮模范帶頭作用，積極發(fā)動群眾、組織群眾，確保各項整治任務落地見效?！盵15]

2. 強化黨的基層組織在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中對同級組織的領導。在各級地方政府以及辦事機構(gòu)向同級黨組織定期匯報工作時，必須確保如實匯報本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的情況，確保社會主義生態(tài)文明和鄉(xiāng)村生態(tài)振興的理念、原則和目標在本轄區(qū)得到有效貫徹和執(zhí)行。除此之外，在加強經(jīng)濟和社會領域的黨建工作時，也要明確和保證黨組織在相應的經(jīng)濟和社會組織中的領導核心地位，以便更好發(fā)揮黨的領導核心作用。

3. 發(fā)揮黨的職能部門在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的作用。不斷優(yōu)化陜西各級黨的組織、宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、機關(guān)黨建、教育培訓等部門的權(quán)責，在協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的基礎上，做好本系統(tǒng)本領域工作的同時，還要積極參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工作中去。在堅持黨管干部的前提下，黨的相關(guān)職能部門要圍繞《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，做好組織工作，有效落實領導干部任期生態(tài)文明建設責任制，對離任干部要實行離任生態(tài)責任審計，以保證認真貫徹依法依規(guī)、科學認定、客觀公正、權(quán)責一致和終身追究的原則。為了更好地做好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的組織人事保障，黨的相關(guān)組織部門還要積極與其他部門協(xié)同工作，科學評價和考核各級干部的生態(tài)治理政績。

（二）發(fā)揮政府在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的主導作用

1. 明確政府生態(tài)責任，不斷創(chuàng)新政績考核機制。政府是生態(tài)環(huán)境保護的主要責任主體，是生態(tài)環(huán)境公共物品的主要提供者。因此，各級政府要明確生態(tài)責任，堅持“綠色發(fā)展”理念，保護優(yōu)先，以保護求發(fā)展。再者還要不斷創(chuàng)新政績考核機制，將“人與自然和諧共處、社會的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展等理念內(nèi)化為政績考核的公共價值取向”[16]。引導各級政府領導干部樹立正確的政績觀，鼓勵加大農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的力度。

2. 提高環(huán)境管理部門的執(zhí)法能力和水平。目前，對環(huán)境保護負有監(jiān)管職責的部門非常多，如環(huán)保、財政、規(guī)劃、國土、農(nóng)業(yè)、水利、交通、衛(wèi)生等。這種“多龍治水”的局面容易導致職責不清、監(jiān)管缺位，難以形成合力，導致“有功都來搶、有過踢皮球”的現(xiàn)象。因此，應根據(jù)陜西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的新形勢、新要求，進一步明確各級管理部門的職責，明確分工，加強執(zhí)法力度，嚴格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定;繼續(xù)完善環(huán)境管理工作制度和執(zhí)法工作程序，吸納專業(yè)人員，提升隊伍的專業(yè)素質(zhì);加強對環(huán)境管理、監(jiān)察、環(huán)評審批等人員的知識和技能的培訓，提升其對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的能力。

（三）培育農(nóng)民的生態(tài)意識和參與能力

1. 培育農(nóng)民的生態(tài)環(huán)保意識。生態(tài)環(huán)保意識是生態(tài)環(huán)境善治的靈魂。一是加強生態(tài)道德教育。通過為農(nóng)民提供培訓、講座、論壇等活動，培養(yǎng)農(nóng)民自覺的生態(tài)環(huán)保認知，促進農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識的提高。通過普及環(huán)保和環(huán)境維權(quán)知識，開展環(huán)境政策、法律法規(guī)和技術(shù)咨詢服務，在形成“綠色農(nóng)村”的文明新風尚。二是倡導綠色消費。要改變?nèi)藗兊牟豢茖W的消費觀念和消費方式，限制一次性消費、享樂型和奢侈性消費行為;大力倡導循環(huán)型、節(jié)儉型和環(huán)保型消費行為;積極推廣綠色低碳出行方式，在農(nóng)村逐步形成有助于可持續(xù)發(fā)展的綠色生活方式。三是養(yǎng)成自覺意識。在推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中，農(nóng)民要以身作則，知行合一，維護生態(tài)平衡，以建設良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。

2. 提高農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理的參與度。努力推動農(nóng)民參與重要投資項目的環(huán)境影響評價聽證會，不斷關(guān)注媒體和網(wǎng)絡的環(huán)保信息，對環(huán)保機構(gòu)不作為或者不公正的行為，要積極通過法律途徑來解決。努力搭建農(nóng)民生態(tài)環(huán)境治理參與的各種載體，鼓勵、引導、支持農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理，做到人人有責、人人參與、人人受益[17]。為了充分調(diào)動農(nóng)村干部群眾參與生態(tài)治理的積極性，一是要充分發(fā)揚民主，成立由村民代表、黨員、干部組成的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管小組，監(jiān)督資金使用。充分保證農(nóng)民參與生態(tài)環(huán)境治理的知情、決策、監(jiān)督和管理權(quán)。二是要注重典型案例的示范作用，加強輿論引導，營造“群眾催著干部干、村村行動比著干”的生態(tài)環(huán)境治理新氣象。三是大力引導干群互動，凝聚合力，形成“政府主導、社會協(xié)同、農(nóng)民投工投勞”的新格局。

3. 加強農(nóng)村的生態(tài)環(huán)保教育。堅持以綠色發(fā)展為引領，大力推進環(huán)保宣教工作，形成“大宣傳”的工作格局。一是要加強各部門的聯(lián)動，充分依靠各級新聞、科技、文化教育等單位的參與，落實環(huán)保宣教要求，構(gòu)建環(huán)保宣傳平臺，挖掘宣教資源，協(xié)調(diào)環(huán)保宣傳工作，開展環(huán)保宣教活動;二是加強環(huán)保部門的宣教能力建設，完善工作交流制度，總結(jié)推廣經(jīng)驗。三是構(gòu)建多種形式的宣教方式與途徑。各級宣傳部門和新聞單位要積極通過電視、廣播、報刊和網(wǎng)絡等媒體，加大宣傳教育力度，普及農(nóng)村環(huán)保知識，調(diào)動農(nóng)民參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的積極性和主動性;四是大力推進綠色農(nóng)村、環(huán)境教育基地、環(huán)境優(yōu)美鄉(xiāng)鎮(zhèn)、環(huán)境友好型企業(yè)的創(chuàng)建活動，開展環(huán)境治理教育，弘揚環(huán)保文化，增強群眾的生態(tài)環(huán)境憂患意識。

（四）引導企業(yè)和社會組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理

1. 引導企業(yè)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。企業(yè)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理是企業(yè)反哺農(nóng)村、反哺社會的最好行動。引導企業(yè)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理可從以下幾個方面著手：首先，根據(jù)市場機制和政府政策的要求，強化企業(yè)的生態(tài)責任，促使其來承擔農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理責任;其次，推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的市場化，借助市場機制來規(guī)范和引導企業(yè)的行為;最后，積極探討生態(tài)文化價值理念等外在的隱性約束力，控制企業(yè)對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。

2. 提高環(huán)保NGO的生態(tài)治理參與能力。陜西現(xiàn)有環(huán)保NGO數(shù)量少、規(guī)模小、缺錢、缺專職人員。提高環(huán)保NGO的生態(tài)治理的參與能力，一是設立專項基金。有學者指出：“有些省份已經(jīng)設立了環(huán)境公益訴訟的專項基金，那么我們可以在基金中先提取一定的比例，來解決現(xiàn)實問題，因為環(huán)境公益訴訟是前期墊付后期轉(zhuǎn)移。另外，對于一些社會反映非常強烈的環(huán)境問題，政府也可以對提起公益訴訟給予一定比例的費用，當然，社會企業(yè)以及公眾也可以有一定的捐款?！盵10]二是營造有助于培育環(huán)保NGO發(fā)展的良好環(huán)境。完善有關(guān)環(huán)保NGO的法律法規(guī)，在稅收、財產(chǎn)制度等方面資助公益事業(yè)，撤銷環(huán)保NGO繁瑣審批手續(xù)。三是完善環(huán)保NGO內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。建立健全民主決策制度，克服環(huán)保NGO的官僚化傾向，完善環(huán)保NGO內(nèi)部監(jiān)督機制，增加透明度;建立環(huán)保NGO與政府、企業(yè)良好的協(xié)作關(guān)系，保持環(huán)保NGO的獨立性。

（五）推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境善治的配套措施

1. 構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的多元投資機制。要堅持政府引導、市場為主、公眾參與的原則，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會力量參與的多元化的投資機制，拓寬融資渠道，籌集農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的資金。一是要構(gòu)建和完善“各級財政補助、鎮(zhèn)村居籌措、群眾出資、社會捐助”的籌資機制，特別是鼓勵社會力量籌集資金參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。二是按照城鄉(xiāng)公共服務均等化的要求，打破城鄉(xiāng)分治的生態(tài)環(huán)境治理格局，按照“規(guī)劃主導一體化、治污一體化、考核一體化”的思路，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理，保證農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理有專項資金。三是制定“一事一議”的補貼辦法，對農(nóng)民自己開展的生態(tài)建設項目，各級政府要積極采取以獎代補、民辦公助等方式，給予相應的財政獎補，共同推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理效能的提升。

2. 實施農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理工程。一是實施農(nóng)村生活污水治理工程。推廣低能耗、少維護、高效率、低成本的農(nóng)村污水處理技術(shù)，分類實施農(nóng)村生活污水治理。二是實施農(nóng)村生活垃圾處理工程。以“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”為基本模式，構(gòu)建農(nóng)村保潔機制，治理農(nóng)村生活垃圾，推進廢棄物科學處置和資源化再利用。三是實施農(nóng)村衛(wèi)生改廁工程。推廣以雙翁漏斗式、三格化糞池式、完整下水道沖水式為重點的農(nóng)村廁所改造。四是實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程。重點解決農(nóng)村飲水安全不達標、水質(zhì)不高、易反復等問題，強化農(nóng)村飲水工程的運行管護，健全農(nóng)村飲水安全保障體系。五是實施農(nóng)村綠色家園工程。積極開展綠色家園創(chuàng)建活動，構(gòu)建房前屋后綠化、庭院綠化、坑塘河道綠化、鄉(xiāng)村道路綠化的新環(huán)境。

四、結(jié)語

“綠水青山就是金山銀山”，綠色是鄉(xiāng)村的底色。在黨的領導下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力不斷上新臺階，綠色盡染三秦大地，山水林田湖草愈發(fā)秀美。但生態(tài)環(huán)境治理仍是一項長期而艱巨的任務，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理任重而道遠，需要堅決貫徹落實黨中央的相關(guān)要求，持續(xù)推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在抓落實上下功夫、用實勁，全面提升農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理能力，使祖國大地的天更藍、山更綠、水更清，生態(tài)環(huán)境更美好。

參考文獻：

[1]俞可平.生態(tài)治理現(xiàn)代化越顯重要和緊迫[N].北京日報，2015-11-02.

[2]2016年我省農(nóng)村生活垃圾收集率近六成[EB/OL].陜西省人民政府，（2017-02-26）[2020-12-10]. http：//www.shaanxi.gov.cn/sxxw/sxyw/70485.htm.

[3]關(guān)于我國農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治工作的思考[EB/OL].陜西省人民大表大會常務委員會，（2019-10-14）[2020-12-10].http：//www.sxrd.gov.cn/shanxi/llyj/121418.htm.

[4]馬太效應，艱難下的轉(zhuǎn)型[EB/OL].陜西植保信息網(wǎng)，（2016-08-10）[2020-12-10]. http：//www.snzb.com/.

[5]陜西農(nóng)村面源污染“三個嚴重”基礎設施建設滯后[N].經(jīng)濟參考報，2016-09-26.

[6]陜西省農(nóng)村環(huán)境綜合整治綜述[N].陜西日報，2016-03-30.

[7]2019年上半年全省農(nóng)村生活垃圾非正規(guī)堆放點整治有關(guān)情況的通報[EB/OL].陜西省住房和城鄉(xiāng)建設廳，（2019-07-26）[2020-12-10].http：//js.shaanxi.gov.cn/zcfagui/2019/7/108091.shtml.

[8]合陽排查非正規(guī)垃圾堆放點[N].陜西日報，2017-03-16.

[9]中央環(huán)保督察組：陜西重點區(qū)域流域環(huán)保問題仍突出[EB/OL].（2017-04-11）[2020-12-10].http：//www.gov.cn/hudong/2017-04/11/content_5184932.htm.

[10]十一家民間環(huán)保組織零起訴困局待解[EB/OL].中國環(huán)境網(wǎng)，（2019-09-26）[2020-12-10].https：//www.cenews.com.cn/public/201909/t20190926_910845.html.

[11]習近平2017年5月26日在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時的講話[EB/OL].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，（2017-05-28）[2020-12-10].http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/0528/c64094-29305569.html.

[12]陜西省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于北洛河水環(huán)境污染事件調(diào)查處置情況的通報[EB/OL].陜西省人民政府，（2019-06-14）[2020-12-10].http：//www.shaanxi.gov.cn/sxxw/xwtt/bm/141538.htm.

[13]農(nóng)村治污，并不像想像中那么難[N].南方周末，2014-09-19.

[14]陜西省農(nóng)村人居環(huán)境整治公祖進展情況調(diào)查[EB/OL].陜西傳媒網(wǎng)，（2019-12-03）[2020-12-10].http：//www.sxdaily.com.cn/2019-12/03/content_8101250.html.

[15]關(guān)于印發(fā)陜西省農(nóng)村人居環(huán)境整治村莊清潔行動方案的通知[EB/OL].陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，（2019-01-25）[2020-12-10].http：//nyt.shaanxi.gov.cn/www/snytwj4465/20190125/9675219.html.

[16]陳東，付雨鑫.農(nóng)村欠發(fā)達生態(tài)治理創(chuàng)新——以甘肅為例[J].當代經(jīng)濟管理，2014（8）：44-48.

[17]西安市委書記王永康調(diào)研“河長制”落實情況[N].中國環(huán)境報，2017-03-31.

[責任編輯、校對：黨? ?婷]