地方政府債務(wù)的成因究竟是什么？

時(shí)紅秀

編者按：近年來，我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展凱歌高奏，為了支持城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府大量舉債，導(dǎo)致了不容忽視的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。在此背景下，作者以生動(dòng)的語言，睿智的分析，為我們詳盡地剖析了兩個(gè)極容易混淆視聽的觀點(diǎn)——“政績考核說”和“財(cái)政分成說”，并進(jìn)一步分析了因“特有的發(fā)展階段”“特有的體制環(huán)境”導(dǎo)致地方政府大量舉債的問題。作者指出，政府作為“無破產(chǎn)之虞的債務(wù)人”，而銀行作為“無倒閉之虞的債權(quán)人”，兩者之間完美的“激勵(lì)兼容”才孕育出當(dāng)前這一棘手的金融風(fēng)險(xiǎn)問題。文章視角獨(dú)到，數(shù)據(jù)翔實(shí)，說理嚴(yán)謹(jǐn)，文字犀利，值得細(xì)品。

近年來關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的討論很多，其中就造成地方政府債務(wù)的原因有兩個(gè)觀點(diǎn)十分流行，甚至一些權(quán)威專家也時(shí)常強(qiáng)調(diào)，但長期存在聽任此說，不僅混淆了視聽，而且會影響到問題的根本解決，有必要澄清。

澄清兩個(gè)認(rèn)識

一是所謂“政績考核說”;二是所謂“財(cái)政分成說”?？梢哉f前一個(gè)過于表面化和簡單化，把現(xiàn)象當(dāng)原因;后一個(gè)乍一看挺有道理，仔細(xì)分析則似是而非，甚至不著邊際。這里分別討論。

什么是“政績考核說”

“政績考核說”，即地方領(lǐng)導(dǎo)干部不正確的政績觀，或?yàn)檎兛己硕孀非驡DP，不顧后果舉債融資，不講效益上項(xiàng)目、鋪攤子。這種說法初看上去很直觀真實(shí)，還有不少典型事件支持，如貴州獨(dú)山縣一個(gè)國家級貧困縣，舉債400億元，僅打造所謂“天下第一水司樓”就耗資2億元。但是，干部追求政績，與其說是原因，不如說是現(xiàn)象。需要思考的是，這種現(xiàn)象為什么會產(chǎn)生;如果普遍存在，其內(nèi)在原因是什么。把現(xiàn)象當(dāng)作原因，難以回答這樣兩個(gè)問題：第一，若是領(lǐng)導(dǎo)干部“政績觀錯(cuò)誤”或“政績考核失當(dāng)”，那么問題是，既然“沒有政績不行”，可“過度舉債”也是要被問責(zé)的，為什么地方領(lǐng)導(dǎo)干部寧可冒后一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)而去滿足前一個(gè)要求呢？第二，難道改變干部政績考核指標(biāo)或加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)問責(zé)，問題就可從根本上解決了嗎？果然如此，豈不是動(dòng)用中組部或中紀(jì)委就解決問題了？其實(shí)早在2013年12月，經(jīng)中央批準(zhǔn)，中央組織部就印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，將地方債作為各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要指標(biāo)，明確干部離任后如留有爛賬，也將被追究責(zé)任。顯然這一規(guī)定實(shí)施后，盡管黨中央三令五申嚴(yán)禁地方政府隱性舉債，地方隱性債務(wù)仍然持續(xù)增加。再者，近年來實(shí)地調(diào)研的諸多案例表明，地方政府投融資平臺上的項(xiàng)目，既滿足了當(dāng)?shù)匕l(fā)展和民生保障的客觀需要，也落實(shí)了上級任務(wù)的硬性要求（如三大攻堅(jiān)戰(zhàn)必不可少的真金白銀投入）?？梢?，把“干部理念”“考核問責(zé)”當(dāng)作原因，免不了因過于表面化和簡單化而于事無補(bǔ)。這種認(rèn)識缺乏對地方政府債務(wù)內(nèi)生動(dòng)力的探究，也不利于從深層次推動(dòng)改革。

什么是“財(cái)政分成說”

“財(cái)政分成說”，即始自1993年的“分稅制”財(cái)政改革，使中央與地方財(cái)政收支關(guān)系呈“收入上移、支出下移”之勢，越往基層的政府，財(cái)政支出壓力越大。全國財(cái)政自給率超出50%的省市不超過10個(gè)，各地（甚至包括發(fā)達(dá)地區(qū)）的地方財(cái)政都屬于“吃飯財(cái)政”。尤其在市縣兩級，承擔(dān)大量的剛性開支，不得不大量舉債。最近還有一個(gè)說法，“2019年底地方政府用53%的財(cái)政收入來維持全國85%以上的公共支出項(xiàng)目”，地方政府不得不舉債度日。真的如此嗎？

理論上，借貸關(guān)系中從來沒有“因?yàn)槿卞X所以借錢”的邏輯。一個(gè)基本事實(shí)是，世上窮人最缺錢，但恰恰世上的爛賬不是窮人制造的，因?yàn)閭鶆?wù)資金從來遠(yuǎn)離他們。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也表明，我國地方政府債務(wù)絕大多數(shù)都分布于中東部地區(qū)，而非廣大西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，盡管那里的地方政府更“缺錢”。

所謂“2019年底地方政府用53%的財(cái)政收入來維持全國85%以上的公共支出項(xiàng)目”，完全是對預(yù)算管理體制的誤讀。目前我國政府的財(cái)政預(yù)算包括四本賬，分別是一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)預(yù)算。若不考慮社會保險(xiǎn)預(yù)算（該預(yù)算在地方財(cái)政中基本上為空賬，每年需要中央預(yù)算支出項(xiàng)目中的“社會保障和就業(yè)支出”撥款充實(shí)），這里僅以政府預(yù)算的其他三本賬來代表財(cái)政收支狀況。2020年在全國財(cái)政收入的28.1萬億元中，中央收入占31.3%，地方收入占68.7%。只是其中一般公共預(yù)算這本賬中，收入占比為中央45.4%、地方54.7%;支出占比為中央14.4%、地方85.7%。僅以“一般公共預(yù)算”一本賬的數(shù)據(jù)不能說明中央與地方財(cái)政收支的全部狀況。其他兩本賬中收入占比地方都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央。政府性基金預(yù)算（以國有土地出讓為主）中，收入占比地方為96.2%，中央只有3.8%;國有資本經(jīng)營預(yù)算中，收入占比中央為37.4%、地方為62.6%（見表1）。

再從財(cái)政支出角度看，2020年全國財(cái)政總支出36.6萬億元，中央本級支出僅占10.6%，地方支出卻高達(dá)89.4%。按照前述說法，難道可以說“2020年底中央政府用31.3%的收入只承擔(dān)了10.6%的支出”？或者說“2020年底地方政府用68.7%的財(cái)政收入來維持全國89.4%的支出”？那么，中央政府“多出來的錢”去哪兒了？是不是地方政府的資金“缺口”都是靠舉債彌補(bǔ)的？

在預(yù)算支出項(xiàng)目中，中央一般公共預(yù)算支出包括三項(xiàng)，一是中央本級支出;二是中央對地方轉(zhuǎn)移支付;三是中央預(yù)備費(fèi)。2020年中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)83915億元（其中一般性轉(zhuǎn)移支付70107.6億元;專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付7757.4億元;特殊轉(zhuǎn)移支付6050億元）（這里為預(yù)算數(shù)，執(zhí)行數(shù)尚未披露）?？梢姡ㄟ^大規(guī)模（8.4萬億元）的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，收入劃分中“多給”中央財(cái)政的部分，中央又轉(zhuǎn)移給了地方，這才使財(cái)政總盤子中地方開支占到近90%，中央自己花費(fèi)僅10%多一點(diǎn)。如果再追問一下，答案會更直白：假定中央政府的財(cái)政支出為零，即一分錢都不花（實(shí)際上不可能），把所有財(cái)政收入資金都轉(zhuǎn)移給地方的話，地方政府是否就不再舉債了。簡單算一下就知道：2020年中央政府本級支出38685億元，地方政府債券全年新增數(shù)則為4.55萬億元。

地方政府為什么舉債，還應(yīng)該從資金的投入用途看。眾所周知，我國地方政府債務(wù)最終用于投資，形成了為數(shù)巨大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，即“實(shí)實(shí)在在的資產(chǎn)”而非“人吃馬喂”，這是我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)別于其他國家包括多數(shù)發(fā)達(dá)國家情況的關(guān)鍵。這些投資與上下級政府之間收支如何劃分的關(guān)系并不大。從預(yù)算表格就可見，中央對地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障的也只限于滿足“三保支出”（?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)）之需，并非用于項(xiàng)目建設(shè)投資?？傮w上，隨著改革的不斷深化和公共財(cái)政的不斷確立，我國政府直接配置資源的比重日趨減少。整個(gè)財(cái)政預(yù)算無力、也不能再支持地方政府進(jìn)行開發(fā)投資。盡管轉(zhuǎn)移支付中有一定數(shù)量的公共工程資金，但相對于地方政府從事的城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，其規(guī)模則微不足道。

上下級政府間的財(cái)政關(guān)系是一個(gè)國家治理的重要問題，但以所謂“中央與地方收支劃分不匹配”來當(dāng)作地方政府債務(wù)的理由實(shí)則大謬不然，可這類觀點(diǎn)出現(xiàn)多年，至今仍煞有介事地流行，實(shí)則經(jīng)不起推敲?？梢哉f這是國內(nèi)該領(lǐng)域著名的謬見之一。更重要的是，文不對題卻又盛行的說辭很容易誤導(dǎo)甚至“帶偏”解決問題的方向：在處理好政府間財(cái)政關(guān)系之前，對于地方政府債務(wù)問題我們還能做點(diǎn)什么呢？

特有的發(fā)展階段和特有的體制環(huán)境

中國地方政府舉債的真正原因，概括地講就是“特有的發(fā)展階段和特有的體制環(huán)境”下的產(chǎn)物。

“特有的發(fā)展階段”，即中國快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的階段。1994年中國城鎮(zhèn)化率超過30%，2019年達(dá)60.6%。如果我們把1994年以前中國的城鎮(zhèn)化稱為“初期階段”，則1995～2030年間可稱為“中期階段”，亦即快速推進(jìn)階段;2030年以后為“后期階段”亦即成熟階段。其中在中期階段，1995～2019年為我國新型城鎮(zhèn)化的1.0版，其主要特點(diǎn)是高速的城鎮(zhèn)建設(shè)和大規(guī)模的城鎮(zhèn)擴(kuò)張，但因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不高，各種設(shè)施建設(shè)之間協(xié)調(diào)配套不足，城市治理體系不健全，城市的功能仍沒有充分地發(fā)揮。諸多建設(shè)到2030年超過70%。按照十九屆五中全會的部署，“十四五”期間，中國的城市化進(jìn)程也將進(jìn)入一個(gè)新的階段：一是明確以核心城市和城市群為主，來建設(shè)城市;二是圍繞以人為核心的城市化，開展城市提升行動(dòng)。前期那種粗放的“攤大餅”擴(kuò)張式的城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要讓位于城市更加安全、更加宜居、更加智能和更加綠色的理念下的開發(fā)建設(shè)。我們不妨把今后的城鎮(zhèn)化稱為“新型城鎮(zhèn)化2.0版”（見圖1）。

按照世界城鎮(zhèn)化歷史的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國家城市化率超過30%以后，會進(jìn)入一個(gè)快速推進(jìn)階段，一直到80%左右。何況我國的工業(yè)化城市化僅用了短短三四十年時(shí)間就走過了成熟的工業(yè)化城市化國家三百多年的歷程，這意味著我們的城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要在一個(gè)相對較短的時(shí)期內(nèi)進(jìn)行巨額的資金投入。那么，無論是“新型城鎮(zhèn)化1.0版”還是下一步的“2.0版”，從現(xiàn)在開始到2030年，中國城市化率仍然在快速推進(jìn)階段，這種巨額資金投入仍要持續(xù)10年。問題在于，巨額資金究竟是多少？錢從哪里來？誰來投？

關(guān)于城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的投資規(guī)模，前些年有不少測算。有個(gè)較為保守的測算是，在“十三五”時(shí)期，全國需要75萬億元，平均每年15萬億元。那么，這15萬億元資金從哪里來？

“特有的體制環(huán)境”，即誰來做投資主體和有沒有一個(gè)與城建開發(fā)投資相匹配的融資體制來做支撐。對于前者來說，現(xiàn)階段是地方政府主導(dǎo);對于后者來說，從歷年財(cái)政收支規(guī)?？矗A(yù)算資金肯定承擔(dān)不了，地方政府“吃飯財(cái)政”能運(yùn)轉(zhuǎn)就不錯(cuò)了。怎么辦？只能靠金融。可是我國是以銀行為主導(dǎo)的間接金融體系，導(dǎo)致一講到城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，人們的第一反應(yīng)就是靠銀行貸款。其實(shí)商業(yè)銀行貸款的資金主要靠吸收居民存款形成，城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成后，使用和收益都是十幾年、幾十年有的達(dá)上百年的時(shí)間，沒有哪個(gè)國家的城市化融資敢依靠商業(yè)銀行貸款支撐。

城建開發(fā)投資是“金融問題”而非“財(cái)政問題”

城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以分成“工程性”和“社會性”兩大類。如果前者可稱為“硬件”，后者則可稱為“軟件”（見圖2）。這兩類項(xiàng)目的投融資有什么不同呢？一個(gè)最大的區(qū)別是，前者都是典型的“重資產(chǎn)”或“資本密集型”項(xiàng)目，尤其是短期內(nèi)需要的一次性投入巨大，使用或收益期限很長，即其投融資存在一個(gè)跨期分配問題，須遵循“權(quán)責(zé)發(fā)生制”原則。后者經(jīng)費(fèi)籌集和開支在年度內(nèi)即可完成，遵循“收付實(shí)現(xiàn)制”原則。

這不由得令人重新審視“public finance”一詞的準(zhǔn)確含義。20世紀(jì)90年代國內(nèi)討論“公共財(cái)政”這一概念時(shí)，就有一種感覺中文的“財(cái)政”（fiscal）本來就有“公共”之義，再講“公共財(cái)政”是否有重復(fù)之嫌呢？當(dāng)時(shí)我們的實(shí)踐也沒有那么復(fù)雜，尤其是城市化進(jìn)程尚未進(jìn)入快速推進(jìn)階段，理論界就講，以“公共財(cái)政”指代“public finance”，是為了彰顯市場經(jīng)濟(jì)條件下我國政府職能轉(zhuǎn)變——財(cái)政功能要突顯的“公共”屬性。其實(shí)，“fiscal”既有“財(cái)政”的公共性，也蘊(yùn)含了在年度之內(nèi)按“現(xiàn)金收付制”管理的政府預(yù)算內(nèi)容。經(jīng)過中國近30年快速城鎮(zhèn)化實(shí)踐，我們有理由恢復(fù)“public finance”可能的本來含義——“公共金融”，以與“公司金融”（corporate finance）相并立。

首先，它屬于“金融”（finance），而非傳統(tǒng)意義上的政府“財(cái)政”范疇。因其項(xiàng)目存在收益與回報(bào)的“時(shí)間不一致”問題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中處理收益與回報(bào)的時(shí)間不一致，無疑屬于“金融業(yè)”的事。再者，遍覽城市化史冊，沒有哪個(gè)國家的城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是由當(dāng)代納稅人承擔(dān)的?；诖H公平原則，對于大規(guī)模城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，一國的公共財(cái)政既不應(yīng)當(dāng)，也不勝任。從這個(gè)意義上講，目前把地方政府債務(wù)問題、地方政府的投融資管理職能界定為“財(cái)政”問題，進(jìn)而將其發(fā)行和監(jiān)管事項(xiàng)賦予財(cái)政部門，可能是值得考慮的。迄今為止，我國財(cái)政預(yù)算制度一直秉持“量入為出、收支平衡”的原則，政府預(yù)算賬戶是基于當(dāng)年收付實(shí)現(xiàn)制而設(shè)立的，由此形成的財(cái)政管理職能和履職方式都重在收支平衡和合法性審查上，這樣的財(cái)政預(yù)算要管理“吃飯財(cái)政”自然勝任。而政府融資是用幾年的資金建設(shè)供幾十年使用的項(xiàng)目，一個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)周期也不是當(dāng)年經(jīng)費(fèi)收支所能管理的，解決跨期問題需要的是權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則。以“量入為出、當(dāng)年平衡”理念管理地方債務(wù)，要么對風(fēng)險(xiǎn)“零容忍”，往往政策執(zhí)行“一刀切”;要么不勝任。與消費(fèi)行為不同，所有的投資行為都存在風(fēng)險(xiǎn)，它與傳統(tǒng)預(yù)算管理原則天然沖突。例如，地方政府債務(wù)的發(fā)行、流通和清償，就涉及資金投入項(xiàng)目的未來資產(chǎn)價(jià)值與收益測算，還涉及項(xiàng)目生命周期的不同期限、不同來源資金的匹配;而債券在金融市場的定價(jià)、發(fā)行、轉(zhuǎn)讓、清償?shù)拳h(huán)節(jié)的金融監(jiān)管更加專業(yè)，特別是“穿透式監(jiān)管”。要滿足這些要求，現(xiàn)有金融行業(yè)的運(yùn)營商、監(jiān)管機(jī)構(gòu)則應(yīng)具備相應(yīng)的制度資源和專業(yè)能力還說得過去，可對財(cái)政管理隊(duì)伍和履職方式來說，這挑戰(zhàn)就大了。

其次，它有“公共性”（public），因?yàn)橥度肱c回報(bào)之間存在“空間不一致”，即單個(gè)項(xiàng)目的投資可能無收益，但一旦建成并在一定范圍內(nèi)聯(lián)結(jié)或貫通，能給區(qū)域和社會帶來明顯的總體收益。大多數(shù)市政項(xiàng)目，如能源與電力、給排水、固體廢棄物、市政道路、公共交通、通信等，都具備這種特征。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，因?yàn)楣残曰蛲獠啃詿o法依靠市場機(jī)制解決，需要政府出面。

地方投融資問題是創(chuàng)新探索也是試錯(cuò)的結(jié)果

概括起來，地方投融資問題是創(chuàng)新探索，也是試錯(cuò)的結(jié)果。一是在特有發(fā)展階段即我國城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期，城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)客觀上需要大規(guī)模的資金投入;二是在特有的體制環(huán)境下，幾十年來我國一直缺乏一個(gè)與之相匹配的融資制度作為支撐;三是同樣在特有的體制環(huán)境下，地方政府承擔(dān)著城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、融資、建設(shè)和維護(hù)等職能，于是就不斷地創(chuàng)新（有時(shí)也是“變通”）。長期以來，地方政府圍繞土地開發(fā)和資源盤活，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)入手，提升周邊地價(jià)，促進(jìn)商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，最后吸引各種要素集聚。當(dāng)然，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和國家宏觀政策往往構(gòu)成地方政府這一活動(dòng)的“約束條件”。成功了，就帶來當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域發(fā)展，皆大歡喜;不成功，則留下局部的半拉子工程、資金鏈斷裂，甚至因?yàn)橹醒胝档拙戎?，造成貨幣超發(fā)（見圖3）。

2008年國際金融危機(jī)以來，就地方政府融資的規(guī)范化，有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)都針對出現(xiàn)的問題或其苗頭出臺了嚴(yán)控與鼓勵(lì)相交替的政策規(guī)則，形成了“三收四放”即三次收緊和四次寬松的周期（見表2、圖4）。而在此過程中，全國地方政府的債務(wù)，包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，持續(xù)增加著，只是節(jié)奏有快有慢。

從參與主體的行為和機(jī)制理解地方政府債務(wù)的內(nèi)生成因

盡管2015年新修訂的《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)行債券融資以“開前門、堵后門”，但“前門”是否開得足夠大，“后門”是否仍對地方政府有較強(qiáng)的吸引力、是否能堵得住，地方政府、金融機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門一直處于“博弈”當(dāng)中。作為特有的一種利益主體，中國地方政府擁有著豐富的資源可供自己配置，包括國有土地和各種特許權(quán)等。不同制度約束條件下，地方政府的努力總會有不同的表現(xiàn)結(jié)果。

地方政府的“軟預(yù)算約束”。地方政府無明確的責(zé)權(quán)劃分，也無清晰的資產(chǎn)邊界，連破產(chǎn)清算的法理基礎(chǔ)都不存在，因此，地方政府舉債這種明顯的資源配置行為背后卻并不存在破產(chǎn)清算的威脅。一個(gè)沒有破產(chǎn)之虞的舉債主體，當(dāng)然也就缺乏內(nèi)在的約束機(jī)制。

銀行體系的“大而不能倒”。政府往往為了社會穩(wěn)定和整個(gè)市場運(yùn)行的持續(xù)運(yùn)行，被迫救助那些瀕臨危機(jī)的銀行機(jī)構(gòu)。銀行機(jī)構(gòu)也就容易靠“系統(tǒng)重要性”的地位，在對政府舉債融資時(shí)缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎。特別在我國，民營企業(yè)、中小微企業(yè)、實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資難、融資貴的問題長期存在，可是銀行在向政府項(xiàng)目提供貸款方面往往趨之若鶩——政府項(xiàng)目即使失敗了，“跑了和尚跑不了廟”，反正政府不會破產(chǎn)。加上實(shí)質(zhì)上存在的“所有制”差異，對政府項(xiàng)目貸款失敗的問責(zé)追究與非公企業(yè)貸款失敗相比，總是更要“有擔(dān)待”一些。銀行業(yè)這種行為背后，實(shí)質(zhì)上也是“軟預(yù)算約束”。

這就意味著，本來金融機(jī)構(gòu)對風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)有足夠的敏感，銀行系統(tǒng)都有專業(yè)化的風(fēng)控機(jī)制，可是在地方政府的融資“創(chuàng)新”方面，總能得到銀行機(jī)構(gòu)“金融創(chuàng)新”的配合甚至推動(dòng)。兩者構(gòu)成了“無破產(chǎn)之虞的債務(wù)人”與“無倒閉之虞的債權(quán)人”之間完美的“激勵(lì)兼容”?？墒?，一個(gè)社會大規(guī)模的信貸資源如此使用，豈非是金融業(yè)獨(dú)特的“制度性金融錯(cuò)配”？在此機(jī)制下，由地方政府舉債行為引發(fā)貨幣穩(wěn)定性危機(jī)的概率，可能比其他經(jīng)濟(jì)體的更高。

總之，造成地方政府投融資困境的原因，歸納起來不外兩個(gè)方面：一是中國特有的發(fā)展階段，即快速城鎮(zhèn)化，客觀上需要一個(gè)社會對城市開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行巨額投入。二是特有的體制環(huán)境，即因缺乏相應(yīng)的體制或制度保障，中國金融體系無法提供與城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相匹配的金融產(chǎn)品。在這樣兩大背景下，一方面中國地方政府、現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)都進(jìn)行著各種“創(chuàng)新”，另一方面中央政府承擔(dān)著為那些創(chuàng)新最終“兜底”的角色。與此同時(shí)，隨著宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的波動(dòng)，中央政府的宏觀政策時(shí)放時(shí)收，監(jiān)管力度也時(shí)緊時(shí)松。就這樣，在我國城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展凱歌高奏的同時(shí)，由體制或制度條件引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)問題也頻頻出現(xiàn)，其中效益低下、風(fēng)險(xiǎn)積累問題最為突出。這也正是黨的十九大以來中央提出在新的發(fā)展階段要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的基本原因。只有在這一認(rèn)識高度上，從根本上解決中國地方政府投融資問題，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們才會理解所面臨的真正障礙在哪里，全面深化改革的方向是什么，需要的力度怎么樣。

（本文是作者主持的“地方政府舉債融資對貨幣金融穩(wěn)定性影響研究”項(xiàng)目的一部分，該項(xiàng)目獲得2019年國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目〔19AJY023〕資助）

（作者系中共中央黨校〔國家行政學(xué)院〕經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授）