政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效問題研究

李籽宜 趙慶波

摘 要：在社會快速發(fā)展的背景下，我國對老年群體養(yǎng)老服務(wù)問題的重視程度不斷提升，老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求日益豐富。目前在我國政府支持下提供的公共服務(wù)存在一定的局限性，不能完全滿足老年人多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，政府需要充分調(diào)動其他社會集體參與的積極性，將養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行分散，通過轉(zhuǎn)移給社會服務(wù)組織以及其他企業(yè)的方式，能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)供給主體不斷增多，并且將養(yǎng)老服務(wù)由供給方轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的購買方。通過這樣的方式能在一定程度上加快政府的職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮企業(yè)和非營利組織在養(yǎng)老服務(wù)工作過程中的重要作用。政府通過購買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式能夠?yàn)槔夏耆颂峁┒嘣酿B(yǎng)老服務(wù)，增強(qiáng)對老年群體的關(guān)懷，在這樣的情況下，構(gòu)造科學(xué)的績效評估機(jī)制，保障政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量具有重要作用。通過這樣的方式，對政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行具體的績效評價(jià)不但能夠推動養(yǎng)老服務(wù)資源的科學(xué)化配置，而且能極大程度上確保各地養(yǎng)老服務(wù)工作的順利開展。

關(guān)鍵詞：政府購買;社區(qū)居家養(yǎng)老;績效評估

中圖分類號：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.11.045

1 政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)概述

1.1 政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵

1.1.1 政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的界定

通常情況下政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)包含在社會福利內(nèi)，是政府提供經(jīng)費(fèi)，面向社會其他提供公共服務(wù)的民間組織或者服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過購買的方式獲取社會服務(wù)。政府需要對外公開購買公共服務(wù)所能接受的價(jià)格，以及養(yǎng)老服務(wù)過程所需要包含的內(nèi)容、數(shù)量、價(jià)格以及其他質(zhì)量指標(biāo)，社會范圍內(nèi)能夠提供社會公共服務(wù)活動的組織及機(jī)構(gòu)可以積極響應(yīng)政府的號召，展開投標(biāo)。在投標(biāo)獲得政府認(rèn)可后，能夠得到政府層面的經(jīng)濟(jì)撥款，并且需要嚴(yán)格依據(jù)政府的要求完成后續(xù)服務(wù)。

隨著社會的快速發(fā)展，老年群體對養(yǎng)老服務(wù)有更多的要求，不同老年群體的基本要求存在較大差異，在這樣的情況下政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)開始演變?yōu)橛傻胤交鶎诱嫦蝠B(yǎng)老服務(wù)提供全方位的創(chuàng)新供給模式。居家養(yǎng)老服務(wù)具體來說是政府以及社會其他組織，充分動員社會力量，為有居家養(yǎng)老服務(wù)需求的老年群體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，主要面向政府及其他社會力量，以社區(qū)為基礎(chǔ)，為居家的老年群體提供生活服務(wù)、家政幫助、康復(fù)訓(xùn)練以及精神層面的服務(wù)。具體而言是在以往模式下對養(yǎng)老服務(wù)所進(jìn)行的一種升級和調(diào)整，也是打造養(yǎng)老服務(wù)制度的一種重要的方式，能夠定義為政府與社區(qū)之間，根據(jù)居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)購買問題所達(dá)成的合作，作為契約雙方，需要由政府提供資金支持，社區(qū)以及社會組織落實(shí)，由此提供較為完善的管理，保障服務(wù)質(zhì)量，在此之后政府對所購買的服務(wù)提供全方位評估，并決定是否為其付費(fèi)，從而確保養(yǎng)老活動的根本是在基本養(yǎng)老服務(wù)模式下引入市場競爭方式，從而激勵(lì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的競爭意識，進(jìn)而提升自身競爭力。

1.1.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)基本內(nèi)容

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋老年群體日常需求的多元化內(nèi)容，在服務(wù)內(nèi)容層面覆蓋領(lǐng)域包括：生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療關(guān)懷、精神鼓勵(lì)、休閑娛樂以及基礎(chǔ)普法等方面，通過多元化的服務(wù)能夠盡可能滿足老年群體生活、生存以及情感方面的需求。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)一般情況下包含兩種模式，分別是引進(jìn)來和走出去兩種表現(xiàn)形式，具體來說引進(jìn)來主要針對身體條件較差、無法進(jìn)行基礎(chǔ)日常活動的老年群體，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)員工需要到老年群體家中為其提供服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容主要側(cè)重于精神慰藉以及醫(yī)療護(hù)理兩種，其他方面的服務(wù)所占比例不大。走出去是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人員充分動員具有自理能力、身體狀況較好的老年群體，從家中封閉環(huán)境走出來，到社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心參加社區(qū)活動，與同齡人交流和接觸，通過社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心統(tǒng)一為老年群體提供基本生活照料，包含提供飲食、精神陪伴以及醫(yī)療咨詢等。

1.2 政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)功能

政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是社會養(yǎng)老保障體系內(nèi)的重要組成部分，現(xiàn)階段我國社會保障制度有更加系統(tǒng)的發(fā)展，但是在當(dāng)前的制度內(nèi)，老年群體的養(yǎng)老保障并沒有完全覆蓋到，受到我國國情的影響，在城鄉(xiāng)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異下，只有部分老年群體擁有社會養(yǎng)老保險(xiǎn)或者商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，因此并不是所有老人都能享受到同等的待遇。在人口老齡化的背景下，為了最大程度上緩解社會養(yǎng)老壓力，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生，由此為老年群體的養(yǎng)老提供多元化的選擇，確保老年群體在社區(qū)以及家庭生活內(nèi)能夠享受到養(yǎng)老服務(wù)，這也是對我國養(yǎng)老保障體系的一種補(bǔ)充。

2 政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標(biāo)體系

2.1 效率性評估指標(biāo)

為了構(gòu)建最準(zhǔn)確的評價(jià)指標(biāo)體系需要以系統(tǒng)性、可操作性以及科學(xué)性作為基礎(chǔ)。在打造政府購買服務(wù)效率評估的過程中，需要在其中融入政府投入以及家庭養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)出兩方面內(nèi)容，充分把握政府供給以及服務(wù)機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)時(shí)投入的成本和時(shí)間，并考慮接受群眾的覆蓋范圍，實(shí)際員工數(shù)量等內(nèi)容。將效率性評估指標(biāo)劃分為一級指標(biāo)以及二級指標(biāo)兩種方式，一級指標(biāo)主要面向政府投入指標(biāo)以及實(shí)際產(chǎn)出指標(biāo)，政府投入內(nèi)的二級指標(biāo)包含購買居家養(yǎng)老服務(wù)所投入的人力成本、財(cái)力成本以及設(shè)備成本。產(chǎn)出中的二級指標(biāo)包含居家養(yǎng)老服務(wù)群體的覆蓋率、項(xiàng)目的數(shù)量、提供服務(wù)人員的質(zhì)量以及居家養(yǎng)老服務(wù)的整體滿意度。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)滿意度評估指標(biāo)

與效率性指標(biāo)相比，養(yǎng)老服務(wù)滿意度評估指標(biāo)更重視公平性、及時(shí)性以及效果性三方面，并且能夠更加直觀的評價(jià)服務(wù)對象的整體滿意度，從另一方面能夠體現(xiàn)出養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效果。具體來說其中包含的指標(biāo)體系包括四級：第一級是目標(biāo)層，主要針對服務(wù)滿意度指數(shù);第二級是因子層;第三級是一級指標(biāo)層，比如期望質(zhì)量、公平程度以及可靠性等內(nèi)容;第四級是能夠具體量化的二級指標(biāo)，其中涵蓋服務(wù)對象平均等待時(shí)間、每月能夠免費(fèi)提供養(yǎng)老服務(wù)的期望時(shí)間等內(nèi)容。二級指標(biāo)與其他指標(biāo)相比更有針對性，目標(biāo)層是服務(wù)對象整體滿意程度，因子層是對服務(wù)的期望情況、顧客的信任度以及對服務(wù)的滿意程度。目標(biāo)層是服務(wù)對象的滿意度，因子層是服務(wù)對象對服務(wù)的期望值、顧客的抱怨以及信任程度。一級指標(biāo)層中包括顧客的數(shù)量、對服務(wù)要求的質(zhì)量、服務(wù)的及時(shí)性及公正性以及提供的服務(wù)能否滿足規(guī)定。

3 政府在購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的績效問題

3.1 購買力不足

政府對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際購買能力有限能夠體現(xiàn)在兩方面，具體而言，基層政府為養(yǎng)老服務(wù)能夠投入的資金支持存在局限性，政府應(yīng)用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的資金主要通過財(cái)政撥款的方式進(jìn)行，大多數(shù)情況會受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平的影響，使得基層政府基本財(cái)政收入無法達(dá)到預(yù)期要求，需要承擔(dān)的工作較多，實(shí)際能夠投入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的資金支持較少，會限制養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。除此之外，基層政府并不重視居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)和發(fā)展，對該部分財(cái)政預(yù)算有限，在很大程度上導(dǎo)致政府購買養(yǎng)老服務(wù)受到限制。

3.2 缺乏公開透明的競標(biāo)機(jī)制

在具體招標(biāo)投資活動發(fā)展的同時(shí)，存在部分政府并沒有向社會機(jī)構(gòu)公開購買社會服務(wù)的預(yù)算，導(dǎo)致所提供社會服務(wù)的非營利組織并不能完全明確政府的基本要求，對所需服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、種類以及價(jià)格方面沒有形成良好的預(yù)算，除此之外由于競標(biāo)過程缺失，導(dǎo)致參與內(nèi)部競標(biāo)的機(jī)構(gòu)和不同組織之間存在信息不對稱的情況。政府提供的公開度及透明度較低的競爭模式，會使得暗箱操作的情況更加頻繁，導(dǎo)致競標(biāo)結(jié)果無法滿足政府需求，具體而言一些有實(shí)力，能夠提供完善養(yǎng)老服務(wù)的組織無法確保能夠參與到招標(biāo)競爭中，因此政府并不了解不同組織機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢，使得有能力的組織無法參與到競爭活動內(nèi)，不能體現(xiàn)出自身的價(jià)值，實(shí)際取得競標(biāo)勝利的公共組織可能出現(xiàn)實(shí)際實(shí)力無法達(dá)到政府購買服務(wù)要求的情況，導(dǎo)致該群體提供的服務(wù)質(zhì)量以及完成的服務(wù)效果無法獲得公眾的認(rèn)可。

3.3 缺乏績效評估體系和獎(jiǎng)懲、激勵(lì)機(jī)制

提升對參與競標(biāo)活動群體的評估，能夠更全面的了解該組織在養(yǎng)老服務(wù)方面存在的優(yōu)勢和劣勢，在整體評估的基礎(chǔ)上能更加準(zhǔn)確的指出組織目前存在的缺陷，從而為老年群體提供更完善的養(yǎng)老服務(wù)。目前，不同層級的政府對獲取競標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)評估方面存在缺失，不具備完善的績效評估體系，也不了解應(yīng)該從哪些方面提升對目標(biāo)群體的評估。除此之外，政府并沒有構(gòu)建出完善的獎(jiǎng)懲制度，使得相關(guān)組織在面向老年群體提供服務(wù)的同時(shí)會存在潛在的問題，導(dǎo)致老年人的滿意程度下降，并不認(rèn)可政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的成果。

3.4 管理監(jiān)督不到位

在養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行的過程中，取得競標(biāo)權(quán)利為老年群體提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)缺乏完善的組織架構(gòu)，因此在開展服務(wù)的同時(shí)不能確保落實(shí)合同的基本需求，或者服務(wù)質(zhì)量和水平整體較差，無法全面開展政府規(guī)定的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。除此之外。政府對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管缺乏把控，并沒有科學(xué)管理，導(dǎo)致監(jiān)管者以及落實(shí)者之間出現(xiàn)信息不對等現(xiàn)象，使得養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量無法保證，也沒有真正發(fā)揮政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)值。在此基礎(chǔ)上，由于監(jiān)管機(jī)制整體缺乏系統(tǒng)性，會頻繁出現(xiàn)尋租以及搭便車等不良行為，使得養(yǎng)老服務(wù)效果無法達(dá)到要求標(biāo)準(zhǔn)。

4 提高政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效的對策

4.1 提高政府購買力

養(yǎng)老服務(wù)作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其供給主體存在多樣性，政府、家庭、社會之間應(yīng)進(jìn)行合理的責(zé)任分擔(dān)與互補(bǔ)，政府在整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)的供給體系中扮演了重要的角色，承擔(dān)著主導(dǎo)責(zé)任，伴隨我國的老齡化程度的加劇，獨(dú)居空巢老人、高齡老人、失能老人的數(shù)量增長迅速，該群體對養(yǎng)老服務(wù)的需求也不斷提高，大部分老人認(rèn)為目前政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老所提供的資金偏少，服務(wù)受益對象的人數(shù)非常有限，一些已享受服務(wù)的群體認(rèn)為每月政府提供的資金無法購買到滿足養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際需求的服務(wù)，多數(shù)老人經(jīng)濟(jì)收入較低，購買力差，很難從市場上獲取所需要的服務(wù)，因此需要盡可能擴(kuò)大政府購買養(yǎng)老服務(wù)所覆蓋的范圍。

4.2 改善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公眾感知質(zhì)量

提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效的首要前提是需要改善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)公眾群體感知的質(zhì)量，在當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，老年群體不但是政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主要對象，也是利益相關(guān)者之一，老年群體對服務(wù)的滿意程度直接影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的效果。具體而言，老年群體對所受到養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際滿意程度是服務(wù)結(jié)果的最終體現(xiàn)，需要根據(jù)老年群體的滿意程度進(jìn)行有效的績效評估，由此能夠?yàn)檎嵘?wù)質(zhì)量，提高服務(wù)績效提供明確的指引。

4.3 完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價(jià)體系

考核體系是否完善會在一定程度上決定政府購買績效的基本情況，也會對社會公平程度、老年群體整體滿意度以及政府購買率等方面造成影響。在這樣的情況下，政府對服務(wù)組織進(jìn)行系統(tǒng)的績效評估具有重要的作用。我國很多地區(qū)基層政府在購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中也不斷優(yōu)化對服務(wù)提供主體的評估及判斷，比如出臺專業(yè)程度較高的考核體系，明確參與考核評估的部門，將考核結(jié)果與投入資金支持等緊密聯(lián)系。部分地區(qū)在考核中增強(qiáng)老年群體的參與度。但系統(tǒng)而言，各地區(qū)對提供養(yǎng)老服務(wù)的組織整體評估機(jī)制存在缺失，具有較大的進(jìn)步空間。具體而言，完善績效評估機(jī)制，不斷提升購買的有效性，在強(qiáng)化評估機(jī)制的背景下改善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和力度，引入具有競爭力的組織機(jī)構(gòu)。

4.4 增強(qiáng)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理能力

需要在一定程度上避免社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的局限性，不斷提高當(dāng)前政策的普及力度，帶動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在空間層面的優(yōu)化，確保老年群體能夠享受到更大程度的便利，使得城鄉(xiāng)養(yǎng)老一體化盡快實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，需要結(jié)合政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本情況進(jìn)行權(quán)衡，由于不同老年群體的實(shí)際需求存在區(qū)別，因此政府在購買養(yǎng)老服務(wù)之前需要全方位衡量其中的存在的缺失，盡可能為政策受益者提供更大的發(fā)展空間，保障老年群體具有更多可能性可供選擇，提高老年群體對政策的滿意程度。

5 結(jié)論

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量是衡量社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效的主要考察因素，但社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)購買質(zhì)量的重要評判標(biāo)準(zhǔn)是接受服務(wù)的對象是否滿意，居家養(yǎng)老服務(wù)只要獲得老年群體的滿意，最大程度上滿足老年群體對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本要求，才能最大程度上明確政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的價(jià)值和作用。

參考文獻(xiàn)

[1]白春玲.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評價(jià)研究[D].青島：青島科技大學(xué)，2017.

[2]杜云.基于平衡計(jì)分卡的虛擬養(yǎng)老院績效管理研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2014.

[3]吉鵬，李放.政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效內(nèi)涵界定與評價(jià)模型構(gòu)建[J].廣西社會科學(xué)，2017，（11）：130-135.

[4]周燕茹.政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金績效評估體系研究[D].秦皇島：燕山大學(xué)，2018.