南昌市社區(qū)居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)體系建設(shè)研究

房春娟

【摘 要】在人口老齡化問題日趨尖銳的背景下，南昌市積極開展社區(qū)居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)模式，雖成果顯著，但仍存在諸多問題。文章從社區(qū)居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)政策的制定執(zhí)行情況、資金投入來源、有效資源整合情況及服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)到監(jiān)管體制多方位對(duì)存在問題進(jìn)行了深入的分析。并在調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出加快推進(jìn)南昌市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的建議。

【關(guān)鍵詞】社區(qū)居家養(yǎng)老；服務(wù)體系；建設(shè)

1 南昌市養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)現(xiàn)狀

1.1 南昌市老齡化現(xiàn)狀

2005 年以來，江西正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，年滿60周歲的老齡人口已超過 560 萬(wàn)人，占全省人口總數(shù)的 12.93%，且呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。截至2013年底，南昌市60周歲以上戶籍老年人為76.06萬(wàn)，占全市人口的14.97%，比2012年增長(zhǎng)5%。預(yù)測(cè)顯示，到2015年，這個(gè)比例或許將上升至16%，老齡化問題日趨尖銳[1-2]。

1.2 南昌社區(qū)市居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)現(xiàn)狀

自2004年南昌市老齡委成立以來，至2007年，繼續(xù)出臺(tái)《南昌市老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》。2009年南昌開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)以來，經(jīng)過多方努力推進(jìn)，成效明顯。到2012 年，全市將基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋。截至2015年城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)要實(shí)現(xiàn)基本覆蓋，享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)人數(shù)達(dá)到老年人口總數(shù)的1%[3]。雖然南昌市社區(qū)居家養(yǎng)老有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是面對(duì)養(yǎng)老巨大的服務(wù)需求與服務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不足，具有諸多問題和挑戰(zhàn)。

2 南昌市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在問題分析

2.1 社區(qū)居家養(yǎng)老政策執(zhí)行力度不到位

在扶持政策和資金上，政府對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式的支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的問題沒有得到應(yīng)有的重視。同時(shí)政府尚未出臺(tái)系列推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化的扶持政策。南昌社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)的空間布局及發(fā)展規(guī)劃未進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，特別是老社區(qū)用地方面，很多街道、社區(qū)因沒合適場(chǎng)地?zé)o法建設(shè)。新城區(qū)內(nèi)建設(shè)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）設(shè)備新、配套齊全、環(huán)境好。但居住在新城區(qū)的多半是年輕人，投資使用率不高，易造成資源浪費(fèi)。相反老城區(qū)居住的老年人數(shù)量多、收入低，更需社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

2.2 資金投入不足是制約社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的關(guān)鍵問題

社區(qū)養(yǎng)老資金來源少。目前南昌市政府尚未將社區(qū)養(yǎng)老工作列入財(cái)政預(yù)算支持范圍，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老的投入明顯不足。例如西湖區(qū)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)老年人的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼包括高齡補(bǔ)貼與服務(wù)券補(bǔ)貼兩種類型。高齡補(bǔ)貼，即高齡老人生活補(bǔ)貼，是根據(jù)《南昌市高齡老人生活補(bǔ)貼實(shí)施方案》制定實(shí)施的，是指給具有南昌市戶籍且年滿80周歲以上的老人發(fā)放的生活照料補(bǔ)貼。發(fā)放對(duì)象為該區(qū)80歲以上的低保戶老人與百歲老人，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月60元服務(wù)券，這雖有一定支持力度，但這些補(bǔ)貼主要用于各級(jí)養(yǎng)老服務(wù)中心（站）的建設(shè)補(bǔ)貼，在保證常態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)上尚未建立專門的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制[3]。社區(qū)又無經(jīng)濟(jì)來源為居家養(yǎng)老服務(wù)站繼續(xù)注入資金。社區(qū)養(yǎng)老資金覆蓋面小，大量的邊緣戶、空巢老人、不愿意離家去養(yǎng)老院養(yǎng)老的老年人，均未能享受到該項(xiàng)服務(wù)。單憑政府購(gòu)買服務(wù)距離實(shí)際需求相去甚遠(yuǎn)。東湖區(qū)政府每年投入20萬(wàn)元，力度是我市最大的，但仍顯不足。如每月56元社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)券僅夠支付2個(gè)小時(shí)的家政服務(wù)，完全滿足不了獨(dú)居失能老人基本的生活照料需要[4]。

2.3 社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源組織管理不協(xié)調(diào)

從目前南昌實(shí)施社區(qū)居家養(yǎng)老的情況看，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心主要由民政局、老齡委牽頭，由街道和社區(qū)管理[5]。而社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、體育健身、生活照料、家政服務(wù)、信息資訊、服務(wù)人員等養(yǎng)老服務(wù)資源，分屬不同部分條塊管理，利益關(guān)系存在矛盾，缺少有效協(xié)調(diào)整合及組織管理，且缺乏國(guó)土、規(guī)劃等部門的有力支持，導(dǎo)致政策實(shí)施力度弱，現(xiàn)有的社會(huì)公共服務(wù)資源使用效率不高，甚至出現(xiàn)挪用擠占情況。又由于缺乏激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制，開發(fā)商沒有動(dòng)力在新建小區(qū)中拿出一定面積建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，導(dǎo)致大量新小區(qū)沒有執(zhí)行相關(guān)政策，而舊社區(qū)的問題也沒很好解決，社區(qū)居家養(yǎng)老的“欠賬”越來越多。

2.4 養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍參差不齊

養(yǎng)老隊(duì)伍的質(zhì)量和素質(zhì)直接關(guān)系到社區(qū)居家養(yǎng)老照護(hù)的好壞。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍主要由管理人員、專業(yè)服務(wù)保障人員、志愿者服務(wù)隊(duì)伍三方面人員組成。南昌社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍主要存在數(shù)量不足和素質(zhì)不高等問題。現(xiàn)有服務(wù)人員大多是“4050”人員，或進(jìn)城務(wù)工者，絕大部分沒經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)培訓(xùn)，不具備養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理員的專業(yè)資質(zhì)和執(zhí)業(yè)資格。對(duì)于志愿者提供的服務(wù)，既沒激勵(lì)機(jī)制，又無約束機(jī)制，不利于志愿者隊(duì)伍的建設(shè)。而一些經(jīng)過專業(yè)系統(tǒng)訓(xùn)練的老年社會(huì)工作者和老年護(hù)理人員，因編制待遇等問題，大多不愿進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，同時(shí)養(yǎng)老服務(wù)人員勞動(dòng)量大、工資報(bào)酬低，也影響隊(duì)伍的穩(wěn)定和知識(shí)化、專業(yè)化建設(shè)，進(jìn)而影響了服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容的擴(kuò)展以及服務(wù)質(zhì)量的提高[6]。

2.5 社區(qū)居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)缺乏有效的監(jiān)管體制

南昌社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)仍處于“萌芽期”，缺乏有效的管理監(jiān)督制度。例如《東湖區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的試行辦法》中制定了一系列反饋、回訪、考評(píng)、時(shí)限、監(jiān)督制度；服務(wù)中心內(nèi)部管理也建立了一套考評(píng)機(jī)制，制定了完善的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督辦法和獎(jiǎng)罰措施。服務(wù)人員的工資與服務(wù)時(shí)間、服務(wù)質(zhì)量掛鉤。但在實(shí)際實(shí)施過程中仍存在很多漏洞，政府對(duì)服務(wù)中心的約束力有限，有些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)無法精細(xì)評(píng)估和監(jiān)督，志愿者服務(wù)更是稀缺，沒有志愿者服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制等。

3 加快推進(jìn)南昌居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策建議

3.1 完善落實(shí)社區(qū)居家養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)相關(guān)政策

建議政府出臺(tái)《社區(qū)居家養(yǎng)老資金保障制度》等相關(guān)政策法規(guī)及配套制度，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作納入南昌市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃及城市發(fā)展規(guī)劃，高起點(diǎn)規(guī)劃并抓好養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對(duì)于患有慢性病而需要長(zhǎng)期護(hù)理的老人，可立法保障，借鑒國(guó)外，子女可請(qǐng)假護(hù)理照護(hù)老人，也可白天托管至社區(qū)，晚上接回家里照護(hù)。

3.2 通過制定政策增加資金來源多樣化

加大社區(qū)居家養(yǎng)老投入，建立居家養(yǎng)老服務(wù)工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并將其列入南昌市財(cái)政預(yù)算支持范圍且與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步，在財(cái)政上實(shí)行立項(xiàng)，進(jìn)行項(xiàng)目管理。鼓勵(lì)和吸納民間資本投資養(yǎng)老服務(wù)，細(xì)化、明確社會(huì)力量在用地用房、產(chǎn)權(quán)和投資者收益、稅費(fèi)優(yōu)惠、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、養(yǎng)老隊(duì)伍建設(shè)、養(yǎng)醫(yī)結(jié)合、公平競(jìng)爭(zhēng)、金融等方面支持政策和激勵(lì)機(jī)制 [7]。對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，按照老人的經(jīng)濟(jì)收入、身體狀況、家庭成員、服務(wù)需求等情況，分別提供無償、低償、個(gè)人購(gòu)買服務(wù)，做到既有利于社區(qū)不同層次、不同需求的老年人得到相應(yīng)服務(wù)，又有利于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)；同時(shí)建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，把真正符合政府購(gòu)買服務(wù)對(duì)象納入到無償或低償服務(wù)范圍，逐步提高人均受益標(biāo)準(zhǔn)額度。

3.3 有效利用整合資源

成立專門的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)職能部門，協(xié)調(diào)、整合財(cái)政、教育、衛(wèi)生、文體、殘聯(lián)等各類服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)資源利用的最大化。促進(jìn)社會(huì)單位內(nèi)部設(shè)施對(duì)外開放，拓展社會(huì)資源，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有服務(wù)設(shè)施的綜合效益；爭(zhēng)取把一些閑置的學(xué)校、廠房、商店等，通過贖買、租賃等方式，改造成居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，盤活現(xiàn)有資源；充分利用家政服務(wù)、醫(yī)療保健、心理咨詢等現(xiàn)有市場(chǎng)服務(wù)源，通過建立社區(qū)服務(wù)中心將社區(qū)與政府、市場(chǎng)和老年人有機(jī)地聯(lián)系在一起，提高社區(qū)服務(wù)資源的綜合效用。建議在南昌各社區(qū)擴(kuò)大章金媛探索創(chuàng)新的“醫(yī)院—家庭—社會(huì)”的居家養(yǎng)老模式覆蓋面。目前，上海、長(zhǎng)沙等地通過“為老服務(wù)信息平臺(tái)”整合社會(huì)資源，也是一種值得借鑒推廣的模式。開創(chuàng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)新項(xiàng)目。調(diào)查顯示，目前生活照料、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容。我們應(yīng)根據(jù)老年人不同的利益訴求和老年人不斷發(fā)展的服務(wù)需求，創(chuàng)新出滿足老年人多層次、多方位需求的居家養(yǎng)老服務(wù)新項(xiàng)目。

3.4 加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)

推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍人才體系建設(shè)。為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提供高素質(zhì)人才，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)崗位列入社區(qū)公益性崗位，人員配置和經(jīng)費(fèi)落實(shí)按照現(xiàn)行社區(qū)公益性崗位的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。并提高從業(yè)人員相應(yīng)的福利待遇，以減少養(yǎng)老服務(wù)人員的流失。健全落實(shí)專業(yè)服務(wù)人員的培訓(xùn)機(jī)制。建議建立居家養(yǎng)老護(hù)理員管理規(guī)章制度，明確規(guī)定護(hù)理員的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，搭建好職位提升規(guī)則，確保其工資與職業(yè)等級(jí)掛鉤。建立各類志愿者組織，形成穩(wěn)定的志愿者隊(duì)伍。列出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行支持和獎(jiǎng)勵(lì)，周期性的在義工、志愿者中進(jìn)行評(píng)優(yōu)表彰活動(dòng)。同時(shí)充分借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，將青年志愿者服務(wù)情況納入個(gè)人檔案，作為升學(xué)、用工、晉升、評(píng)選的依據(jù)。

3.5 規(guī)范化管理社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

健全管理機(jī)制，建議市政府牽頭，民政、老齡、工商等部門參與，依據(jù)有關(guān)政策要求，制定居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、運(yùn)行和退出等規(guī)定，不斷加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理。健全評(píng)估機(jī)制。培育發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和居家養(yǎng)老補(bǔ)貼對(duì)象資格等評(píng)估機(jī)制，建立統(tǒng)一的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，通過政府購(gòu)買服務(wù)等方式委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展具體評(píng)估工作。健全監(jiān)督機(jī)制，建立完善政府監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)扶持政策的貫徹落實(shí)情況，對(duì)政府和社會(huì)各界投入居家養(yǎng)老服務(wù)資金的使用效果、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)人員和服務(wù)質(zhì)量等方面，實(shí)施全過程的質(zhì)量監(jiān)控。建立健全對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的考核機(jī)制，要建立居家養(yǎng)老服務(wù)考核機(jī)制，制定考核辦法，明確考核內(nèi)容、考核標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施等，每年進(jìn)行考核評(píng)比。

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[責(zé)任編輯：王偉平]