船舶大氣污染檢察公益磋商實(shí)例

季剛　謝現(xiàn)偉

摘 要：船舶經(jīng)營(yíng)人為了節(jié)約成本，使用含硫量超標(biāo)的船用燃油致使船舶尾氣排放污染大氣環(huán)境，這類公益訴訟案件侵權(quán)事實(shí)清楚、標(biāo)的較小，在船方愿意履行賠償義務(wù)的情況下，檢察機(jī)關(guān)探索采用“訴前磋商+司法確認(rèn)”的辦案模式，既維護(hù)了公共利益并保障其實(shí)現(xiàn)，又節(jié)省了司法資源、提高了辦案效率。

關(guān)鍵詞：船舶大氣污染 訴前磋商 司法確認(rèn)

一、基本案情與辦案過(guò)程

2019年5月，上海浦東海事局在對(duì)我國(guó)船舶大氣污染物排放控制區(qū)內(nèi)過(guò)往船舶進(jìn)行尾氣監(jiān)測(cè)時(shí)，發(fā)現(xiàn)新加坡籍“HYUNDAI NEW YORK（現(xiàn)代紐約）”輪涉嫌使用硫含量超標(biāo)的船用燃油，經(jīng)執(zhí)法人員在船舶靠港后登船取樣，測(cè)得該輪使用燃油的硫含量達(dá)到2.67%m/m。而我國(guó)《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實(shí)施方案》規(guī)定，2019年1月1日起，海船進(jìn)入排放控制區(qū)應(yīng)使用硫含量不高于0.5%m/m的船用燃油，“現(xiàn)代紐約”輪使用的燃油硫含量超出標(biāo)準(zhǔn)五倍多，致使船舶尾氣排放超標(biāo)，污染了大氣環(huán)境。上海浦東海事局對(duì)該輪進(jìn)行了行政處罰。

2020年2月，上海鐵路運(yùn)輸檢察院在排查行政執(zhí)法信息中發(fā)現(xiàn)該民事公益訴訟線索，根據(jù)級(jí)別管轄規(guī)定，經(jīng)報(bào)請(qǐng)上海市人民檢察院后，將該線索移送至上海市人民檢察院第三分院（以下簡(jiǎn)稱“上海市檢三分院”）。上海市檢三分院立案調(diào)查后，查明污染侵權(quán)人為“現(xiàn)代紐約”輪的光船承租人韓國(guó)現(xiàn)代商船有限公司（HYUNDAI MERCHANT MARINE CO.， LTD.），其經(jīng)營(yíng)的“現(xiàn)代紐約”輪在進(jìn)入我國(guó)沿海海域劃定的船舶大氣污染物排放控制區(qū)航行時(shí)，為節(jié)省航運(yùn)成本，使用價(jià)格較低的高含硫量船用燃油，致使船舶尾氣排放超標(biāo)污染大氣環(huán)境，違反了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、交通運(yùn)輸部《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實(shí)施方案》的相關(guān)規(guī)定，損害社會(huì)公共利益。經(jīng)采用虛擬治理成本法計(jì)算得出環(huán)境受損金額為人民幣42929.58元。

2020年8月7日，上海市檢三分院公告督促有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在法定期限內(nèi)提起民事公益訴訟，公告期屆滿后無(wú)相關(guān)主體提起訴訟。同時(shí)，韓國(guó)現(xiàn)代商船有限公司的全資子公司及中國(guó)地區(qū)的代理現(xiàn)代商船（中國(guó)）有限公司提出愿意承擔(dān)“現(xiàn)代紐約”輪非法排放超標(biāo)尾氣污染環(huán)境的損害賠償責(zé)任。根據(jù)《上海市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》的規(guī)定，上海市檢三分院與現(xiàn)代商船（中國(guó)）有限公司進(jìn)行了訴前磋商，該司確認(rèn)了全部賠償金額，并于2020年9月21日達(dá)成了42929.58元的公益損害賠償協(xié)議。2020年9月23日，協(xié)議雙方向上海海事法院申請(qǐng)司法確認(rèn)，該院經(jīng)聽(tīng)證和公告程序，于2020年11月20日作出裁定確認(rèn)了賠償協(xié)議的效力。2020年11月26日，現(xiàn)代商船（中國(guó)）有限公司支付了全部賠償款，并刊登公告致歉，韓國(guó)現(xiàn)代商船有限公司也通知旗下?tīng)I(yíng)運(yùn)的全部船舶在航行中必須遵守中國(guó)環(huán)境法律法規(guī)。

二、公益訴訟案件辦理實(shí)踐探索

（一）船舶污染賠償主體的確定

在外籍船舶的違法處理中，一般由肇事船船長(zhǎng)或者船公司在國(guó)內(nèi)的船舶代理，代表船舶所有人或經(jīng)營(yíng)人接受海事部門(mén)的處罰。本案通過(guò)對(duì)船舶代理和船舶登記信息的調(diào)查，查明“現(xiàn)代紐約”輪在違法時(shí)段處于光船租賃的狀態(tài)，這種船舶租賃方式系由船舶所有人作為出租人提供一艘空船，由承租人自行配備船員控制和經(jīng)營(yíng)船舶。因此，光船承租人韓國(guó)現(xiàn)代商船有限公司是本案大氣環(huán)境污染的直接責(zé)任人，在其具有賠償能力的情況下，將其確定為船舶污染賠償主體即本案被告。

（二）虛擬治理成本法的運(yùn)用

因船舶排放的超標(biāo)尾氣已進(jìn)入大氣造成環(huán)境損害，屬于無(wú)法通過(guò)恢復(fù)工程進(jìn)行修復(fù)的情形，經(jīng)征詢上海環(huán)境科學(xué)院大氣環(huán)境研究所意見(jiàn)，可采用虛擬治理成本法進(jìn)行量化，即由船舶使用超標(biāo)燃油節(jié)約的成本乘以環(huán)境空氣的敏感系數(shù)得出環(huán)境受損金額。對(duì)其中的船舶使用超標(biāo)燃油節(jié)約的成本，上海市檢三分院委托上海海事大學(xué)商船學(xué)院出具了專家意見(jiàn)，海事專家根據(jù)船舶證書(shū)中記載的噸位、主機(jī)功率、載貨量，結(jié)合航程、船用燃油市場(chǎng)價(jià)等資料，推算出該7萬(wàn)噸級(jí)的貨輪進(jìn)入排放控制區(qū)的航程至少67海里，耗油約11.8噸，超標(biāo)的高硫燃油和符合規(guī)定的低硫燃油差價(jià)為人民幣1212.70元/噸，相乘得出“現(xiàn)代紐約”輪違規(guī)使用超標(biāo)燃油節(jié)約的成本為14309.86元。上海環(huán)境科學(xué)研究院大氣環(huán)境研究所根據(jù)《關(guān)于虛擬治理成本法使用情形與計(jì)算方法的說(shuō)明》的規(guī)定，對(duì)相關(guān)海域建議參照Ⅱ類功能區(qū)取3倍的敏感系數(shù)確定虛擬治理成本，從而計(jì)算出環(huán)境受損量化金額為42929.58元。

（三）“訴前磋商+司法確認(rèn)”辦案模式的嘗試

《上海市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》于2020年7月1日起施行，其中第3條第2款規(guī)定，侵權(quán)行為人自行糾正違法行為，采取補(bǔ)救措施，或者承諾整改的，檢察機(jī)關(guān)可以就民事責(zé)任的承擔(dān)與侵權(quán)行為人進(jìn)行磋商，經(jīng)磋商達(dá)成協(xié)議的，可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)申請(qǐng)司法確認(rèn)，經(jīng)磋商未達(dá)成協(xié)議的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起民事公益訴訟。本案侵權(quán)事實(shí)清楚、標(biāo)的較小，被告方對(duì)侵權(quán)行為和后果全面確認(rèn)，并愿意積極賠償公益損失，在此情況下，上海市檢三分院嘗試以“訴前磋商+司法確認(rèn)”的模式辦理民事公益訴訟。磋商中，承辦檢察官對(duì)以虛擬治理成本法的推算依據(jù)和過(guò)程以及得出的損害金額進(jìn)行了釋明，賠償義務(wù)承擔(dān)人現(xiàn)代商船（中國(guó)）有限公司接受了檢察機(jī)關(guān)的全部賠償要求，達(dá)成了公益損害賠償協(xié)議。

根據(jù)《最高人民法院民事案件案由規(guī)定》，船舶排放尾氣造成污染屬于船舶污染損害責(zé)任糾紛，由污染發(fā)生地、損害結(jié)果地或者采取預(yù)防污染措施地海事法院管轄，故上海市檢三分院和現(xiàn)代商船（中國(guó)）有限公司作為共同申請(qǐng)人向上海海事法院申請(qǐng)對(duì)公益損害賠償協(xié)議的效力進(jìn)行確認(rèn)。法院立案后召開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)，由雙方對(duì)磋商的依據(jù)、證據(jù)、過(guò)程進(jìn)行舉證，經(jīng)審核確定公益損害賠償協(xié)議系雙方自愿達(dá)成，協(xié)議未損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和第三人的合法權(quán)益。同時(shí)，法院參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第289條的規(guī)定，將公益損害賠償協(xié)議公告30日，以接受社會(huì)監(jiān)督，公告期屆滿未收到書(shū)面異議。為此，法院作出裁定確認(rèn)了協(xié)議效力。

三、辦案思考

本案系上海市首例海上大氣污染公益訴訟案，該案的辦理體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)多維度、全覆蓋維護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極作用，也對(duì)船舶航行污染起到了警示效果，促進(jìn)了綠色航運(yùn)發(fā)展和船舶節(jié)能減排。同時(shí)，本案也是上海市首例民事公益訴訟訴前磋商和解案，“訴前磋商+司法確認(rèn)”的辦案模式，既節(jié)省了司法資源、提高了辦案效率，又能確保公共利益的維護(hù)，確保后續(xù)賠償協(xié)議的履行。

（一）公益訴訟訴前磋商制度的設(shè)置

在民事訴訟中，對(duì)于事實(shí)清楚、爭(zhēng)議或標(biāo)的較小的案件，當(dāng)事人能盡快通過(guò)協(xié)商和解或調(diào)解解決糾紛是司法制度所鼓勵(lì)的，這有利于節(jié)省司法資源和訴訟成本，提高糾紛解決效率。但長(zhǎng)期以來(lái)，一些學(xué)者認(rèn)為社會(huì)公共利益是不可處分的，原則上應(yīng)禁止磋商和解，防止利益勾兌?？紤]到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和化解矛盾的需要，在查清事實(shí)、保障社會(huì)公共利益，保證環(huán)境恢復(fù)責(zé)任履行的前提下，對(duì)于雙方可以在環(huán)境恢復(fù)責(zé)任的費(fèi)用數(shù)額、履行時(shí)間、方式上達(dá)成一致并申請(qǐng)以調(diào)解方式結(jié)案的，應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)格審查基礎(chǔ)上予以準(zhǔn)許。[1]因此，《解釋》第289條規(guī)定了對(duì)公益訴訟案件，當(dāng)事人可以和解，人民法院可以調(diào)解。當(dāng)事人達(dá)成和解或者調(diào)解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將和解或者調(diào)解協(xié)議進(jìn)行公告。公告期間不得少于30日。公告期滿后，人民法院經(jīng)審查，和解或者調(diào)解協(xié)議不違反社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書(shū);和解或者調(diào)解協(xié)議違反社會(huì)公共利益的，不予出具調(diào)解書(shū)，繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行審理并依法作出裁判。

2017年12月17日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，其中規(guī)定了賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人可以開(kāi)展賠償磋商。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問(wèn)題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，統(tǒng)籌考慮修復(fù)方案技術(shù)可行性、成本效益最優(yōu)化、賠償義務(wù)人賠償能力、第三方治理可行性等情況，達(dá)成賠償協(xié)議。對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以按照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行的，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)可向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門(mén)或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。這個(gè)被稱為“準(zhǔn)公益訴訟”的制度方案將磋商和解延伸到了訴前階段，進(jìn)一步節(jié)省了司法資源和訴訟成本。此后，地方立法也在公正、高效的訴訟程序原則上探索檢察公益訴訟的訴前磋商程序，如上文提到的上海市的《決定》。這些立法和司法實(shí)踐，都大大豐富和健全了民事公益訴訟的程序機(jī)制。

（二）對(duì)檢察公益訴訟訴前磋商的制約

民事公益訴訟是特殊的民事訴訟，由于公益訴訟起訴人與案件沒(méi)有直接利害關(guān)系，因此，容易發(fā)生維權(quán)不盡力、不充分的情況。為了防止公共利益在磋商和解中被無(wú)端讓渡，對(duì)公益訴訟訴前磋商程序應(yīng)設(shè)置特別的條件。

1.被告應(yīng)具有糾錯(cuò)補(bǔ)救和修復(fù)賠償意愿。只有被告在主觀上認(rèn)識(shí)到其對(duì)公共利益受損具有過(guò)錯(cuò)或責(zé)任，并有修復(fù)或賠償意愿，才能積極配合檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展案件調(diào)查查明事實(shí)，并積極配合檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展磋商工作，包括商定修復(fù)方案、籌措修復(fù)或賠償資金，才能積極履行和解協(xié)議，及時(shí)完成修復(fù)或賠償，并防止侵害公益的情況再次發(fā)生。

2.案件基本事實(shí)清楚。首先，要查明侵權(quán)主體，確定被告范圍;其次，要查明侵權(quán)行為和過(guò)錯(cuò)責(zé)任并固定相應(yīng)證據(jù)，對(duì)連帶、按份、平均、補(bǔ)充等多被告責(zé)任承擔(dān)形式進(jìn)行初步判定;再次，要明確修復(fù)要求或確定賠償金額，做好相關(guān)鑒定評(píng)估工作;最后，還要查明侵權(quán)債務(wù)承擔(dān)者的履行能力。只有案件基本事實(shí)查清，磋商和解才有基礎(chǔ)，才能確保在磋商和解中公共利益得到全面、充分的維護(hù)。

3.修復(fù)或賠償協(xié)議內(nèi)容應(yīng)接受公眾監(jiān)督。經(jīng)訴前磋商達(dá)成一致的，檢察機(jī)關(guān)將與被告簽訂修復(fù)或賠償協(xié)議應(yīng)具備民事法律規(guī)定的有效條件。而經(jīng)訴前磋商達(dá)成的協(xié)議是否存在公益受損未得到充分修復(fù)或賠償，從而又侵害了社會(huì)公共利益？這就需要在公益訴訟的磋商程序中設(shè)置公開(kāi)程序，將修復(fù)或賠償協(xié)議公之于眾，接受社會(huì)監(jiān)督。例如，邀請(qǐng)人大代表對(duì)協(xié)議進(jìn)行聽(tīng)證評(píng)審，對(duì)協(xié)議進(jìn)行公告接受公眾質(zhì)疑等等，最大限度地確保磋商和解不損害公共利益。

（三）“訴前磋商+司法確認(rèn)”程序的運(yùn)用

訴前磋商的優(yōu)勢(shì)在于提高效率，司法確認(rèn)的意義在于確保公正，而兩者疊加更能凸顯司法價(jià)值取向。首先，檢察機(jī)關(guān)在訴前磋商之前已進(jìn)行充分調(diào)查，查明了案件事實(shí)，并對(duì)公益受損金額進(jìn)行了鑒定評(píng)估，形成了磋商的基礎(chǔ)，確保達(dá)成的修復(fù)或賠償協(xié)議不損害公共利益。其次，通過(guò)司法確認(rèn)程序能增加磋商和解協(xié)議審查主體，即引入法院和審判程序?qū)z察機(jī)關(guān)促成的協(xié)議進(jìn)行審查，并通過(guò)法院公告接受公眾監(jiān)督，提高了檢察公益訴訟的公信力。再次，司法確認(rèn)與訴訟相比，程序較為簡(jiǎn)化便捷，一般情況下也無(wú)須組成公益訴訟要求的七人制合議庭，大大節(jié)省了司法資源。因此，檢察院和法院要大力探索運(yùn)用“訴前磋商+司法確認(rèn)”程序辦理檢察公益訴訟，同時(shí)，進(jìn)一步完善相關(guān)法律和司法解釋，使“訴前磋商+司法確認(rèn)”更加規(guī)范有據(jù)。

注釋：

[1]參見(jiàn)沈德詠主編：《最高人民法院民事訴訟法司法解釋理解與適用》（下），人民法院出版社2015年版，第769頁(yè)。