央地關系視野下的縣級治理

摘 要：郡縣治，天下安?？h級治理是國家治理的關鍵與基礎，又是中央與地方兩個積極性的重要支撐。在中國這樣一個人口眾多、地域廣闊、情況復雜的國家，若能充分調(diào)動縣級治理的積極性，做到因地制宜，國家治理就會大有成效;若縣級治理缺乏積極性，國家治理就容易陷入空轉。當前，縣級治理存在的最大問題是，由于強調(diào)指標化，自上而下的各種中心任務切割了縣級治理的完整性，縣級政權不僅難以統(tǒng)籌資源，其職能反被條線任務所制約，縣級治理也難以做到因地制宜，缺乏積極性主動性，由此影響了國家治理的效能。因此，依據(jù)實踐情況及時調(diào)整央地關系，在收放結合之間做好文章，既調(diào)動縣級治理的積極性主動性，又防止縣級政權借口地方情況特殊亂作為，是當前時期國家治理的重要課題。

關鍵詞：國家治理;縣級治理;央地關系;中心工作

中圖分類號：D625? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2021）02-0068-07

毛澤東在《論十大關系》一文中專門討論中央與地方的關系時指出，“中央與地方的關系也是一個矛盾”，“我們國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多”?！氨仨毘浞职l(fā)揮地方的積極性，各地都要有適合當?shù)厍闆r的特殊”[1]（P267-288）。毛澤東所討論的“地方”有一個十分重要的層級就是縣級，這一層級在中國歷史上一直扮演著舉足輕重的角色。郡縣治，天下安。之所以要調(diào)動地方政權特別是縣級政權的積極性，是因為縣級治理是國家治理的關鍵與基礎，只有縣級治理能夠?qū)⑸霞壱笈c地方實際有效結合起來，因地制宜進行決策，才能推動中央政策在地方落地生根，才能有效提高國家治理效能，更好地進行社會主義現(xiàn)代化建設。

一、縣級治理為什么重要，

為什么要因地制宜治理

我國是一個人口眾多、地域廣闊、情況復雜的大國，在我國的行政建制中，縣一級一直十分特殊且重要。一方面，縣級建制已有兩千多年歷史，并且一直保持了相當?shù)姆€(wěn)定性;另一方面，縣級政權是一級完備政府，具有較強的行政能力以及因地制宜進行統(tǒng)籌決策的能力。特別是縣城，作為地方政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心和教育中心，政權結構相當完備，具備比較強的統(tǒng)籌能力。從某種意義上講，中國的國家治理是否有效，關鍵就在于2000多個縣級區(qū)劃的治理是否有效?？h級治理得好，國家治理效能就會高;縣級治理出了問題，國家治理就會出問題。

當前，我國的行政建制實行五級政府，即中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除五級政府以外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下還有一級建制即行政村建制，行政村實行村民自治，不是一級政權?？h以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村兩級，規(guī)模都較小，掌握的資源也很少，既沒有執(zhí)法權，又沒有獨立財權，最主要的工作就是執(zhí)行上級決策。某種意義上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府類似縣級政權的派出機構，結構簡單，功能單一，資源有限，缺少基本的決策權和執(zhí)法權。縣以上的地方政府，包括省級、地市級，這兩級當然也很重要，不過，中央決策和省級、地市級決策能否有效落地，終究還是要靠縣級政權，尤其是通過縣級政權來應對地方實踐的復雜性。縣級政權有較大規(guī)模、有充足資源、有完備政府、有政策統(tǒng)籌能力，同時又直接連接鄉(xiāng)村兩級，對基層實踐情況最為了解，因此，縣級政權能否因地制宜進行治理，能否將上級要求與當?shù)貙嶋H情況相結合，是決定國家治理效能的關鍵?？梢哉f，一個省有十來個設區(qū)市，幾十個甚至上百個縣級政權，只要縣級政權有效運轉，中央和省級、地市級決策就可以通過縣一級統(tǒng)籌切實落到基層治理實踐中，國家治理的效能就能夠大大提高，進而有效推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

縣級治理的積極性，來自因地制宜的自主決策空間，來自上級的適當放權。但是，必須注意的是，在強調(diào)上級放權的同時還要強調(diào)放權之后的權力監(jiān)督，因為縣級政權在獲得較大決策自主權之后可能產(chǎn)生地方主義、本位主義，產(chǎn)生脫離中央的傾向，甚至產(chǎn)生縣級政權領導者借決策自主權胡亂決策、謀取私利的問題。必須明確，上級放權的目的是通過放權來調(diào)動縣級政權因地制宜進行社會主義現(xiàn)代化建設的積極性，而不是放任自流，更不是任由縣級政權隨意決策、以權謀私。因此，放權并不是不管，而是既有權力下放又有監(jiān)督約束。

之所以要因地制宜，要調(diào)動縣級政權的積極性，而不是由中央或省級、地市級政府一竿子插到底進行治理，是因為“國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜”，每一個地方的情況都不一樣，中央只可能提出指導性要求，不可能為所有政策的落實提供具體的操作辦法。要想推動中央政策切實落地，必須經(jīng)由真正了解具體情況的地方政府進行因地制宜的具體操作，進行符合當?shù)貙嶋H的統(tǒng)籌與分解。

尤其是在當前中國，不同地區(qū)之間的差異非常大。譬如，沿海發(fā)達地區(qū)與中西部地區(qū)城市化和經(jīng)濟發(fā)展的程度存在顯著差異，邊疆地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)存在顯著差異，南方農(nóng)村與北方農(nóng)村存在顯著差異，這是大的區(qū)域差異。小的方面，每個縣的縣情都不同，譬如人口基數(shù)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟發(fā)展狀況、區(qū)位情況、財政能力、民風民俗等都會有差異，因此，在落實中央決策時就會有不同的優(yōu)先順序，有不同的輕重緩急。這就需要縣級政權在執(zhí)行上級決策時，必須依據(jù)當?shù)貙嶋H進行消化吸收與重新組織，再進行因地制宜的統(tǒng)籌安排。

縣級政權進行統(tǒng)籌的前提是要有進行統(tǒng)籌的能力和權力。如前所述，縣級政權相當完備，具備了一定的統(tǒng)籌能力。因此，縣級政權在統(tǒng)籌權力方面的關鍵在于中央給予縣級政權多少統(tǒng)籌權力。中國是單一制國家，不是聯(lián)邦制國家，中央政權具有高度權威。堅決維護黨中央權威、保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在。在堅持中央集中統(tǒng)一領導的同時，要給地方一定的決策自主權，尤其是結合地方實際落實中央決策的權力。正如毛澤東所言，中國不能像蘇聯(lián)那樣“把地方卡得死死的，一點機動權也沒有”，而是應當調(diào)動地方積極性，如陳云所講的“不唯上，不唯書，只唯實”，依據(jù)地方實際情況進行決策?？h級政權對本縣情況的了解程度肯定高于中央，如果縣級政權可以“唯實”，且擁有依據(jù)地方實際情況進行因地制宜決策的權力，中央政策在縣級的落地就會變得更符合實際，更容易落地生根。又因為縣級政權具有因地制宜進行統(tǒng)籌和決策的能力，中央就可以只下達指導性計劃，不同地區(qū)可以依據(jù)本地實際情況制定細致的落實方案，從而調(diào)動起中央和地方兩個積極性。

總而言之，在當前中國的國家治理體系中，縣級政權極為重要，關鍵在于縣級政權具有政策統(tǒng)籌能力，這是將自上而下的中央決策與地方實際結合起來的關鍵。但是，也要嚴防這樣一種可能，就是中央給予地方?jīng)Q策自主權之后，地方政府不是因地制宜落實中央政策，而是以地方情況的特殊為借口選擇性執(zhí)行中央政策，從而出現(xiàn)地方主義偏向，以及縣級主要領導以地方情況特殊為借口來謀取個人利益最大化，進而造成黨群、干群關系的破壞以及國家治理的危機，這就需要高度重視在為地方賦權的同時進行權力的有效監(jiān)督，防止地方?jīng)Q策者濫用權力。

二、防止“上有政策、下有對策”的

地方主義傾向

中央給地方放權，上級給下級放權，意義就在于，地方可以依據(jù)本地實際進行統(tǒng)籌，允許地方因地制宜進行決策，也就是說地方在執(zhí)行中央決策時可以結合當?shù)貙嶋H制定落實措施，以增強貫徹落實的針對性實效性。但是，現(xiàn)實中，也確實存在一種現(xiàn)象，就是中央政策是執(zhí)行了，但是因為不同地方具有不同的實際情況，具體的政策執(zhí)行方案不同，執(zhí)行效果也不同。有些地方通過將中央政策與地方實際情況的創(chuàng)造性結合，只花費很少資源就達到了中央政策目標;有些地方則是過于強調(diào)地方實際情況的特殊性，在執(zhí)行政策時打折扣、搞變通，導致“政策不出中南?！?，地方的特殊性威脅到了中央權威的統(tǒng)一性，地方主義傾向越來越嚴重。

由于不同地方的實際情況不同，必然造成自上而下的中央政策在地方的執(zhí)行方案和執(zhí)行效果不同，而中央又很難對地方執(zhí)行政策情況進行標準化的考核，最終導致一些地方大搞“上有政策、下有對策”，不是為了結合地方實際以更好地落實中央決策，而是以地方情況的特殊性為借口來應付甚至抵制中央決策，造成地方主義泛濫。給地方放權，調(diào)動地方積極性是必要的，但是如果對地方積極性的強調(diào)威脅到了中央權力的統(tǒng)一性，這樣的地方積極性顯然是不可持續(xù)的，也是不可能被允許的。也正是從這個意義上講，地方政府應當“不唯上，不唯書，只唯實”，但絕不能借“唯實”來強化地方利益，甚至借“唯實”來實現(xiàn)地方官員個人利益最大化，而是要將“唯實”的落腳點真正放到最大限度地為當?shù)厝嗣穹蘸屯苿拥胤浇?jīng)濟社會發(fā)展上來。

改革開放以來尤其是1994年實行分稅制以來，中央給了地方較大的自主權，地方的積極性被調(diào)動起來，在發(fā)展地方經(jīng)濟、社會建設、基礎設施建設等方面的積極性都大大提高，地方經(jīng)濟社會發(fā)展也因此更具活力和創(chuàng)造性。在這樣的放權條件下，一些地方利用區(qū)位優(yōu)勢和發(fā)展機遇，在較短時期內(nèi)即獲得了地方經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，但是也進一步加劇了中國經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異。此外，地方自主權的增加，不僅調(diào)動了地方發(fā)展經(jīng)濟、進行建設的積極性，也被一些地方用來搞政績工程，甚至用來謀取私利。地方政府積極性的膨脹，一方面使整個社會充滿活力;另一方面也導致亂象叢生。

譬如，在地方治理尤其是“三農(nóng)”工作方面，實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，中央對地方的限制相對較少，地方具有很大的自主權?？h一級工作主要有兩項：一項是發(fā)展經(jīng)濟，另一項是完成基本任務。當時一票否決的基本任務比較少，主要有兩項任務，一項是收取農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，另一項是開展計劃生育工作。計劃生育是國策，不能完成計生任務就可能被一票否決問責。收取農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”則是維持地方政府運轉的基本條件，一旦無法及時收取稅費，不僅政府難以運轉，而且工作人員工資也發(fā)不出來。為了完成任務，地方政府往往采取相對激烈的手段，由此引發(fā)的“三農(nóng)”問題一度成為黨和政府工作的“重中之重”，直到2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅之后才有所改善。

某種意義上說，改革開放以后，中央與地方的關系中形成了一種發(fā)包制關系，中央對地方的要求主要有兩個方面：一是發(fā)展經(jīng)濟，二是不出問題，對于縣級政權來講，地方官員不能完成這兩項要求，其工作就可能被上級一票否決，而發(fā)展經(jīng)濟成績特別顯著的則有可能獲得升遷[2]。

由于一票否決的任務較少且主要考核經(jīng)濟發(fā)展狀況，使得地方治理存在兩個十分顯著的特征：第一，地方積極性很高，尤其在發(fā)展經(jīng)濟方面，地方政府各顯神通，加速了地方經(jīng)濟的發(fā)展，也進一步拉大了中國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距。第二，地方治理中存在諸多亂象，亂作為現(xiàn)象很普遍，地方主義傾向嚴重，片面追求政績，以權謀私現(xiàn)象突出，也由此造成了尖銳的干群矛盾，一些地方甚至出現(xiàn)了明顯的地方主義傾向，導致中央權威受到影響。正因如此，黨的十八大以后，中央對地方開始收權，地方自主權相對減少，維護黨中央權威的要求則極大地加強了。

三、黨的十八大以來

縣級治理面臨的全新挑戰(zhàn)

黨的十八大以后，中央全面加強了對地方的管理，央地關系發(fā)生了顯著變化，縣級治理面臨諸多全新挑戰(zhàn)。

（一）“八項規(guī)定”和“打虎拍蠅”成為常態(tài)

黨的十八大以來，中央制定了“八項規(guī)定”并嚴格執(zhí)行，極大地扭轉了一個時期以來的黨風政風，改善了黨群干群關系，減少了權力的任性使用?！鞍隧椧?guī)定”的嚴格執(zhí)行，提高了中央權威，強化了中央直接監(jiān)督約束地方和各級干部的力度，從而使中央可以從日常生活方面介入對地方和基層干部的治理。更重要的是，黨的十八大以來，中央持續(xù)對一個時期以來黨內(nèi)存在的貪污腐敗現(xiàn)象進行嚴厲打擊，強力反腐，“打虎拍蠅”，維持高壓態(tài)勢，構建了領導干部不敢腐不能腐不想腐的制度體系。因此，地方官員在發(fā)展地方經(jīng)濟時設租尋租、大搞權錢交易的情況極大地減少了。與此同時，“八項規(guī)定”“打虎拍蠅”提高了紀委的地位，增強了紀委的權力，紀檢下鄉(xiāng)成為常態(tài)，通過紀委來督辦工作具有極強的動員性。

（二）技術治理趨勢下的危與機

黨的十八大以來，中央明顯加大了技術治理要求，強調(diào)運用多種治理技術如網(wǎng)格化、市長熱線、大數(shù)據(jù)比對、第三方評估、辦事留痕等。中央對地方的工作不僅設定了目標，而且設定了程序和工作規(guī)范，對工作過程進行全程監(jiān)控，以防止地方治理出現(xiàn)偏差。其中比較典型的就是精準扶貧工作。中央不僅對精準扶貧的目標進行了規(guī)定，而且對精準扶貧整個過程進行監(jiān)控，對所有地方扶貧信息進行全程統(tǒng)計，對最終扶貧效果進行第三方評估。

隨著信息技術和互聯(lián)網(wǎng)體系的不斷發(fā)展成熟，我國社會已經(jīng)進入了以大數(shù)據(jù)、智能化為特點的數(shù)字化時代，強調(diào)技術治理是科技支撐在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中發(fā)揮重要作用的現(xiàn)實要求，對于提升國家治理效能有重要意義。但是，需要注意的是，在現(xiàn)實實踐中，需要規(guī)避技術治理存在的局限性。技術治理很重要的一點就是標準化和指標化，只有標準化才可以指標化。但是，在標準化方面，由于全國不同地區(qū)的情況差異很大，且不同事情的適用標準也不同，因此，對標準化的過度強調(diào)就可能會導致各種不匹配，尤其是自上而下的行政要求通過指標下達以后，指標與不同地區(qū)的實際情況可能相去甚遠，對地方因地制宜發(fā)展經(jīng)濟提出了挑戰(zhàn)，造成了壓力。

技術治理一般強調(diào)精準性，譬如，精準扶貧以及當前經(jīng)常強調(diào)的精準治理，一些人員甚至將精準治理等同于基層治理現(xiàn)代化。但是在實踐中，精準治理往往會面對兩個難以克服的難題：一是我國不同地區(qū)的情況復雜，尤其是基層情況更為復雜，精準施策的難度很大。比如，各地農(nóng)民的收入就很難精準計算，因此，精準扶貧中雖然有國家確定的貧困線，實踐中還有社區(qū)瞄準以及“兩不愁三保障”這樣的外在標準。再比如，村干部的工作考核也很難標準化，因為農(nóng)村工作往往是季節(jié)性的，不同季節(jié)的工作強度有很大不同。而且不同地區(qū)村莊工作的內(nèi)容也差異極大，沿海發(fā)達地區(qū)的村莊由于實現(xiàn)了工業(yè)化，村干部職業(yè)化也就理所當然，而中西部地區(qū)那些以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的村莊，隨著大量農(nóng)民進城，村莊事務非常有限，坐班的村干部可能一周都接待不了一位群眾來辦事，對其工作的考核很難與沿海發(fā)達地區(qū)的村干部一起實行標準化?？梢哉f，對于中國這樣的大國而言，不同地區(qū)尤其是不同地區(qū)農(nóng)村的基層情況千差萬別，難以進行標準化，也就難以進行精準治理，當然也就難以進行指標化的考核。二是當前中國正處于百年未有之大變局，全國不同地區(qū)農(nóng)村變動的速度與方向有很大差異，用一套標準化的技術來進行精準治理，這樣的標準化很容易導致僵化，依賴靜態(tài)條件的精準治理無法應對復雜且快速變動的地方和基層實踐。因此，實踐中的精準治理就往往變成僵化要求，與鮮活且快速變動的實踐不匹配。自上而下的強有力的精準要求往往導致地方削足適履，結果不是提高了地方治理能力，而是削弱了地方治理能力。

此外，因為強調(diào)精準化和指標化，上級不同部門提出的不同要求、配備的不同資源，到了地方和基層就很可能不適合當?shù)厍闆r，更糟糕的是，不同部門的目標還有可能相互沖突，導致資源重復投入，這個時候尤其需要地方有自主權協(xié)調(diào)資源配備和目標達成。

（三）嚴肅問責形勢下地方治理擔當作為的動力不足

黨的十八大以來，中央加大了對地方監(jiān)管的力度，尤其是加大了問責的力度，凡事都要有人負責，也要有人擔責。不能勝任工作，或工作中出了事故，都要追責。客觀而言，通過用好問責這一利器倒逼地方政府把管黨治黨責任落到實處，能夠有力推動管黨治黨從寬松軟走向嚴緊硬。但是，一個值得注意的現(xiàn)象是，在越來越強調(diào)精準治理、技術治理的情況下，上級對下級追責，要求下級干事創(chuàng)業(yè)必須行之有據(jù)，要求符合上級文件規(guī)定和領導指示，致使一些地方的領導干部產(chǎn)生了不愿擔當?shù)奈冯y情緒，凡是沒有文件依據(jù)和領導指示的事情，就不敢辦不去辦。做任何事情，往往不是先考慮如何將事情做好，而是先琢磨如何避責，以及如何應對上級檢查和問責，導致辦事留痕等形式主義蔓延。

在問責泛化和大量基層事務政治化的情況下，地方治理和基層治理還存在通過各種形式來應付上級檢查、只“唯上”而不“唯實”的現(xiàn)象。發(fā)生任何事情，一些地方官員首先想到的不是如何解決問題而是如何讓自己免責。例如，2020年春節(jié)期間抗擊新冠肺炎疫情，全國進行抗疫總動員，一些地方卻存在“表格抗疫”“作秀留痕”等嚴重的形式主義，基層單位每天被多個上級部門催報填表。本來是同一件事，為什么會有多方催要表格呢？除了應急時期地方治理的無序以外，很重要的原因就是各個部門需要通過讓基層填表來證明本部門確實積極投入到防疫工作中了，不然，上級追責下來就無法應對[3]。為了應付檢查和應對上級追責，地方和基層耗費大量精力做了很多“虛功”，常常無心也沒有精力去真正地干事創(chuàng)業(yè)。

當?shù)胤街卫砗突鶎又卫韺⒅饕τ糜趹渡霞墮z查和防止被問責時，基層治理就必然成為形式主義的重災區(qū)，也必然因此效率低下。盡管很多地方干部看起來都處于“5+2”“白+黑”的忙碌工作狀態(tài)，但是大都陷于空轉，并沒有真正提高基層治理效率，反而空耗了行政資源。這些問題的存在，給問責工作帶來了一定的負面影響，不僅違背了問責的初衷，也損害了問責的嚴肅性和權威性。

因此，在失責必問、問責必嚴成為常態(tài)的當下，地方更應考慮的是，如何在強調(diào)問責、強調(diào)政治化、強調(diào)過程、強調(diào)精準的同時，進一步強化擔當精神，更好地因地制宜、履職盡責。

（四）中心工作普遍化下的地方治理壓力

中心工作、運動治理一向是我黨的重要工作方法，在一個時期集中主要行政資源解決一個方面的問題，這樣一種高度動員的體制，使中國可以完成一般國家?guī)缀蹼y以想象的治理任務[4]。

黨的十八大以來，中央開始全面提高對地方治理的要求，從以前的單項重點工作轉向了重點工作和中心工作的常規(guī)化。此外，幾乎所有中央部委的工作都變成了具有一票否決性質(zhì)的要求，且這些部委為了更好地推進自身工作，往往會將大量的部委工作要求通過“兩辦”通知來下發(fā)。在強化問責、追責和政治任務的情況下，中央部委工作尤其是通過“兩辦”通知下發(fā)的文件要求成為地方必須認真完成的任務。

因為強調(diào)追責，紀委在國家權力序列中的重要性大為提升。此外，一些過去較為邊緣的部委也變得更為重要，如國務院扶貧辦、生態(tài)環(huán)境部（過去的“環(huán)境保護部”）、國家信訪局、自然資源部（過去的“國土資源部”）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（過去的“農(nóng)業(yè)部”）等。這些部委將部門工作轉為自上而下一票否決的政治任務，地方政府必須舉全縣（市、區(qū)）之力來完成。在幾乎所有中央部委都可以將其工作中心化、政治化的情況下，地方政府就要在幾乎每個職能部門設立領導小組，導致每個職能部門都成了協(xié)調(diào)全縣（市、區(qū)）資源的協(xié)調(diào)機構，都需要協(xié)調(diào)其他部門來配合本部門的工作。這樣一來，地方治理就勢必缺乏重點，遑論積極主動、因地制宜地進行地方治理創(chuàng)新和干事創(chuàng)業(yè)。這種中心工作的普遍化現(xiàn)象，給地方治理造成了較大壓力。

（五）當前地方治理中存在的普遍問題

黨的十八大以來，中央加強了對地方的管理，改變了“政策不出中南?！钡睦Ь?，通過一系列強有力舉措推動全黨真正做到了令行禁止，提高了黨中央權威，克服了地方亂政的積弊，從根本上扭轉了干部貪污腐敗的局面，極大地密切了干群關系、黨群關系。

但是，當前地方治理中也存在一些問題，主要是一些地方因中央加強了監(jiān)管，就喪失了積極性、主動性，做工作主要是聽從上級安排，完成上級任務，應付上級檢查，防止上級追責，導致地方在機械執(zhí)行上級任務時產(chǎn)生了相互矛盾、相互抵消的治理效果，而不是對上級要求進行創(chuàng)造性的執(zhí)行。具體而言，當前地方治理中存在的問題有以下幾點：

第一，上級安排的中心任務太多，導致地方政府疲于奔命，難以應付，只能以機械完成任務為目標，很難創(chuàng)造性地完成任務，更沒有余力考慮是否適合當?shù)貙嶋H的問題。

第二，對于上級安排的任務，一些地方政府沒有積極性，消極應付成為常態(tài)。不作為和形式主義成為一些地方治理的積弊。

第三，上級要求太嚴太細太具體，不僅設定了目標，而且規(guī)范了過程，地方政府機械執(zhí)行，即使不符合當?shù)貙嶋H，也只能勉為其難去做，工作效果大打折扣。

第四，上級不同部門都以中心工作為由來要求地方政府，不同工作目標之間可能相互沖突、相互抵消，譬如生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興之間、普惠政策與示范點建設之間都可能存在沖突，都需要地方政府進行統(tǒng)籌，因此，地方政府必須要有主體性和決策權，才有能力統(tǒng)籌不同部委下達的任務。

第五，上級要求的中心工作太多，過度消耗了地方政府和基層組織的行政資源與財政資源，導致地方政府領導在決策方面存在疲于應付現(xiàn)象，缺少深思熟慮的戰(zhàn)略決策，也沒有真正的實踐創(chuàng)新。出現(xiàn)緊急情況就驚慌失措，只會等著上級指示，因此錯過了解決問題的最佳時機。

第六，一些地方政府眼光向上，對地方實際情況越來越不敏感，既無興趣又無資源解決地方實際問題，造成地方政府作風漂浮，地方治理能力下降。地方政府過去動員群眾、依靠群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，如今變成了簡單地為群眾服務而不管這些服務是否符合群眾需要，導致一些地方和基層設立的黨群服務中心往往不是聯(lián)系了群眾，而是疏遠了群眾。

第七，在嚴厲追責體制下，地方政府不敢承擔任何風險，出了問題就想方設法捂蓋子，一旦捂不住就會出更大問題?，F(xiàn)代社會是有風險的社會，存在風險是正常的，要避免所有風險反而可能造成更大風險。有時候，一些風險控制好了還可能成為社會安全閥，因此，對地方政府而言，一定程度的風險應當是可以接受的，如果一味強調(diào)保證絕對安全，那么這個安全最終會導致絕對不安全。

第八，上級以精準為要求、以追責為手段、以各種中心工作為途徑對地方政府和基層組織的塑造，造成基層地方治理喪失主體性，從而使地方政府和基層組織既無法及時回應實踐中的問題，又無法應對正在快速變動的社會。以靜無法制動，就會越來越被動。

四、既要政令暢通，又要因地制宜：

縣級治理的辯證法

黨的十八大以來，中央與地方的關系有了巨大改變，由之前的“政策不出中南?！钡疆斍暗恼顣惩ǎ菄抑卫淼倪M步。同時，又因為我國體量巨大，不同地方的情況復雜多變，在加強對地方管控的同時，也在一定程度上造成了地方積極性的弱化，缺少因地制宜的作為空間，從這個意義上講，如何進一步完善中央與地方的關系，調(diào)動中央與地方兩個積極性，仍是我國國家治理中的重要課題。

實際上，在新中國歷史上長期存在的一個治理難題就是“一放就亂、一收就死”。對地方放權太多，容易導致“上有政策、下有對策”“政策不出中南?！保胤诫m然有積極性，但也有各種亂作為，造成了很多混亂現(xiàn)象，甚至威脅到了國家權力的統(tǒng)一性。而對地方收權太過，盡管能夠改變地方亂作為的混亂局面，也容易導致地方政府不擔當不作為的問題。沒有地方政府積極主動將中央政策與地方實際相結合進行決策的擔當和作為，就很難治理好中國這么大的國家，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就很難實現(xiàn)。

從這個意義上講，當前中央與地方的關系應當探索收放結合的良性循環(huán)，進入新一輪放權，從“一收就死、一放就亂”，到“一死就放、一亂就收”，在確保中央權威的同時，逐步改變對地方管得過細過死的情況，給地方政府以一定的決策自主權以及較大的統(tǒng)籌權，這是當前一個時期推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵所在。

正如毛澤東所言，“中國這樣的大國，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性要好得多”，這一認識很重要。那么，如何同時調(diào)動中央和地方兩個積極性？普遍的認識認為，應當有一種好的體制可以同時調(diào)動中央和地方兩個積極性，從而徹底解決“一放就亂、一收就死”的體制弊病。但是，實踐中很難找到這樣一種一勞永逸解決問題的辦法，因為實踐本身在不斷變化，我們需要具體問題具體分析，依據(jù)實踐情況來及時調(diào)整央地關系，大致的邏輯就是前面所述的“一死就放、一亂就收”，在收放結合之間做好文章，收放時機則由中央來判斷，這個收放時機的準確把握實際就是國家治理的藝術，需要綜合權衡實踐來決定收放的時點。表面上看，每一輪收放之間是一種簡單的循環(huán)，實際上每一輪循環(huán)都結合了實踐本身的進展與需要，每一輪循環(huán)都不只是在簡單的重復，而是適應新形勢的改變與創(chuàng)新，是推動新形勢下的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應變之策。調(diào)動中央與地方兩個積極性是目標，是動態(tài)達成的，不可能有一種體制可以只有利而無弊，也不可能有一種抽象的絕對的好體制。好的體制總是相對的，總是在實踐中才存在的。具體來看，中華人民共和國成立以來中央與地方的關系，盡管也存在一些問題，但是遠遠優(yōu)于蘇聯(lián)僵化的體制，而且一直有力地支撐了中國社會主義現(xiàn)代化建設的偉大事業(yè)。

五、結? 語

縣級治理是國家治理的關鍵與基礎，又是中央與地方兩個積極性的重要支撐?？h級政權的重要性在于其作為一級政權的完備性，縣級政權本身具有一定的自主性，具有較強的統(tǒng)籌能力，若能因地制宜將上級決策與地方實際結合起來，就能極大地提高國家治理效能。既調(diào)動縣級治理的積極性、主動性，又防止縣級政權借口地方情況特殊亂作為，是當前一個時期國家治理的重要任務。

對于地方治理，應掌握兩個大的原則：一是中央必須給予地方有作為、能作為的空間，讓地方擁有因地制宜的權力和能力，從而真正調(diào)動起地方治理的積極性、主動性。二是必須對地方如何作為進行有效引導，地方作為應當是干事創(chuàng)業(yè)、是進行地方建設、是為地方百姓造福，而不是追求短期政績，更非勞民傷財亂作為。這兩個原則在中央與地方權力收放循環(huán)的不同時期都應當高度重視。

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County Governance from the Perspective of the Relationship between Central and Local Government

HE Xue-feng

（School of Social Sciences，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Abstract：The orderly governance of counties and counties is the premise of nationnal stability. County-level governance is the key and foundation of national governance，and is also an important support for the enthusiasm of the central and local governments. In China，such a country with a large population，vast territory and complex situation，if the enthusiasm of county-level governance can be fully mobilized and measures taken according to local conditions，national governance will be greatly effective;if county-level governance lacks enthusiasm，national governance will easily fall into idleness. In the current period，the biggest problem of county-level governance is that the emphasis on indexation and various top-down central tasks cut the integrity of county-level governance. The county-level regime is not only difficult to co-ordinate resources，but its functions are restricted by line tasks. Therefore，county-level governance is difficult to adapt to local conditions and lacks initiative，which affects the effectiveness of national governance. Therefore，according to the practical situation，adjusting the relationship between the central government and the local government in a timely manner，and doing a good job in the combination of collection and release，not only mobilizing the enthusiasm and initiative of county-level governance，but also preventing the county-level regime from acting arbitrarily under the pretext of special local conditions，is an important topic of national governance in the current period.

Key Words：national governance;county-level governance;relationship between central and local government;central task

收稿日期： 2020-11-20

基金項目： 國家社會科學基金重點課題“村莊治理現(xiàn)代化的區(qū)域差異研究（18ASH002）

作者簡介： 賀雪峰，武漢大學社會學院院長，中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，主要研究方向為鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村建設、農(nóng)村社會學、政治社會學。