民意代表過程視野下民生實事項目人大代表票決制

陳家剛 馬穎

人大代表職責的根本所在即是代表人民。作為一名人大代表，最應(yīng)該做到的就是代表人民發(fā)聲。從民意代表過程的視角來看，人大代表代表人民可以分為三大層面或三大步驟：民意表達、民意整合與民意實現(xiàn)[1]。人大代表的履職行為往往都會體現(xiàn)這三大層面的某一個或某幾個方面。2017年，深圳市福田區(qū)人大常委會啟動了民生實事項目人大代表票決制試點工作，其呈現(xiàn)的民意代表過程和代表人民當家作主的功能，值得我們思考。

一、民生實事項目人大代表票決制的特征

1.民意表達渠道多樣。每年9、10月份，福田區(qū)人大常委會通過組織全體人大代表深入選區(qū)、社區(qū)，靈活運用主題接待日、居民議事會、代表直通車、選民見面會、問卷調(diào)查、代表信箱、網(wǎng)上征集等方式搜集公眾的意見建議，收集民眾最關(guān)心的民生實事。通過豐富的民意表達渠道，可以讓更廣泛的人民群眾充分反映自己的意見建議。通過構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域、更順暢的表達渠道，民意表達得更廣泛、更簡化、更積極。民意得到反映的范圍越廣，民意得到反映的程度就會越深，這樣才能夠為人大代表代表選民的意志提供一個更為堅實的基礎(chǔ)。如果人大代表不能聽到選民真實的聲音，就很難有效地代表民意。因此，民意表達渠道多樣化具有重要的價值。

2.民意整合精準有效。福田區(qū)人大常委會對民生實事選題提出了明確要求，這就為民意整合提供了方向。這些要求是可量化、可操作的。通過這些要求將可以保證民生實事項目征集工作有一定的指引，可以確保項目議題的聚合度。如果不提出任何要求，不受任何限制的表達民意，可能會出現(xiàn)民意表達碎片化、局部性等現(xiàn)象。有一些人可能會提出個體化的訴求，而這些訴求不具有普遍性特征，難以納入公共事務(wù)的范疇。福田區(qū)人大常委會提出一些原則性指引后，一方面形成一種導向，另一方面又充分尊重民意，實現(xiàn)了一定程度上的民意聚合。然后再對收集的選題建議進行歸納、提煉和整理，使選題建議實現(xiàn)進一步的整合，從而使民意更具全局性、代表性、普遍性。

3.民意實現(xiàn)步步做實。首先是嚴格篩選。通過參與區(qū)政府統(tǒng)籌開展的民生實事候選項目征選論證、征求意見等工作，人大代表積極反映民意、為民代言。比如，2019年，福田區(qū)人大代表征集了近200個需求建議，經(jīng)過整理歸納后，最終提交了83個切合實際、可操作的選題建議給區(qū)政府。其中有79個被采納（含合并項），采納率超過95%。除去人大收集的選題以外，區(qū)政府還從黨政系統(tǒng)、微信網(wǎng)民等多個渠道上收集選題建議，最終一共匯總了275個，并通過多輪篩選和論證討論精挑細選出25個關(guān)切高、可實行的民生實事候選項目。其中包含21個人大提出的選題建議，這21個人大選題建議還涵蓋了所有入選候選項目的微信網(wǎng)民提出的選題建議。其次，嚴肅投票表決。在大會全體會議上，人大代表采用無記名投票方式進行書面投票，可以投贊成票和反對票或棄權(quán)。在投票過程中人大代表積極謹慎履職，慎重對待自己手中的票。得票數(shù)高的民生實事候選項目將成為新一年的正式項目。再次，嚴格監(jiān)督落實。在督促模式上，福田區(qū)人大常委會探索構(gòu)建了“人大常委會工委+人大街道工委”的聯(lián)動監(jiān)督模式，以鞭策實現(xiàn)監(jiān)督責任全落實。同時，按照從頭抓起、過程監(jiān)督、一督到底的工作思路，對民生實事開展全過程監(jiān)督。在監(jiān)督內(nèi)容方面，不僅注重對民生實事項目有效解決民生需求、實現(xiàn)民生功能方面的監(jiān)督，還加強了對民生實事項目預(yù)算執(zhí)行和績效情況的監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)督內(nèi)容全覆蓋。最后，嚴厲票評督出實效。每年底由區(qū)政府提交20項民生實事完成情況的總體報告，各牽頭承辦部門提交單項民生實事的總結(jié)報告。在每年初，全體人大代表通過滿意度票評的方式對上年度20項民生實事項目的完成情況及實施效果進行評價，該票評結(jié)果與政府部門的績效考核指標體系相聯(lián)系、捆綁。這樣，通過環(huán)環(huán)相扣的程序設(shè)計，讓民生實事步步做實，從而確保了民生實事項目的質(zhì)量與實效，切實提升了人民對政府工作的滿意度。

二、民生實事項目人大代表票決制的價值

1.代表人民當家作主。通過推行民生實事票決制，福田區(qū)實施了一大批人民群眾期盼、認可，黨委政府愿做、能做的民生實事項目。比如，義務(wù)教育學位增量供給項目，2018—2020年每年都以獲得贊成票數(shù)排名第一的成績，連續(xù)三年被票決確定為年度民生實事項目。通過該項目，福田區(qū)做到了每年新建和改擴建學校3所以上，同時每年新增義務(wù)教育學位4000個以上，有效緩解了福田區(qū)學位設(shè)立不能滿足需求的問題。這個項目得到社會各方的廣泛好評，人大代表滿意度票評的結(jié)果也連續(xù)三年排名第一。民生實事項目票決一方面賦予了人民群眾廣泛參與、當家作主的機會，另一方面也讓人大代表與廣大選民的意志更加緊密地聯(lián)系在一起，真實有效地代表人民當家作主。

2.創(chuàng)新人大代表代議領(lǐng)域。人大代表代表人民需要通過具體領(lǐng)域的議題來實現(xiàn)。根據(jù)《立法法》，區(qū)縣人大并沒有被授予立法權(quán)，在其職權(quán)運行上，主要是通過行使重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)來推行。而在實踐中，人大的職權(quán)則主要是依托監(jiān)督權(quán)和人事任免權(quán)有效進行的。重大事項決定即使在全國人大和省級人大的層面數(shù)量都比較少，區(qū)縣層面更是少之又少，所以區(qū)縣人大在重大事項決定權(quán)方面上一直未能體現(xiàn)其真正價值。在召開區(qū)縣人大會議的時候，區(qū)縣人大代表能夠議事的領(lǐng)域是相對比較少的。如果找到具體議題，豐富人大代表的議事領(lǐng)域，也意味著人大代表做實相應(yīng)職權(quán)有了具體依托。因此，在實施民生實事票決制后，人大會議就可以在一定程度上履行其重大事項決定權(quán)，使其具體化，豐富人大代表的代議領(lǐng)域。

3.拓展人大代表履職盡責的制度空間。“民生實事項目人大代表票決制”雛形始于浙江省寧波市寧?？h力洋鎮(zhèn)、大佳河鎮(zhèn)試水的“政府實事項目代表票決制”[2]。該項目收獲實效后，便在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級全面推開。2012年起，浙江省內(nèi)其他地區(qū)也陸陸續(xù)續(xù)開啟了該項目的探索實施。2017年，浙江省全面推行民生實事項目人大代表票決制工作。浙江省的探索實踐產(chǎn)生了廣泛影響，全國各地也先后開始了民生實事項目人大代表票決制的探索實施。廣東省也于近兩年鼓勵各地探索實施民生實事項目人大代表票決制。正是在這樣的背景下，包括福田區(qū)在內(nèi)的深圳各區(qū)人大也開始了各具特色的實踐探索。2017年1月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》和2017年11月修訂通過的《廣東省各級人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項規(guī)定》中，都把重大民生工程明確列在人大討論和決定重大事項的范圍之中。這樣，民生實事項目人大代表票決制就獲得了合法性保障，有利于進一步廣泛推廣。正是地方的實踐探索，賦予了人大代表履職工作的新形式，讓區(qū)縣人大做實重大事項決定權(quán)有了新的渠道，拓展了人大代表履職的制度空間。所以，制度空間的形成與演進離不開各級各地人大的實踐探索。只有大膽的實踐創(chuàng)新，才能夠進一步拓展人大的制度空間，才能夠進一步提升人大的地位。

三、深入推進民生實事項目人大代表票決制需要注意的三大問題

1.民意表達過程中“沉默的大多數(shù)”問題。福田區(qū)的民意搜集采取了主題接待日、居民議事會、代表直通車、選民見面會、問卷調(diào)查、代表信箱、網(wǎng)上征集等多樣化的方式。這些方式有些是線上的，有些是線下的，極大地方便了選民表達自己的訴求。從理論上來說，這樣做已經(jīng)可以廣泛吸納民意，讓民意表達具有廣泛的代表性。但是現(xiàn)實中，往往勇于表達自己意志的只是少數(shù)人，而大部分人會成為“沉默的大多數(shù)”。因此，民意表達環(huán)節(jié)必須高度關(guān)注這一部分群體的民意。而采取何種方式進行動員，讓這一部分人勇于表達敢于表達，就關(guān)乎民意表達環(huán)節(jié)的質(zhì)量與效能高低。因此，接下來要深入推進民生實事項目人大代表票決制，如何提供一種渠道或機制，實現(xiàn)最廣泛的動員就是關(guān)鍵之舉。

2.民意整合過程中各方意志的辯證關(guān)系問題。在對民生實事選題征集，民生實事候選項目挑選論證、征求意見等工作中，區(qū)委、區(qū)政府、人大代表、廣大市民等都會參與進來。這時候就會呈現(xiàn)多重的意志。區(qū)委的意見體現(xiàn)了黨組織的意志，區(qū)政府的意見體現(xiàn)了區(qū)政府的意志，人大代表的意見體現(xiàn)了人大代表的意志，廣大市民的意見體現(xiàn)了人民群眾的意志。在對同一個民生實事項目的看法上，多方意志可能并不總是一致的。這時候應(yīng)該如何處理？如何找到各方意志的最大公約數(shù)？毫無疑問，從理論上來說，無論是黨組織、政府部門，還是人大代表，都應(yīng)該代表人民的意志。但是對于一個民生項目的拍板決策還要考慮整體規(guī)劃、科學性、可行性等問題，所以，在有些項目的選擇上，可能會出現(xiàn)不同的意志。從原則上來說，人民的意志才是最根本的標準，無論是黨委政府，還是人大代表，都應(yīng)該從價值取向上以人民的根本利益為依歸。但是在具體項目的統(tǒng)籌安排方面，黨委政府還可以根據(jù)實際情況作出策略性的選擇。只不過在決策過程中，應(yīng)該讓人大代表和廣大市民充分參與協(xié)商。

3.民意實現(xiàn)過程中的評價主體問題。在每年初，福田區(qū)人大代表舉行大會，對上年度的20項民生實事項目進行滿意度票評，最終其結(jié)果將與政府部門績效考核相聯(lián)系。在這一過程中，人大代表成了民生實事項目績效的評價主體。全體人大代表代表人民行使對政府部門辦理民生實事項目的監(jiān)督權(quán)和評價權(quán)，這對于督促民意實現(xiàn)落地來說具有重要意義。但是，從另一個方面來說，人大代表作為評價主體也是不夠的，因為增加了一個中間環(huán)節(jié)。毫無疑問，只有人民群眾自己才更知道自己的意志有沒有實現(xiàn)。習近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話中指出，“生活過得好不好，人民群眾最有發(fā)言權(quán)”[3]。人民的滿意與否才應(yīng)該是民意是否實現(xiàn)的最終評判標準。如果條件允許，可以探索讓人民群眾自己來評價民生實事項目的績效。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，開發(fā)一個小程序，或者通過網(wǎng)絡(luò)問卷平臺，都可以實現(xiàn)這一簡單的功能。當然，也可以探索人大代表的票評和人民群眾的網(wǎng)評相結(jié)合的評價機制。

注釋：

[1]陳家剛：《人大代表議案制度的有效性問題研究——以區(qū)縣人大為例》，載《理論與改革》2006年第1期，第11-15頁。

[2]于浩：《人大干的，都是百姓盼的！——浙江推動“民生實事項目人大代表票決制”工作紀實》，載《中國人大》2018年第20期，第19-21頁。

[3]《習近平在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話》，人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/1014/c64094-31892124.html.

（作者分別系中共廣東省委黨?！矎V東行政學院〕行政學教研部主任、教授，青年嶺南學者，公共政策統(tǒng)計與分析研究中心〔廣東省決策咨詢研究基地〕主任;中共廣東省委黨?！矎V東行政學院〕2020級中外政治制度專業(yè)碩士研究生。本文系2020年國家社科基金重點項目“堅持黨對人大工作的領(lǐng)導的制度空間、實現(xiàn)機制與完善路徑研究”〔20AZZ004〕的階段性成果之一）