市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法路徑思考

葉英波

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，為加快推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化提供了遵循。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。2018年6月4日，在延安干部學(xué)院新任地市級(jí)黨委政法委書記培訓(xùn)示范班開班式上，中央政法委秘書長陳一新首次正式提出“市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的概念，指出要打造具有中國特色、時(shí)代特征、城市特點(diǎn)的社會(huì)治理新模式。2019年12月3日，全國市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作會(huì)議召開，提出了要切實(shí)提高市域社會(huì)治理系統(tǒng)化、社會(huì)化、精細(xì)化、法治化、智能化水平，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)提供有力支撐。本文在學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央和省市委決策部署的基礎(chǔ)上，結(jié)合溫州市人大履行立法權(quán)五周年以來的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，探討思考如何在地方立法層面優(yōu)化加強(qiáng)市域治理能力現(xiàn)代化。

一、市域?qū)用嫱七M(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的優(yōu)勢(shì)

將市域社會(huì)治理作為社會(huì)治理的切入點(diǎn)和突破口，具有深遠(yuǎn)的政治考量。在中國當(dāng)前的行政體系結(jié)構(gòu)當(dāng)中，地市的行政區(qū)劃共有330多個(gè)，處于五級(jí)行政體系的中端，上承中央和省，下啟區(qū)縣和鄉(xiāng)，發(fā)揮著關(guān)鍵的樞紐作用，既是決策者，也是執(zhí)行者。在人口數(shù)量結(jié)構(gòu)分布上，我國市域人口數(shù)量普遍介于百萬至千萬之間，以浙江省為例，全省市級(jí)行政區(qū)域共有11個(gè)，常住人口最多的杭州市于2019年超過了1000萬人，人口最少的舟山市也有約120萬人，是一個(gè)規(guī)模適中的治理單元。從歷史文化傳統(tǒng)上看，市域具有相對(duì)穩(wěn)定的行政區(qū)劃，仍以浙江省為例，至少從明代以來，各個(gè)市域行政區(qū)劃保持著相對(duì)穩(wěn)定，為文化、習(xí)俗、觀念等治理相關(guān)軟環(huán)境的成型奠定了深厚的基礎(chǔ)。由此而言，在推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化中，市域是最有分寸感、最能夠得到精準(zhǔn)拿捏的層級(jí)。

除了具有層級(jí)、規(guī)模、文化等稟賦上的先天長處外，從現(xiàn)狀和問題出發(fā)，也能看出市域?qū)用嬖谏鐣?huì)治理上所具有的優(yōu)勢(shì)。市域是城市和農(nóng)村兩種社會(huì)形態(tài)的完整結(jié)合體，由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展長期處于二元分割狀態(tài)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)治理“兩張皮”，由此帶來社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)集聚。而當(dāng)前我國基層治理現(xiàn)狀是，縣域及以下的基層治理面臨著能力和資源上的約束，難以形成結(jié)構(gòu)化的治理合力，無法完全解決由社會(huì)結(jié)構(gòu)化轉(zhuǎn)變帶來的問題。相對(duì)而言，以設(shè)區(qū)的市為單位的社會(huì)治理具有更大更明顯的能力和資源的優(yōu)勢(shì)，其在立法、行政、司法、人事、財(cái)政等方面，具有較為完整的決定權(quán)和決策權(quán)，是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)。

二、地方立法在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化上的地位和作用

在首次正式提出市域社會(huì)治理現(xiàn)代化時(shí)，陳一新秘書長對(duì)優(yōu)化市域社會(huì)治理的法治體系做了完整的論述，要求加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、集約高效的市域社會(huì)治理法治體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理制度化、規(guī)范化、程序化。其內(nèi)容包括了“四個(gè)體系”的建設(shè)，其中首要的是建設(shè)科學(xué)完備的市域法律規(guī)范體系，制定權(quán)責(zé)明晰、便于操作的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，為攻克市域社會(huì)治理難題提供有效的法律依據(jù)。設(shè)區(qū)的市的地方立法無疑全力承擔(dān)著這項(xiàng)重要任務(wù)?？梢哉f，自立法法修訂將地方立法權(quán)普遍賦予設(shè)區(qū)的市以來，大大加強(qiáng)了設(shè)區(qū)的市作為本地治理規(guī)范的制定者和推動(dòng)者的角色，使得市域?qū)蛹?jí)得以搭建完整的治理體系。由此，地方立法權(quán)成為市域?qū)用骊P(guān)鍵的治理資源，是構(gòu)建市域制度設(shè)計(jì)的重器。

要認(rèn)識(shí)地方立法在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化上的作用，可以從嘗試定義市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的概念出發(fā)。中央層面在提出市域社會(huì)治理現(xiàn)代化時(shí)，將之分解成“治理理念現(xiàn)代化”“治理體系現(xiàn)代化”“治理能力現(xiàn)代化”三個(gè)層面進(jìn)行論述和指示，但并未直接給出定義。有學(xué)者嘗試將市域社會(huì)治理現(xiàn)代化定義為：是指在統(tǒng)籌組織領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)市域富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗現(xiàn)代化進(jìn)程中，依靠公權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)自治系統(tǒng)、市場(chǎng)運(yùn)行系統(tǒng)，運(yùn)用法律法規(guī)、制度規(guī)則、自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范等方式和手段，對(duì)公共安全、社會(huì)矛盾、網(wǎng)絡(luò)安全、文化生活、權(quán)益保障、公共服務(wù)、公共秩序等提供更加充分、更加均等、更加精準(zhǔn)、更高質(zhì)量的供給，從而有效調(diào)整社會(huì)關(guān)系，激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力，形成城鄉(xiāng)要素資源融合發(fā)展，市域發(fā)展規(guī)劃治理統(tǒng)籌，市域基層治理銜接的實(shí)施過程。

這一定義，涵蓋了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)、體系、對(duì)象、進(jìn)路等內(nèi)容，雖然并不盡善，但也較為全面，是理解市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的有益佐論。其認(rèn)為在實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)路層面要“運(yùn)用法律法規(guī)、制度規(guī)則、自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范等方式和手段”，這一方面點(diǎn)出了“法律法規(guī)、制度規(guī)則”的法治要素、“自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約”的自治要素和“道德規(guī)范”的德治要素。單從要素組成上來看，符合市域治理現(xiàn)代化的現(xiàn)有官方闡述。另一方面，在要素的排列次序上，值得思考和探討。中央要求是將“自治、法治、德治結(jié)合起來”推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，“自治”是被放在“法治”前面的。

三、優(yōu)化市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的立法進(jìn)路

良法是善治的前提。推進(jìn)市域社會(huì)治理方式現(xiàn)代化，必須堅(jiān)持法律規(guī)范先行。在地方立法加大對(duì)市域社會(huì)治理制度供給的進(jìn)路上，應(yīng)當(dāng)注重以下幾點(diǎn)：

（一）深化問題導(dǎo)向，提高地方立法制度供給的準(zhǔn)度

檢驗(yàn)地方立法的好壞，要看立法是否立足于本地區(qū)的實(shí)際需要，是否反映本地區(qū)的實(shí)際情況，是否能解決本地區(qū)的實(shí)際問題。市域地方立法越契合地方實(shí)際，越能解決地方問題，立法制度供給的準(zhǔn)度就越高。評(píng)價(jià)地方立法的特色標(biāo)準(zhǔn)，要看是否找準(zhǔn)了問題，是否把問題作為立法的切入點(diǎn)，是否針對(duì)人民群眾最關(guān)切和矛盾焦點(diǎn)最集中的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行立法。各個(gè)市域的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、風(fēng)俗、民情不同，問題不同，對(duì)立法的需求也不同，不能為立法而立法，更不能讓所立之法淪為景觀、花瓶、擺設(shè)，必須充分考量市域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史傳統(tǒng)、地理資源、法治環(huán)境、人文背景、民俗風(fēng)情等實(shí)際狀況，通過立法準(zhǔn)確真實(shí)回應(yīng)市域的實(shí)際需求。

以《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》為例，2016年10月10日，溫州市鹿城區(qū)雙嶼街道發(fā)生農(nóng)民自建房屋倒塌事件，死亡22人。在救援工作結(jié)束后，溫州全市上下開展對(duì)危險(xiǎn)房屋的排查和治理處置。針對(duì)實(shí)踐中迫切需要提供危房處置法律手段支撐的現(xiàn)實(shí)問題，溫州市人大常委會(huì)立即于2017年2月將危險(xiǎn)住宅處置立法列入了當(dāng)年的立法計(jì)劃，對(duì)危房治理和處置行為立法予以規(guī)范，明確各個(gè)主體的責(zé)任，賦予政府部門必要的行政手段和處置措施，使得全市數(shù)萬間危險(xiǎn)住宅得到依法妥善處置，取得了良好的政治效果和社會(huì)效果。這足以說明，市域地方立法要著眼于解決本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問題和緊迫任務(wù)，在準(zhǔn)確把握市域?qū)嵡榈幕A(chǔ)上，找準(zhǔn)立法要解決、能解決的問題，選擇本地區(qū)確有必要、急需規(guī)范的事項(xiàng)，吸收實(shí)踐中有效管用的做法，創(chuàng)設(shè)科學(xué)合理的制度，從而才能打造切實(shí)管用的精品法規(guī)，為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化提供精準(zhǔn)的法律依據(jù)。

（二）優(yōu)化手段賦能，加大地方立法制度供給的強(qiáng)度

地方立法的主要領(lǐng)域在于行政管理事項(xiàng)。行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制是地方立法中經(jīng)常調(diào)度使用的主要手段，“行政三法”成為每部地方立法都繞不開的上位法依據(jù)。多年來，從事地方立法工作的同志一直通過多種方式包括在全國地方立法工作座談會(huì)上反映，希望調(diào)整完善“行政三法”中有關(guān)地方立法權(quán)限的規(guī)定，給地方更多的立法空間，以適應(yīng)地方管理、基層治理的實(shí)際需要。我國刑法中，對(duì)于犯罪構(gòu)成起點(diǎn)或者量刑檔次，一般按照“數(shù)額較大、數(shù)額巨大、數(shù)額特別巨大”或者“情節(jié)嚴(yán)重，情節(jié)特別嚴(yán)重”規(guī)定，而具體的數(shù)額起點(diǎn)，一般由各省根據(jù)實(shí)際情況自行規(guī)定，刑法極少直接作出規(guī)定。而情節(jié)嚴(yán)重、情節(jié)特別嚴(yán)重的認(rèn)定，甚至一些地市的司法部門都可以作出具有實(shí)踐指導(dǎo)性的規(guī)定。而對(duì)于罰金，刑法在大多數(shù)情況下也僅規(guī)定“并處罰金”，而不作具體數(shù)額的規(guī)定，在司法實(shí)踐中具體掌握，只在少數(shù)經(jīng)濟(jì)犯罪中規(guī)定一些罰金幅度。

作為國之重器的刑法尚且如此，而相比之下調(diào)整利益較小、社會(huì)影響面也較小的行政法卻束縛較多，中央行政立法往往直接規(guī)定了處罰數(shù)額，較大壓縮了地方立法自主權(quán)，影響了市域社會(huì)治理制度創(chuàng)設(shè)應(yīng)當(dāng)具有的靈活性。從權(quán)力配置結(jié)構(gòu)上來說，中央立法似應(yīng)以大方向上的定性為主，而地方立法則發(fā)揮小方向上的定性和定量作用。如果僅是在處罰數(shù)額的規(guī)定上地方立法存在與中央立法的些微差異，應(yīng)該并不足以認(rèn)為這就是對(duì)法制統(tǒng)一的威脅或破壞。中央立法直接規(guī)定處罰幅度的做法，可以理解為是在我國法制體系初建之時(shí)，地方立法尚未得到發(fā)展的情況下，中央立法不得已而必須直接規(guī)定的權(quán)宜之計(jì)，而在國家立法結(jié)構(gòu)已經(jīng)普遍覆蓋到地市層級(jí)的當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)對(duì)這種做法進(jìn)行重新審視或者重構(gòu)，以使社會(huì)治理更具有針對(duì)性，更加“可操作、接地氣、有特色”。

（三）調(diào)整立法空間，擴(kuò)大地方立法制度供給的寬度

立法法修改后，立法權(quán)力配置結(jié)構(gòu)得到充實(shí)完善，設(shè)區(qū)的市地方立法迅速繁榮發(fā)展，立法數(shù)量猛增。然而，由于立法法第七十二條以列舉的方式將立法空間嚴(yán)格框定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，這種立法范圍的有限開放，體現(xiàn)的是減縮收控的考量，雖然近年來在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面逐漸做了趨于寬泛的解釋，但地方立法介入調(diào)整地方性事務(wù)的咬合力仍顯不夠，制約了地方立法為市域治理現(xiàn)代化廣泛賦能。同時(shí)，立法法第八條關(guān)于立法保留的十一個(gè)事項(xiàng)，內(nèi)涵較原則，外延廣泛，從近幾年合法性審查的案例來看，對(duì)立法保留事項(xiàng)的解釋呈現(xiàn)出較大的延展性，類似于合同締結(jié)形式方面的規(guī)定也被視為法律保留事項(xiàng)。這種擴(kuò)張性的解釋使得地方立法某些關(guān)鍵條文在制度設(shè)計(jì)時(shí)必須缺胳膊斷腿，砍掉可能觸犯立法保留事項(xiàng)的內(nèi)容，影響了地方立法構(gòu)建制度合力的完整性。

設(shè)區(qū)的市地方立法的空間，應(yīng)當(dāng)結(jié)合市域治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)行科學(xué)合理、實(shí)事求是的安排，從而使得地方立法權(quán)真正成為市域治理現(xiàn)代化體系構(gòu)建中的關(guān)鍵資源和推進(jìn)利器。這就需要研究哪些事項(xiàng)是應(yīng)當(dāng)放在市域?qū)用孢M(jìn)行治理的，或者說放在市域?qū)用孢M(jìn)行治理是最有成效的。以新冠肺炎疫情防控為例，從疫情防控的過程和效果來看，市域?qū)用姘l(fā)揮了很關(guān)鍵很重要的作用，市域成了新冠肺炎疫情防控的基本單位，在戰(zhàn)疫指揮、社會(huì)動(dòng)員、資源調(diào)度、工作部署、人員調(diào)遣上展現(xiàn)了既是決策者又是執(zhí)行者的角色，武漢、溫州等城市作為主體都取得了勝利。這充分表明了在衛(wèi)生醫(yī)療防疫等領(lǐng)域，可以更多的賦權(quán)給設(shè)區(qū)的市。事實(shí)上，疫情防控過程中各地都制發(fā)了大量的規(guī)范性文件，以溫州市為例，從成立疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組至今，共已制定了近百件政府臨時(shí)性行政管理措施，為打贏這場(chǎng)防控戰(zhàn)提供了制度供給，而這種制度供給，可以通過賦權(quán)地方立法使其更加規(guī)范完整。而其真正的好處還不僅限于此，這種進(jìn)行市域立法賦權(quán)的深層意義在于，在市域?qū)用嫘纬闪酥贫仍囼?yàn)場(chǎng)和制度競爭態(tài)，從而以最小的成本激發(fā)出最充分的制度樣態(tài)，從中可以篩選出最優(yōu)的制度架構(gòu)。

（四）強(qiáng)化科技支撐，提高地方立法制度供給的“智度”

信息化大數(shù)據(jù)的時(shí)代，發(fā)揮數(shù)據(jù)治理效能是完善市域社會(huì)治理功能的重要手段。在新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，各地充分利用互聯(lián)網(wǎng)和信息化手段，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等成為各地應(yīng)對(duì)疫情新措施，利用新媒體披露精準(zhǔn)、詳細(xì)的信息;推出健康碼數(shù)字平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)梳理感染者的生活軌跡，追蹤人群接觸史，鎖定感染源及密切接觸人群，為疫情防控提供寶貴信息，為疫情防控各項(xiàng)工作提供了精準(zhǔn)化和精細(xì)化的服務(wù)。因而，在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方立法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化科技支撐，依托現(xiàn)代科技手段最大限度整合資源、集合要素、集中力量，搭建信息互聯(lián)、數(shù)據(jù)共享、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、集成共用的智慧化社會(huì)治理平臺(tái)。

以養(yǎng)犬管理立法為例，由于養(yǎng)犬管理涉及多部門多環(huán)節(jié)，在缺乏統(tǒng)一的信息系統(tǒng)的情形下，相關(guān)信息呈現(xiàn)碎片化，影響?zhàn)B犬管理總體效能的發(fā)揮。對(duì)此，《溫州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》規(guī)定建立、運(yùn)行和維護(hù)養(yǎng)犬管理服務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)共用，該制度旨在匯總集成數(shù)據(jù)，形成信息全景，成為養(yǎng)犬管理服務(wù)工作的數(shù)據(jù)樞紐，從而推進(jìn)養(yǎng)犬管理智能化、科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)犬管理“總體底數(shù)清、個(gè)體情況明、全程可跟蹤、各環(huán)能溯源”。這種在立法中強(qiáng)化科技支撐的例子，在《溫州市電梯安全條例》中也得到充分體現(xiàn)，法規(guī)創(chuàng)設(shè)“載人電梯應(yīng)當(dāng)安裝智能化監(jiān)測(cè)裝置”的制度，從法規(guī)通過至今短短兩年多時(shí)間里，智能化監(jiān)測(cè)裝置從試驗(yàn)性的安裝幾百臺(tái)到全面安裝近兩萬臺(tái)，通過與應(yīng)急處置中心的數(shù)據(jù)傳輸聯(lián)網(wǎng)，顯著提升了電梯安全系數(shù)和響應(yīng)速度，實(shí)現(xiàn)了人防到技防、人控到智控的根本性轉(zhuǎn)變，顯現(xiàn)了地方立法通過強(qiáng)化科技支撐，提高地方立法制度供給“智度”的巨大優(yōu)勢(shì)。

（作者單位：溫州市人大常委會(huì)法工委）