對西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展困境和管理體制改革的思考

摘要：隨著國家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略及職業(yè)教育東西合作的推進，西部地區(qū)職業(yè)教育將有更大作為和更多擔(dān)當(dāng)，同時也將面臨更多挑戰(zhàn)。為此，完善西部地區(qū)職業(yè)教育管理體制，對西部地區(qū)職業(yè)教育管理體制的創(chuàng)新與改革路徑做出探索迫在眉睫。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育;西部地區(qū);管理體制;校企合作;職業(yè)教育集團化

一、引言

近年來，我國職業(yè)教育發(fā)展迅速。僅2018年全國普通高職 （?？疲?院校招生數(shù)占普通本?？圃谛Ｉ倲?shù)40.05%，而2019年這一數(shù)字已經(jīng)變成52.9%。在教育資源基礎(chǔ)薄弱、人才匱乏的西部地區(qū)更是如此。職業(yè)教育在服務(wù)西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展方面做出了積極貢獻。作為民族地區(qū)，西部地區(qū)的職業(yè)教育因具有強烈的地域特征和民族特征，所以必須具有獨特的教育管理體制，這種體制可以高效有序地推進西部地區(qū)社會經(jīng)濟跨越式發(fā)展。

二、職業(yè)教育體制改革發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國職業(yè)教育體制建設(shè)一共經(jīng)歷了三個階段分別是：初步探索階段、探索階段和全面建設(shè)階段。

（一）初步探索階段（1978年—1991年）

自高考制度恢復(fù)之后，隨著國內(nèi)高等院校的逐步發(fā)展，職業(yè)院校也逐漸開始設(shè)立。再加上1983年國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于加速高等教育的報告》中對高等?？茖W(xué)校審批辦法的規(guī)定，更加促進了對職業(yè)教育相關(guān)政策的落實。

（二）探索階段（1992年—1998年）

1992年召開的第四次全國高等教育工作會議第一次將我國原有的高等教育體制定性為“國家集中計劃和政府直接管理的體制”。此次會議還第一次將高等教育體制概括為五個方面，即辦學(xué)體制、管理體制、招生和畢業(yè)生就業(yè)制度、投資體制和管理體制。相應(yīng)地，辦學(xué)體制方面由政府包辦高等教育改變成以政府辦學(xué)為主，社會各界積極參與辦學(xué)的新體制;在管理體制方面要求建立中央與省兩級管理，其中以省級管理為主;在招生與畢業(yè)生就業(yè)體制方面提出要逐步擴大調(diào)節(jié)性招生計劃，改變包當(dāng)干部和國家統(tǒng)包統(tǒng)配制度;投入機制方面提出以國家財政投入為主，同時多渠道籌措教育經(jīng)費;在管理體制方面要求適當(dāng)引入競爭機制，對高校內(nèi)部管理機構(gòu)全面實現(xiàn)社會化。

（三）全面建設(shè)階段（1999年以來）

1999年第三次全國教育工作會議發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育體制改革全面推進素質(zhì)教育的決定》首次提出將責(zé)權(quán)逐步下放到省級政府和學(xué)校的建議。2002年國務(wù)院出臺的《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》中明確提出要繼續(xù)深化職業(yè)教育管理體制改革，建立并逐步完善在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與的職業(yè)教育管理體制。

三、西部地區(qū)現(xiàn)行職業(yè)教育發(fā)展困境

（一）西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展不平衡且不充分

不平衡主要表現(xiàn)為職業(yè)教育與普通教育發(fā)展不平衡：第一，辦學(xué)規(guī)模與普通本科教育形成鮮明對比且阻力大;第二，辦學(xué)水平方面，辦學(xué)條件、師資水平和生源素質(zhì)等方面與本科教育存在較大差距，特別是部分面向農(nóng)村的職業(yè)教育，因生源下降面臨著生存危機。不充分主要表現(xiàn)在：第一，對職業(yè)教育的認(rèn)識不充分;第二，產(chǎn)教融合、校企合作、職業(yè)教育集團化辦學(xué)條件不充分，相關(guān)體制不通暢;第三，職業(yè)教育服務(wù)國家重大戰(zhàn)略的條件不充分。

（二）西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展投入經(jīng)費不足

第一，西部地區(qū)職業(yè)教育投入主體單一，主要依靠政府，缺乏社會各界力量的參與;第二，職業(yè)教育經(jīng)費投入機制不健全，與本科教育投入相比，職業(yè)教育投入程度較低，與之差距較大，尤其是西部地區(qū)職業(yè)教育辦學(xué)經(jīng)費嚴(yán)重不足，辦學(xué)條件落后，經(jīng)費不足導(dǎo)致相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后;第三，對職業(yè)教育經(jīng)費投入程度東西部地區(qū)區(qū)別明顯，差異較大。

（三）西部地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展質(zhì)量低下

第一，生源差、學(xué)生基礎(chǔ)薄弱，無法對知識進行較好地理解和吸收，創(chuàng)新水平低;第二，相關(guān)師資力量薄弱，教師學(xué)歷普遍較低，缺乏雙師型師資隊伍;第三，教學(xué)條件差、教學(xué)手段落后;第四，相關(guān)院校辦學(xué)定位不突出、無特色，嚴(yán)重缺乏競爭力;第五，對外溝通嚴(yán)重不足，產(chǎn)教融合、校企合作、職業(yè)教育集團化進程發(fā)展緩慢，成效不明顯。

四、西部地區(qū)現(xiàn)行職業(yè)教育管理體制存在的問題

隨著我國職業(yè)教育的發(fā)展，在管理體制方面，逐步建立了由中央到地方的職業(yè)教育聯(lián)席會議制度和機構(gòu)促進其高效發(fā)展。然而在實際辦學(xué)中，由于觀念等問題的存在，使得西部地區(qū)職業(yè)教育管理體制仍然存在許多弊端。

（一）?缺乏職前職后教育銜接體系，進一步深造阻礙大

一是西部地區(qū)還沒有銜接職前職后教育的培訓(xùn)體系，相關(guān)政策還不成熟;

二是根據(jù)有關(guān)規(guī)定，我國高職畢業(yè)生可以報考本科以及攻讀研究生。然而，由于職業(yè)教育沒有學(xué)位，并且高職專升本正在試點，招生計劃有限，僅有20%左右的考生有繼續(xù)升學(xué)的機會，這些都成為學(xué)生進一步深造的阻礙。

（二）?職業(yè)教育管理體制分散，管理效率不高

我國職業(yè)教育管理體制最大的問題是條塊分割，從國家層面，缺乏對這類院校的統(tǒng)一規(guī)范。一是管理上普高、成高、職高的分立程度較深，職業(yè)教育有地方辦和行業(yè)辦、企業(yè)辦之分，地方政府和行業(yè)主管部門都承擔(dān)著一定的管理職責(zé)，各自有一套相應(yīng)的管理機構(gòu)，存在相互協(xié)調(diào)管理的問題;二是目前我國教育行政部門對中等、職業(yè)技術(shù)教育、成人教育的管理，形成了相對獨立的管理體制，各省市教委基本均分設(shè)了高教處、成教處、職教處等處室進行分管，三處各管自己事務(wù)，總體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力不足，導(dǎo)致資源難以充分利用，不能形成整體優(yōu)勢，辦學(xué)效益低;三是政府相關(guān)部門、經(jīng)濟、勞動部門、企業(yè)、用人單位和社會各方面如何參與管理都未有明確的政策規(guī)定;四是在職業(yè)教育辦學(xué)主體多元化的社會條件下，西部地區(qū)非國有企業(yè)尚未有效地參與相關(guān)職業(yè)教育的培養(yǎng)中，具體表現(xiàn)在：政府及其有關(guān)部門缺乏對其辦學(xué)行為的政策引導(dǎo)和政策扶持導(dǎo)致民辦教育規(guī)模較小。

（三）相關(guān)立法不完善，投資經(jīng)費不到位

自1996年頒布的《中華人民共和國職業(yè)教育法》實施至今，在取得一定成效的同時，依然存在不夠完善之處，職業(yè)教育院校在辦學(xué)過程中時常缺乏明確的法律約束和限制條款，容易滋生教學(xué)不規(guī)范、隊伍良莠不齊、學(xué)校自立霸王條款等行為。同時，現(xiàn)今西部地區(qū)多數(shù)職業(yè)教育院校的經(jīng)費主要依賴于國家政府和地方教育部門，一旦經(jīng)費供給不及時，學(xué)校往往連日常運作都難以維持，更難說保證穩(wěn)定的教學(xué)運行和較高的教學(xué)質(zhì)量。自改革開放以來，我國教育投資呈現(xiàn)增長的趨勢，但對職業(yè)教育的投資比例過低，就連職業(yè)教育經(jīng)費中的政府撥款也嚴(yán)重不足，在西部地區(qū)這種現(xiàn)象更是嚴(yán)重。

（四）教學(xué)資源分布不均，專業(yè)設(shè)置脫離實際需求

我國教學(xué)資源大部分都集中在高校，職業(yè)院校的教學(xué)資源十分欠缺，社會上的職業(yè)教育機構(gòu)缺乏監(jiān)管，教學(xué)質(zhì)量得不到保證，學(xué)歷也難以得到認(rèn)可。職業(yè)院校內(nèi)的專業(yè)設(shè)置較為固定，常年沒有變動，不少學(xué)校的一些招生專業(yè)甚至已經(jīng)與當(dāng)前社會背景和實際需求脫節(jié)，造成了教育教學(xué)資源的極大浪費。

（五）職業(yè)教育院校內(nèi)部管理體制混亂，辦事效率低下

職業(yè)教育在內(nèi)部人才管理、教學(xué)管理、人事管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、后勤管理等方面存在著嚴(yán)重的管理人員和教師比例失衡、人才配置不合理、人事管理制度僵化、機構(gòu)臃腫、相關(guān)規(guī)章制度不健全、不完善等問題。教學(xué)管理方面，對教師的資質(zhì)考察不深入，沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)考核職業(yè)教育教師的教學(xué)水平以及科研能力，更缺乏對教師教學(xué)質(zhì)量的不定期考核和有力監(jiān)管，從而導(dǎo)致職業(yè)院校教學(xué)水平參差不齊，教學(xué)質(zhì)量無法保證，學(xué)生畢業(yè)后學(xué)習(xí)能力和實踐水平仍舊不達標(biāo)的現(xiàn)象屢見不鮮。

五、發(fā)達國家職業(yè)教育管理體制案例借鑒和主要特點

（一）發(fā)達國家職業(yè)教育管理體制案例借鑒

1.德國：“雙元制”職業(yè)教育管理體制

德國擁有完善的職業(yè)教育管理體系。一是對職業(yè)教育師資隊伍的嚴(yán)格規(guī)范和要求，教師必須接受完整的正規(guī)大學(xué)教育、通過相應(yīng)的職業(yè)教育資格考試、進入有資質(zhì)的企業(yè)進行預(yù)備實習(xí)并通過國家考試后，才能獲得職業(yè)教育教師資格。二是對于學(xué)生的培養(yǎng)同樣有著嚴(yán)格的要求，以立法的形式規(guī)定了技術(shù)工作者必須經(jīng)過系統(tǒng)的職業(yè)培訓(xùn)，并獲得相應(yīng)職業(yè)資格后才能上崗。

2.美國：“多元制”職業(yè)教育體制

美國職業(yè)教育體制以“多元制”為特點?！岸唷斌w現(xiàn)在兩方面：一是教育主體多元化。由政府、學(xué)校、相關(guān)機構(gòu)、團體、企業(yè)、個人等多方主體積極參與教育實施，根據(jù)市場需求靈活設(shè)定專業(yè)和授課內(nèi)容，多方教育資源融合互利。二是職業(yè)教育經(jīng)費渠道多元化。既有來自國家政府和地方政府的教育經(jīng)費，也有來自企業(yè)、相關(guān)機構(gòu)和個人等的經(jīng)費贊助。

3. 英國：“三明治”職業(yè)教育體制

將職業(yè)教育和學(xué)歷教育同等對待是英國職業(yè)教育的一大特色。英國的職業(yè)教育院校實行“三明治”式教學(xué)模式。即在校學(xué)生，第一年學(xué)習(xí)理論知識，第二年到企業(yè)實踐實習(xí)，第三年再回到學(xué)校，進一步鞏固和深化所學(xué)知識和實踐經(jīng)驗。這種教學(xué)管理體制使學(xué)生可以更好地將理論基礎(chǔ)和實踐操作結(jié)合起來，有利于學(xué)生更好地運用所學(xué)理論知識解決實際問題，快速適應(yīng)社會發(fā)展需求。

（二）發(fā)達國家職業(yè)教育管理體制主要特點

1.國家立法、觀念重視

發(fā)達國家普遍對職業(yè)教育給予足夠重視，并出臺相關(guān)法律法規(guī)保障職業(yè)教育穩(wěn)定發(fā)展，同時民眾對于職業(yè)教育的接受度和認(rèn)可度普遍較高。

2.經(jīng)費渠道多元化

發(fā)達國家職業(yè)院校經(jīng)費渠道多元化，不僅有來自國家和各級地方政府提供的專項經(jīng)費支持，還有來自于合作辦學(xué)企業(yè)、合作機構(gòu)、社會團體和民間組織、個人等方面的經(jīng)費支持。

3.辦學(xué)主體多樣化

在發(fā)達國家職業(yè)教育體系中，承擔(dān)管理和教學(xué)任務(wù)的除了正規(guī)獲批的職業(yè)院校和教育機構(gòu)外，還有具有教育培訓(xùn)資質(zhì)的企業(yè)、組織、社會團體，以及由私人成立經(jīng)營的教育機構(gòu)等，從而形成以國家辦學(xué)為主，其他多種社會辦學(xué)主體為輔，多方教育資源互利共通的職業(yè)教育體系。

4.專業(yè)、課程設(shè)置緊跟行業(yè)需求

發(fā)達國家職業(yè)教育的專業(yè)、課程設(shè)置具有很大靈活性，根據(jù)市場需求靈活調(diào)整專業(yè)設(shè)置、課程安排、人才培養(yǎng)方案，以保證培養(yǎng)出的學(xué)生是符合當(dāng)前市場和企業(yè)實際需要的有用之才，使職業(yè)教育教學(xué)更具有針對性和實用性。

5.嚴(yán)格的教師管理規(guī)范體系

發(fā)達國家對職業(yè)教育專任教師有嚴(yán)格的規(guī)定，要求這些教師不僅要通過職業(yè)教育資格考試，進入有資質(zhì)的企業(yè)進行實習(xí)，還需通過國家教育部門的考核，才能獲得職業(yè)教育教師資格。這些嚴(yán)格規(guī)范和要求進一步提高了職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量。

五、發(fā)達國家職業(yè)教育管理體制經(jīng)驗對我國西部地區(qū)職業(yè)教育管理體制改革的啟示

（一）改變觀念，加強立法

重視并大力發(fā)展職業(yè)教育，不應(yīng)該只停留在國家層面的重視和政府部門的喊口號上，對職業(yè)教育與學(xué)術(shù)教育一視同仁。以《中華人民共和國職業(yè)教育法》為引領(lǐng)，立足現(xiàn)有法規(guī)政策，完善針對職業(yè)教育管理的法規(guī)細(xì)則，通過法律手段，體現(xiàn)國家和政府在職業(yè)教育發(fā)展和管理中的主導(dǎo)地位。

（二）大力發(fā)展多元化辦學(xué)模式

根據(jù)西部地區(qū)職業(yè)院校自身的實際情況，充分推動校企合作、企業(yè)辦學(xué)、學(xué)徒制等多元化的職業(yè)辦學(xué)模式，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，從國家層面明確校企合作的管理機構(gòu)和層次，全面提高職業(yè)教育校企合作的利益關(guān)聯(lián)，完善與職業(yè)教育相關(guān)的法律法規(guī)體系建設(shè)。

（三）加強對職業(yè)院校教師隊伍的建設(shè)和管理

職業(yè)教育師資隊伍的質(zhì)量是保障職業(yè)教育質(zhì)量的關(guān)鍵，對相關(guān)師資隊伍的要求不能僅停留在要求通過教師資格考試，還必須要求具備企業(yè)工作經(jīng)驗資質(zhì)和實踐的工作經(jīng)驗。因此，應(yīng)當(dāng)建立完善的職業(yè)教育教師考核標(biāo)準(zhǔn)和繼續(xù)教育制度，對教師的職業(yè)教育資質(zhì)嚴(yán)格把關(guān)，同時為教師提供更多企業(yè)實習(xí)和對外交流的機會。

（四）深化職業(yè)教育管理體制改革

加強西部地區(qū)各級地方政府對職業(yè)教育重要性的認(rèn)識。首先，鼓勵企業(yè)積極參與職業(yè)教育工作，將職業(yè)院校辦學(xué)經(jīng)費渠道多元化，增強職業(yè)教育發(fā)展后勁;其次相關(guān)部門應(yīng)明確企業(yè)在職業(yè)教育中的地位，通過法律對企業(yè)在職業(yè)教育中的各個方面的責(zé)任義務(wù)做出明確的規(guī)定;最后，深化職業(yè)教育內(nèi)部管理體制。堅持從深化人事制度和分配制度改革入手，根據(jù)按需設(shè)崗、公開招聘、平等競爭、擇優(yōu)聘任、嚴(yán)格考核等原則，有效配置職業(yè)院校師資隊伍。

（五）完善經(jīng)費投入機制，改善西部職業(yè)教育的發(fā)展環(huán)境

一是調(diào)整教育經(jīng)費的投入結(jié)構(gòu)，保證職業(yè)教育的財政性經(jīng)費逐步增長;二是拓寬職業(yè)教育經(jīng)費渠道，鼓勵社會資本的投入，充實職業(yè)教育經(jīng)費投入;三是鼓勵投入主體的多元化，激發(fā)全社會參與職業(yè)教育辦學(xué)的積極性。

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基金項目：本文系青海省“十三五”教育科學(xué)規(guī)劃項目“青海民族地區(qū)高等院校探究式學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力培養(yǎng)與實踐”（項目編號：19QJG61）的階段性研究成果;

作者簡介：韓素娟（1989-），女，青海海東人，講師，從事微觀經(jīng)濟分析研究