多元共治背景下生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)之芻議
——以《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》第1234條為視角

何璐希

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

2020年5月28日，十三屆全國人大三次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國民法典》。侵權(quán)責(zé)任編第1234條確立了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任在環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任體系中的地位，是對民法典“綠色化”的回應(yīng)，是對環(huán)境基本法損害擔(dān)責(zé)、公眾參與原則的貫徹，其中的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)也亟需制度性的回應(yīng)。中共十九大報(bào)告提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，以落實(shí)多元共治理念。該制度通過引入公權(quán)力機(jī)關(guān)、公共主體與第三方代修復(fù)主體是否是對該理念的具體貫徹？維護(hù)環(huán)境公共利益遵循以政府為主導(dǎo)的行政執(zhí)法模式，而生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)通過將公權(quán)力機(jī)關(guān)作為平等主體引入民法以維護(hù)環(huán)境公共利益的制度設(shè)計(jì)，是否有違民法的私法性？《民法典》保護(hù)公民合法私益，而第1234條明確規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)所保護(hù)的環(huán)境公共利益是否與其性質(zhì)相悖？國家機(jī)關(guān)面臨公私法兩種救濟(jì)路徑應(yīng)當(dāng)如何選擇？生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的請求權(quán)主體與代修復(fù)的啟動(dòng)主體都是國家規(guī)定的機(jī)關(guān)與法律規(guī)定的組織，該主體與環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的啟動(dòng)主體具有一致性，三者之間具有怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？本文在厘清前述問題的前提下，探討生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的精細(xì)化設(shè)置與基金的設(shè)立，助益民法典的實(shí)施。

一、《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》第1234條確立生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任

2016年最高人民法院頒布的《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法服務(wù)和保障的意見》指出，生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一項(xiàng)救濟(jì)制度，也是一項(xiàng)法律責(zé)任。生態(tài)環(huán)境修復(fù)與民法中恢復(fù)原狀具有相同的主旨，該制度被認(rèn)為是一種創(chuàng)新路徑，是對恢復(fù)原狀救濟(jì)方式的突破［1］。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任“不是民法上的恢復(fù)原狀，而是一種獨(dú)立的環(huán)境侵害責(zé)任承擔(dān)方式”?！啊迯?fù)生態(tài)環(huán)境’并非‘恢復(fù)原狀’”［2］12。也有學(xué)者認(rèn)為，民法典中的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是民法恢復(fù)原狀的特殊情形，是對傳統(tǒng)恢復(fù)原狀責(zé)任內(nèi)涵的豐富［3］。

作為一種傳統(tǒng)的民事責(zé)任，恢復(fù)原狀是指恢復(fù)權(quán)利到被侵犯前的原有狀態(tài)，其主要適用于對個(gè)人私益的救濟(jì)。生態(tài)環(huán)境損害是區(qū)別于傳統(tǒng)侵權(quán)行為所導(dǎo)致的民事主體的人身損害、財(cái)產(chǎn)損失、精神損害的生態(tài)環(huán)境公共利益的新型損害［4］，其所承載的利益不同于傳統(tǒng)民事侵權(quán)。生態(tài)環(huán)境修復(fù)的目的在于使遭受損害的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)恢復(fù)其原有的生態(tài)服務(wù)功能；無法完全恢復(fù)至原始狀態(tài)的生態(tài)服務(wù)功能的恢復(fù)也包括功能不斷恢復(fù)與完善，無限接近于原始狀態(tài)的過程［5］。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)是指自然與社會(huì)的雙重修復(fù)［6］?！盎謴?fù)原狀”如果突破民法解釋，那么可以理解為不限于恢復(fù)當(dāng)事人雙方間的財(cái)產(chǎn)利益與人格利益至未受損害時(shí)的狀態(tài)，而是擴(kuò)大到對被破壞、被污染的生態(tài)環(huán)境的社會(huì)復(fù)活［7］?！吧鐣?huì)復(fù)活”是生態(tài)環(huán)境的社會(huì)修復(fù)過程，包含對該生態(tài)環(huán)境有關(guān)聯(lián)的社會(huì)公共利益與個(gè)人私益的修復(fù)。由于環(huán)境侵權(quán)的獨(dú)特性，“恢復(fù)原狀”已不能滿足環(huán)境侵權(quán)對救濟(jì)機(jī)制的需求，尤其是生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域。

民法典在起草過程中，將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”從民法總則中刪除，而后在第1234條對生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)行明確規(guī)定，在一定程度上可以理解為“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”脫胎于民法上的“恢復(fù)原狀” ，因其特殊性又有別于民法上的“恢復(fù)原狀” 。第1234條以立法形式確立生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任在環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任體系中的地位，也確認(rèn)了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度。

二、《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》第1234條確立生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的價(jià)值

（一）生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)是生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的延伸

當(dāng)環(huán)境侵權(quán)行為人不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)委托他人履行，這與環(huán)境行政代履行存在相似的制度構(gòu)成，本文將其擬定為生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)。生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)作為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的延伸，是“綠色原則”在民法中的制度化。在主體及權(quán)利設(shè)定層面，賦予公共利益代表者的國家機(jī)關(guān)或法定組織以生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)請求權(quán)；請求權(quán)主體也是生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的啟動(dòng)主體。該請求權(quán)就是當(dāng)侵權(quán)人違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害之時(shí)，有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任；當(dāng)侵權(quán)人怠于履行或者履行不能時(shí)，可以自行或者委托第三人代為履行，并向侵權(quán)人索取費(fèi)用。在構(gòu)成要件層面，代修復(fù)的適用以符合環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任的一般構(gòu)成要件為前提，同時(shí)，侵權(quán)人的修復(fù)責(zé)任具有期限限制；修復(fù)費(fèi)用最終由侵權(quán)人承擔(dān)。

（二）以生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任獨(dú)立化完善環(huán)境法律責(zé)任體系化

第1234條實(shí)質(zhì)是生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的獨(dú)立化宣示。且不限于此，第一，明確生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的獨(dú)立地位。生態(tài)環(huán)境修復(fù)與代修復(fù)的實(shí)質(zhì)是恢復(fù)原狀責(zé)任在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的調(diào)適［8］。民法典的規(guī)定使以傳統(tǒng)的環(huán)境行政強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)恢復(fù)原狀轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，將“環(huán)境民事責(zé)任行政化”現(xiàn)狀提純到原有的“生態(tài)環(huán)境民事責(zé)任”的根源上。這是對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度應(yīng)有的獨(dú)立民法地位的還原，目的是要從立法上明晰侵權(quán)人的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的民法性質(zhì)，更新公權(quán)治理環(huán)境污染和生態(tài)破壞的傳統(tǒng)思維，明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)中公權(quán)與私權(quán)、公法與私法責(zé)任的界限，同時(shí)也是在新時(shí)代賦予私法以私權(quán)公益化的責(zé)任。厘清政府主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作與污染者或潛在責(zé)任人的修復(fù)責(zé)任承擔(dān)的關(guān)系，使國家機(jī)關(guān)運(yùn)用高效的行政救濟(jì)的慣性思維得到體現(xiàn)正義的私權(quán)與司法救濟(jì)的制衡，從而通過民事責(zé)任機(jī)制引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第二，區(qū)分生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償兩種責(zé)任方式，為環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了實(shí)體法依據(jù)［9］。在生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防與救濟(jì)中，修復(fù)與賠償是兩個(gè)不同的概念，但被生態(tài)環(huán)境損害賠償制度所包含（見圖1）。隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的發(fā)展，侵權(quán)編難以涵蓋有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實(shí)務(wù)界與理論界對其單獨(dú)立法的呼聲也日益高漲，該法條為此提供了總則性的法律支撐。第三，激勵(lì)第三方主體市場。引入市場化機(jī)制形成多元的環(huán)境法律治理模式是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在需求［10］。通過將國家機(jī)關(guān)壟斷的裁量權(quán)分離給第三方主體，使第三方主體通過市場競爭提高自身水平；通過國家機(jī)關(guān)與第三方單位構(gòu)建平等主體關(guān)系替代政府的強(qiáng)制性選擇，避免管制俘獲所導(dǎo)致的利益內(nèi)部化與機(jī)構(gòu)腐敗化現(xiàn)象出現(xiàn)。第四，遵循傳統(tǒng)大陸法系國家重視“法典化”的慣例，借鑒其規(guī)定環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的模式，正確處理政策與法律之間的關(guān)系［11］12－13，以生態(tài)環(huán)境責(zé)任的獨(dú)立順應(yīng)侵權(quán)責(zé)任獨(dú)立成編的立法模式，是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家、構(gòu)建現(xiàn)代化法律體系的具體體現(xiàn)。法典化是法律體系化的表現(xiàn)形式之一，“體系是民法典的生命”［11］1，民法典應(yīng)當(dāng)遵循體系化的規(guī)范一致性與全面性的外在形式理性和邏輯自恰性與融貫性的內(nèi)在價(jià)值理性。第1234條以生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任獨(dú)立化回應(yīng)環(huán)境法律責(zé)任體系化，將環(huán)境法律與規(guī)范性文件所提供的總則性規(guī)范予以體系化的整合，是民法典綜合協(xié)調(diào)立法技術(shù)的體現(xiàn)。

（三）生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)是對多元共治理念的貫徹

中共十九大報(bào)告提出“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系” ，這是黨對多元共治理念在環(huán)境治理中的強(qiáng)調(diào)。第1234條規(guī)定國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織與第三方主體共同參與環(huán)境公共利益的保護(hù)，體現(xiàn)了環(huán)境多元共治理念，其不僅能通過促進(jìn)環(huán)境治理主體之間的溝通，平衡多方利益以提升效率，也為構(gòu)建政府主導(dǎo)、多主體共同參與的現(xiàn)代化環(huán)境治理體系提供了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)［12］。因此，現(xiàn)代環(huán)境法治應(yīng)當(dāng)通過賦予公眾、企業(yè)等社會(huì)主體環(huán)境治理權(quán)利，甚至賦予公權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)主體平等合作的權(quán)利，改變傳統(tǒng)環(huán)境治理體系中政府的強(qiáng)勢地位，通過發(fā)揮不同主體的功能，建立社會(huì)主體參與環(huán)境治理、表達(dá)利益訴求的路徑，創(chuàng)造公私協(xié)作的環(huán)境治理合力，形成環(huán)境法治運(yùn)行平臺(tái)，以多元參與為特征，履行環(huán)境義務(wù)，通過設(shè)置法律責(zé)任保障環(huán)境利益以實(shí)現(xiàn)環(huán)境多元治理的目標(biāo)。代修復(fù)引入公權(quán)力機(jī)關(guān)、公共主體與第三方單位參與環(huán)境修復(fù)的規(guī)則設(shè)計(jì)，是通過賦予多元主體環(huán)境治理權(quán)利使其能夠主動(dòng)參與環(huán)境利益的保護(hù)，促使多元主體之間的利益協(xié)調(diào)與權(quán)利平衡，進(jìn)而形成一種由賦予環(huán)境權(quán)利到維護(hù)環(huán)境利益的法律秩序。多元共治所提倡的多主體在平等地位的前提下進(jìn)行環(huán)境治理是民法的本質(zhì)所在。第1234條通過實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域的多元共治，為民法與環(huán)境法的溝通提供了制度橋梁。

（四）為環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了實(shí)體法依據(jù)

生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)主體，即國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織，與相關(guān)法律①詳見《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》第1234條，《民事訴訟法》第55條，《環(huán)境保護(hù)法》第58條，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1條，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第1條。所規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟主體和生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠主體存在一致性。因此，該法條實(shí)質(zhì)上是賦予環(huán)境民事公益訴訟主體與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主體以代修復(fù)之權(quán)利，當(dāng)代修復(fù)主體怠于履行或者履行不能時(shí)，相關(guān)利害關(guān)系人可以通過前述兩類訴訟維護(hù)環(huán)境利益。但代修復(fù)權(quán)利的賦予以該生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)為前提。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害完全無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)時(shí)，被侵權(quán)人或者利害關(guān)系人只能通過提起環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟尋求救濟(jì)。只有當(dāng)能夠修復(fù)的生態(tài)環(huán)境面對侵權(quán)救濟(jì)之時(shí)，環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的起訴主體才具有選擇權(quán)，根據(jù)情形可以選擇代修復(fù)或環(huán)境民事公益訴訟，或者生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟（見圖1）。

圖1 生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)解析

中國環(huán)境法律體系沿襲了傳統(tǒng)法“重實(shí)體、輕程序”的特征，對于公眾實(shí)體性環(huán)境權(quán)利的保障明顯要強(qiáng)于以公眾參與為中心的程序性環(huán)境權(quán)利的保障。大陸法系國家的民法典歷來以私法自治為價(jià)值體系展開，民事程序法與實(shí)體法猶如人行走的兩條腿，等量齊觀。如何妥當(dāng)?shù)匕才艑?shí)體法和程序法的關(guān)系是民法典制定的關(guān)鍵。構(gòu)架通往民事程序法的橋梁是解決該問題的有效辦法之一，其前提首先就要實(shí)現(xiàn)訴訟程序的實(shí)體法化，即立法者需要“把多少訴訟法規(guī)定放進(jìn)民法” ，主要有兩種情形［13］：第一，訴訟程序影響實(shí)體法律關(guān)系。立法者將該訴訟程序變成一個(gè)法律事實(shí)在民法（典）中加以規(guī)定，即是搭建通往民事程序法的橋梁。第二，實(shí)體法影響訴訟法。實(shí)體法將某一法律事實(shí)放在民法里規(guī)定，為訴訟法的形成提供法律基礎(chǔ)。民事立法者把法院拉到民事關(guān)系中，作為補(bǔ)充的“形成者” 。運(yùn)用實(shí)體法補(bǔ)全程序法，在一定程度上轉(zhuǎn)變了“重實(shí)體輕程序”的慣例，其途徑在于將民法關(guān)于訴訟程序的規(guī)定設(shè)定為前置于訴訟法的民法規(guī)范，從而為訴訟程序提供實(shí)體法依據(jù)。由于“程序法在保障程序順利進(jìn)行的過程中，雖然與實(shí)體糾紛同步，但最終導(dǎo)向的可能是實(shí)體法的適用”［14］，立法者通過完善立法，克服法無明文規(guī)定下的程序公正與實(shí)體公正的沖突，避免陷入“實(shí)體虛無”的局面［15］。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與代修復(fù)制度是民法典為環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟設(shè)定的實(shí)體法依據(jù)，屬于前置性實(shí)體規(guī)范。通過主體的一致性表明立法統(tǒng)一，賦予公權(quán)力機(jī)關(guān)與法定組織請求權(quán)，同時(shí)將法院置于其中，體現(xiàn)了實(shí)體與程序的有效銜接，從而能夠在一定程度上克服司法上的無序性［16］。這不僅通過保障公權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)主體實(shí)體性環(huán)境權(quán)利促進(jìn)對程序性環(huán)境權(quán)利的關(guān)注，而且是從實(shí)體法層面鞏固程序法基礎(chǔ)以補(bǔ)全“輕程序”的缺陷。該法條為環(huán)境公益司法救濟(jì)機(jī)制提供了銜接規(guī)范。

三、生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)亟需厘清的問題

（一）民法總則為生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)提供了公益保護(hù)空間

生態(tài)環(huán)境利益一般通過公法進(jìn)行保護(hù)，民法典的私法性質(zhì)決定其不可能對環(huán)境公共利益進(jìn)行界定。環(huán)境基本法對生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的規(guī)定也只是從環(huán)境監(jiān)管角度進(jìn)行回應(yīng)，并沒有明確的內(nèi)容。以保護(hù)環(huán)境公共利益為使命的環(huán)境法也無法完全涵蓋救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任體系?！睹穹ǖ洹返?條規(guī)定“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，這為民法與環(huán)境法建立起了一種價(jià)值平衡的鏈接［17］。民法是否包含了生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的關(guān)鍵在于生態(tài)環(huán)境利益是否上升為其保護(hù)的利益。《民法典》第3條開宗明義“民事主體的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護(hù)” ，“其他合法權(quán)益”為環(huán)境公共利益留下了私法保護(hù)的空間。生態(tài)環(huán)境為人類提供著多重的利益和價(jià)值，總體稱為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，生態(tài)環(huán)境利益是權(quán)利主體對其所享有的特定生態(tài)環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所承載的利益［18］58。民法所保護(hù)的應(yīng)當(dāng)包含該純粹的環(huán)境公共利益，以及對他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他權(quán)益有影響的那部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值和功能的公共利益。第1234條對生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的確認(rèn)與生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的設(shè)立，是民法對有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)爭議的回應(yīng)，是對生態(tài)環(huán)境損害法律責(zé)任體系的補(bǔ)強(qiáng)。在《民法典》正式實(shí)施時(shí)有必要制定專門規(guī)范以完善該責(zé)任的邊界和具體要求［18］58。

（二）私法性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)為公益化私權(quán)提供了法制保障

明確生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)法律性質(zhì)的前提，是厘清生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的法律關(guān)系。由于代修復(fù)主體的引入，代修復(fù)存在三大主體兩兩相對的三組關(guān)系（見圖2右）。首先，國家機(jī)關(guān)或法定組織與侵權(quán)人的環(huán)境侵權(quán)之債法律關(guān)系作為基礎(chǔ)法律關(guān)系是該制度的核心。其次是國家機(jī)關(guān)或法定組織與代修復(fù)主體之間的民事法律關(guān)系。侵權(quán)人在規(guī)定的修復(fù)期間未修復(fù)的，國家機(jī)關(guān)或法定組織可以委托第三方主體代為修復(fù)。“委托”二字表明請求權(quán)主體與第三人之間為民事委托（合同）關(guān)系。最后，侵權(quán)人與第三人之間的附隨義務(wù)關(guān)系。侵權(quán)人與第三人無直接的法律關(guān)系，但是代修復(fù)主體應(yīng)當(dāng)以代修復(fù)合同為基礎(chǔ)，對相對人盡到必要的附隨義務(wù)關(guān)系，即代修復(fù)主體基于誠實(shí)信用原則確保合同目的的實(shí)現(xiàn)而對侵權(quán)人的合法利益盡到善意維護(hù)與適當(dāng)注意的義務(wù)、甚至賠償責(zé)任。

當(dāng)主體為國家機(jī)關(guān)時(shí)，該制度在引入第三人代替?zhèn)鶆?wù)人（義務(wù)人）履行可替代履行的債務(wù)（義務(wù)）達(dá)成合同目的（行政目的）的原理上與民法第三人代為履行制度以及環(huán)境行政代履行的構(gòu)成是極其相似的（見圖2）。環(huán)境行政代履行制度本身來源于民法第三人代為履行制度，這是行政法對民法的制度借鑒［19］，是“公法私法化”①公法私法化的實(shí)質(zhì)是公權(quán)私法化，即公權(quán)力主體采用私法方式完成公共任務(wù)，與社會(huì)主體平等合作。在特定的行政領(lǐng)域轉(zhuǎn)變模式，有意識(shí)地構(gòu)建負(fù)有公共任務(wù)，具有平等獨(dú)立地位的、私法形式的公共行政載體。參見王維達(dá)《通過私法完成公共任務(wù)及其在中國的發(fā)展》，載《同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2003年第2期。的一種。與其說生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)是對環(huán)境行政代履行的借鑒，不如認(rèn)為其是對民法本身的第三人代為履行制度的借鑒，是民法制度在環(huán)境法領(lǐng)域的特殊化。代履行與代修復(fù)都是維護(hù)環(huán)境公共利益的法律制度，但兩者存在本質(zhì)上的差異。環(huán)境行政代履行中國家機(jī)關(guān)被賦予的是一項(xiàng)公權(quán)力，國家機(jī)關(guān)與代履行主體所簽訂的是行政合同［20］，盡管引入了第三方主體，但是無法完全擺脫其公法性質(zhì)；而代修復(fù)則是一項(xiàng)私權(quán)利，國家機(jī)關(guān)與代修復(fù)主體簽訂的是平等主體之間的民事契約。因此，生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)是典型的私法制度。

圖2 環(huán)境行政代履行、生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)比較圖例

民法侵權(quán)責(zé)任是一種私權(quán)救濟(jì)機(jī)制，但環(huán)境侵權(quán)責(zé)任救濟(jì)的對象還包括環(huán)境公共利益，并非完全屬于民法確認(rèn)和保護(hù)的私益；生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要公權(quán)主體與公共機(jī)構(gòu)的介入，需要有區(qū)別于私人利益的公共利益衡量和保護(hù)機(jī)制［2］12。具有私法性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度與其所保護(hù)的環(huán)境公共利益并不沖突。因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)中的私權(quán)并不同于傳統(tǒng)民法中的民事私權(quán)，當(dāng)國家機(jī)關(guān)作為平等民事主體行使代修復(fù)請求權(quán)時(shí)，其被賦予的是一項(xiàng)公益化私權(quán)，是“私法公法化”②公私法歷來分庭抗禮。但現(xiàn)代各國民法立法為了兼顧自治與管制的雙重目標(biāo)，在一定程度上限制了近代民法中私法自治、契約自由，兼顧公共利益與弱者利益的保護(hù)以適應(yīng)現(xiàn)代權(quán)利保護(hù)的客觀需要，呈現(xiàn)公私法融合的趨勢，即“公法私法化” 與“私法公法化” 。參見范進(jìn)學(xué)《論私法的法理與法理的私法》，載《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2020年第2期，第26頁；田喜清《私法公法化問題研究》，載《政治與法律》，2011年第11期，第83頁。的現(xiàn)象之一，保護(hù)個(gè)人利益是維護(hù)公共利益的渠道，維護(hù)公共利益是創(chuàng)設(shè)公益性私權(quán)的根本目的。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的目標(biāo)在于恢復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境的生態(tài)功能，其中除了純粹的公共利益以外，還包含環(huán)境公共利益與個(gè)人利益復(fù)合的情形［21］。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任是將傳統(tǒng)私權(quán)責(zé)任的救濟(jì)范圍拓展到了環(huán)境公益，是對民事侵權(quán)責(zé)任形式的創(chuàng)新，也是對環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任體系的完善。這與民法的私法性質(zhì)并不沖突，是對私權(quán)的拓展，即保護(hù)公共利益的私權(quán)。這類權(quán)利在公權(quán)力怠于行使或者權(quán)力濫用時(shí)更能凸顯其現(xiàn)實(shí)意義，達(dá)到運(yùn)用公權(quán)力效果的同時(shí)還能減少公權(quán)力的管控，降低公權(quán)力的行使成本。私法性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)為公益化私權(quán)提供法制保障，也為環(huán)境公共利益提供了多元化的救濟(jì)渠道。

區(qū)別于一般私權(quán)的公益化私權(quán)并非公權(quán)力的強(qiáng)制性引入對私權(quán)利的干預(yù)［22］，“公法的深入，并未動(dòng)搖私法的根本——私法自治”［23］。公益化私權(quán)本質(zhì)上仍是私權(quán)，即國家機(jī)關(guān)在民事權(quán)利法律關(guān)系中應(yīng)當(dāng)處于平等的地位［24］。代修復(fù)賦予公權(quán)機(jī)關(guān)與公共主體的請求權(quán)是一項(xiàng)公益化私權(quán)，其通過引入公權(quán)力機(jī)關(guān)以平等主體的身份，通過保護(hù)個(gè)人利益從而達(dá)到維護(hù)公共利益為目標(biāo)的一項(xiàng)權(quán)利；同時(shí)它也是編纂民法典的一項(xiàng)立法技術(shù)。倘若國家干預(yù)披著維護(hù)公共利益的外衣“把本應(yīng)屬于市場的手錯(cuò)裝在政府身上” ，過分排擠私法自治，只會(huì)有損多元價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公私法的合理銜接是立法技術(shù)上的重大難題，這不僅涉及法律部門的分工協(xié)作問題，還涉及如何使以自治為導(dǎo)向的私法規(guī)范與以管制為目標(biāo)的公法規(guī)范在同一法律體制下的各部門法里和諧共處。除了立法前的充分論證，更明智的做法是盡可能完善配套措施［25］。

四、生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度配套性措施的完善

（一）設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金

2019年最高人民法院頒布的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第12、13條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境損害分為能夠修復(fù)、完全無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)。根據(jù)2020年發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第2條規(guī)定：生態(tài)環(huán)境損害賠償資金只包括生態(tài)環(huán)境損害完全無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)且賠償義務(wù)人不履行或者不完全履行義務(wù)的情況下所繳納的資金。同時(shí)，由賠償協(xié)議與生效判決所確定的賠償義務(wù)人或者其委托的社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行修復(fù)所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)費(fèi)用不屬于《辦法》所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金。根據(jù)民法典的規(guī)定，代修復(fù)費(fèi)用也不屬于《辦法》所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境損害賠償資金（見圖1）。規(guī)定的模糊性勢必導(dǎo)致實(shí)施的無序性。問題在于當(dāng)侵權(quán)人無法及時(shí)支付或者拒不支付代修復(fù)費(fèi)用時(shí)，如何解決修復(fù)費(fèi)用的支付以保障代修復(fù)的順利進(jìn)行。中國生態(tài)環(huán)境損害賠償資金主要由政府財(cái)政提供，在實(shí)踐中存在資金不足、來源單一等問題。國家機(jī)關(guān)往往成為生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)與賠償資金無法及時(shí)履行到位時(shí)的墊付主體。由于生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性與專業(yè)性，生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理難度大、修復(fù)成本高，這給政府帶來沉重的財(cái)政壓力，因此修復(fù)基金的來源應(yīng)該采取社會(huì)化、多元化的籌措機(jī)制［26］。將國家機(jī)關(guān)作為平等主體賦予其修復(fù)請求權(quán)，有利于緩解其資金墊付壓力，通過多元化措施解決修復(fù)費(fèi)用的支付到位。

目前亟需構(gòu)建多元化的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)（賠償）基金以完善生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金體系。多元化的基金模式應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)部分：基本基金、專項(xiàng)基金與投資基金?；净鹗侵赣烧?cái)政提供的基金，主要用于完全無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害，其來源包括環(huán)境稅費(fèi)、對環(huán)境侵權(quán)的經(jīng)濟(jì)制裁所得款項(xiàng)等。專項(xiàng)基金是指根據(jù)不同的環(huán)境要素分類而形成的專門化修復(fù)基金，可以由政府財(cái)政投入與社會(huì)資本投資構(gòu)成。該基金設(shè)立的目的主要用于修復(fù)義務(wù)人無法確定或確定但無力承擔(dān)且污染急需治理的情形。投資基金是指具有盈利功能的生態(tài)項(xiàng)目且開展市場化投資的基金?；鹩蓢覚C(jī)關(guān)設(shè)立，成立后具有獨(dú)立的法人資格，根據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行運(yùn)營和管理。一方面可以鼓勵(lì)社會(huì)與個(gè)人資本的融入，拓展修復(fù)（賠償）資金的來源；另一方面也可以開拓綠色金融市場，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［27］。在規(guī)則設(shè)定中應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金，由國家機(jī)關(guān)委托給該基金之管理權(quán)能。當(dāng)侵權(quán)人無法及時(shí)支付修復(fù)費(fèi)用時(shí)，可以支付保證金，由基金先行墊付以保障修復(fù)工作具有足夠及時(shí)的經(jīng)濟(jì)支持，最終由義務(wù)人負(fù)擔(dān)；若義務(wù)人拒不支付，再由該基金以國家機(jī)關(guān)名義向義務(wù)人代為追償或由法定組織直接向其求償。該基金也可以對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金進(jìn)行系統(tǒng)化管理。

（二）完善生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)第三方主體規(guī)則

為了推行環(huán)境污染第三方治理，鼓勵(lì)第三方市場的發(fā)展，相關(guān)意見①詳見2015年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，2017年生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護(hù)部）《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》。規(guī)定了排污者通過繳納或者按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司治理環(huán)境的第三方治理模式以及政府委托第三方主體進(jìn)行環(huán)境治理的雙方責(zé)任。首先，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)性強(qiáng)、修復(fù)效率高等優(yōu)勢。第三方機(jī)構(gòu)接受委托制定生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案，根據(jù)損害擔(dān)責(zé)原則代替侵權(quán)人開展修復(fù)工作，由責(zé)任人承擔(dān)費(fèi)用以保證修復(fù)工作的時(shí)效性；該修復(fù)方案可以成為環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟司法審查的證據(jù)［28］42。其次，第三方機(jī)構(gòu)基于民事合同關(guān)系被引入生態(tài)環(huán)境修復(fù)是生態(tài)環(huán)境多元治理的內(nèi)在需求。為避免公權(quán)力主體運(yùn)用公權(quán)力過多干預(yù)，國家機(jī)關(guān)需要轉(zhuǎn)換角色，從科層制的公權(quán)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向平等自由的私權(quán)主體，能有效激活第三方主體的市場活力。但第三方主體“經(jīng)濟(jì)人”的屬性以及與修復(fù)請求權(quán)主體之間的私法合同關(guān)系，易引發(fā)其追求利潤的本性而不能有效保護(hù)環(huán)境公共利益［28］42。因此，對第三方治理市場進(jìn)行公法監(jiān)管與公眾參與監(jiān)督具有必要性。社會(huì)分工細(xì)化促使第三方環(huán)境污染治理服務(wù)市場的出現(xiàn)與壯大，市場機(jī)制等私法手段在環(huán)境治理中的地位得到提高，進(jìn)而引發(fā)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的變革［28］42。應(yīng)當(dāng)制定實(shí)施細(xì)則規(guī)定相關(guān)責(zé)任與義務(wù)，其中受委托的第三方治理單位應(yīng)當(dāng)具有法定資質(zhì)，按照相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和合同約定的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任。

（三）由檢察機(jī)關(guān)督促怠于行使修復(fù)請求權(quán)的國家機(jī)關(guān)

第1234條屬于授權(quán)性規(guī)則，通過賦予公權(quán)力主體私法請求權(quán)，使其在面對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)時(shí)具有裁量權(quán)，即通過行政公權(quán)力選擇環(huán)境行政代履行或者通過私權(quán)請求權(quán)選擇生態(tài)環(huán)境代修復(fù)。與環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟此類司法程序相比，代修復(fù)能有效縮減生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)時(shí)間，節(jié)省司法成本。但與直接及時(shí)的公權(quán)相比，國家機(jī)關(guān)很可能會(huì)傾向于選擇行政公權(quán)力救濟(jì)，而非高成本的私權(quán)救濟(jì)。問題在于為何以及如何克服行政機(jī)關(guān)的天性而選擇私權(quán)請求權(quán)。中共十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系已經(jīng)成為國家治理的基調(diào)。多元治理模式能克服命令控制模式單一化的弊端。相較于行政機(jī)關(guān)運(yùn)用職權(quán)進(jìn)行環(huán)境行政代履行，義務(wù)人與代履行主體之間不存在法律關(guān)系，代履行第三人只是履行必要的附隨義務(wù)，代修復(fù)的前提是國家機(jī)關(guān)作為平等主體基于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)之債對侵權(quán)人行使請求權(quán)，而環(huán)境侵權(quán)人怠于履行修復(fù)義務(wù)時(shí)，國家機(jī)關(guān)委托第三方讓其代為履行修復(fù)義務(wù)。這實(shí)質(zhì)隱藏了環(huán)境侵權(quán)人自行委托第三方代為修復(fù)情形下的民事合同關(guān)系。也就是說，國家機(jī)關(guān)委托第三方代為修復(fù)，實(shí)質(zhì)是對環(huán)境侵權(quán)人義務(wù)的分離與履行，是對污染治理義務(wù)分配模式的創(chuàng)新［29］。第1234條對國家機(jī)關(guān)、環(huán)境侵權(quán)人與第三方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，是對生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)中法律責(zé)任的安排。在公權(quán)機(jī)關(guān)與社會(huì)主體平等的前提下實(shí)行代修復(fù)，為第三方主體的良性發(fā)展提供充足空間。第1234條代修復(fù)規(guī)定表明立法者寧可曲折也要追求主體之間權(quán)利平等的選擇，是對民法自由平等原則的貫徹，是對多元共治理念的落實(shí)。

生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)應(yīng)當(dāng)設(shè)置與其他部門法與制度的銜接規(guī)則。第一，當(dāng)公權(quán)力主體在負(fù)擔(dān)繁重的行政事務(wù)壓力下，面對直接有效的公權(quán)力時(shí)，怠于行使維護(hù)環(huán)境公共利益的國家義務(wù)的私法請求權(quán)時(shí)，相關(guān)國家機(jī)構(gòu)應(yīng)該督促或強(qiáng)制其進(jìn)行必要的求償。根據(jù)最高人民法院最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第13條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以依法對其提起環(huán)境民事公益訴訟（見圖1）。第二，為了在一定程度上克服行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公權(quán)的慣性思維，應(yīng)當(dāng)對運(yùn)用行政公權(quán)進(jìn)行環(huán)境治理的手段進(jìn)行一定的限制，強(qiáng)制增加運(yùn)用民事救濟(jì)手段解決環(huán)境問題以維護(hù)法律的正義。第1234條規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的法律責(zé)任，為環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了實(shí)體法依據(jù)。在生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)設(shè)置條款對如何與環(huán)境民事公益訴訟的程序性規(guī)定以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行銜接。當(dāng)侵權(quán)人拒不支付代修復(fù)費(fèi)用時(shí)，國家機(jī)關(guān)和法定組織可以基于其與義務(wù)人之間的環(huán)境侵權(quán)之債關(guān)系通過提起環(huán)境民事公益訴訟或者生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟進(jìn)行索賠。應(yīng)當(dāng)制定細(xì)則為代修復(fù)提供法制保障，但民法典鑒于其法律位階，無法為代修復(fù)的具體實(shí)施細(xì)則提供法律說明，因此可以以司法解釋的方式予以具體規(guī)定。

結(jié) 語

《民法典·侵權(quán)責(zé)任編》第1234條明確了以修復(fù)為中心的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度，代修復(fù)作為其延伸，具有典型的私法屬性。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的獨(dú)立化完善了環(huán)境法律責(zé)任體系化，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的確立為環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟提供了實(shí)體法依據(jù)。完善生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)制度的細(xì)則成為亟需完成的任務(wù)。第一，明確生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的私法性質(zhì)與背后所蘊(yùn)藏的公益化私權(quán)為細(xì)則設(shè)定提供了基調(diào)。第二，在多元共治背景下引入第三方主體，明確第三方法律責(zé)任以構(gòu)思其參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)的法制化路徑。第三，為國家機(jī)關(guān)對公權(quán)與私權(quán)的裁量提供有效機(jī)制，制定細(xì)則平衡國家機(jī)關(guān)權(quán)力與權(quán)利的行使；當(dāng)國家機(jī)關(guān)怠于行使權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通過環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行督促。第四，明確修復(fù)資金的來源與運(yùn)用程序。在侵權(quán)人怠于履行或履行不能時(shí)由基金先行墊付，保障生態(tài)環(huán)境損害的及時(shí)有效修復(fù)。設(shè)立生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金進(jìn)行系統(tǒng)化管理，最終保障生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)責(zé)任的落地。