天津環(huán)境保護稅征管現(xiàn)狀與對策建議

文/國家稅務總局天津市稅務局課題組

環(huán)保稅征收兩年來，天津各級稅務機關與財政、環(huán)保等部門密切配合，嚴格按照“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保監(jiān)測、信息共享、協(xié)作共治”征收程序?qū)嵤?，并通過推出“8 秒核算”法、優(yōu)化系統(tǒng)操作模塊、建立快速反應機制等方式，切實發(fā)揮綠色稅制的激勵倒逼效應，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)環(huán)保稅征管平穩(wěn)運行。

一、天津環(huán)保稅收入的特點

從總量上看，環(huán)保稅收入占天津稅收總收入規(guī)模較小。2018 年到2019 年天津環(huán)保稅納稅戶3500 余戶，申報稅款共計 14.28 億元，減免稅款共計6.40 億元，入庫稅款共計7.88 億元，占天津稅收總收入的0.12%，比重較小。其收入分布呈現(xiàn)集中度較高的特點，具體體現(xiàn)為：

（一）稅源區(qū)域分布主要集中在環(huán)城四區(qū)、濱海新區(qū)、遠郊五區(qū)

兩年來，天津稅源戶的區(qū)域分布顯示，濱海新區(qū)、靜海區(qū)、武清區(qū)為環(huán)保稅納稅大戶，分別 為891 戶、332戶、313 戶，占天津納稅人戶數(shù)的44%。同時，為了便于分析，課題組將天津16 個區(qū)按地域分為市內(nèi)六區(qū)、環(huán)城四區(qū)、濱海新區(qū)、遠郊五區(qū)。如表1、圖1 所示，環(huán)城四區(qū)收入規(guī)模最高，占全部收入的34.80%；濱海新區(qū)、遠郊五區(qū)分別占比為 33.92%、27.93%；市內(nèi)六區(qū)最低，占比3.34%。收入規(guī)模最高的環(huán)城四區(qū)是最低的市內(nèi)六區(qū)的10.41 倍，充分顯現(xiàn)出環(huán)保稅源區(qū)域高度集中分布的特點。

（二）應稅污染物主要集中在大氣污染物

如表2 所示，兩年來，天津環(huán)保稅的應稅污染物分為四類，從納稅戶次看，最高的大氣污染物達到4914 戶次，占天津納稅戶次的66.73%，依次為固體廢物、水污染物和噪聲；從入庫稅款看，最高的大氣污染物達到7.83 億元，占天津環(huán)保稅總稅款的90.39%，依次為水污染物、固體廢物和噪聲。上述數(shù)據(jù)充分顯現(xiàn)出天津環(huán)保稅收入的來源主要集中在大氣污染物，大氣污染防治形勢依然嚴峻。

表2 天津市2018 年、2019 年環(huán)保稅應稅污染物分布

圖1 天津市2018 年、2019 年各區(qū)域環(huán)保稅額對比

（三）行業(yè)分布主要集中在制造業(yè)，電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)以及房地產(chǎn)業(yè)

兩年來，天津環(huán)保稅稅款分布的主要行業(yè)分別為制造業(yè)，電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)以及房地產(chǎn)業(yè)。入庫稅款分別為4.11 億元、2.28 億元、0.61 億元，占天津環(huán)保稅收入的88.93%，其中制造業(yè)占比最高達到52.22%。

二、實施環(huán)保稅征管取得的成效

兩年來，天津環(huán)保稅占全市稅收總收入比重較小，拉動天津稅收增長幅度有限，但其社會意義和生態(tài)意義大于財政收入意義。它以征稅為手段，把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到企業(yè)的生態(tài)成本和產(chǎn)品的市場價格中去，讓污染企業(yè)承擔必要的社會責任。環(huán)保稅的開征，拓寬了稅收調(diào)節(jié)領域，更好地發(fā)揮了稅收在現(xiàn)代國家治理體系中的基礎性、支柱性和保障性作用。

（一）納稅人環(huán)保意識和遵從度逐步增強

環(huán)保稅法確定了企業(yè)“按月計算、按季申報”的申報繳納方式，對逾期不申報或不如實申報的，給予處罰及加收滯納金。天津各級稅務機關聯(lián)合環(huán)保部門持續(xù)不斷地開展形式多樣的宣傳培訓輔導，有效促進納稅人積極履行稅法規(guī)定的自行申報義務。兩年來，天津稅務機關比對納稅人申報數(shù)據(jù)6500余戶次，通過自主申報、聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部門核查等途徑新增納稅人600 余戶，實現(xiàn)從排污費核定繳費到環(huán)保稅自主申報的轉(zhuǎn)換，納稅人減排意愿增強，稅法遵從度顯著提升。

（二）有效促進產(chǎn)業(yè)升級

目前天津正處于產(chǎn)業(yè)升級的關鍵期，部分工業(yè)企業(yè)技術老舊，產(chǎn)生大量廢水、廢氣和廢棄物，對環(huán)境的破壞極大。環(huán)保稅開征后，企業(yè)稅負差異導致產(chǎn)品價格、生產(chǎn)成本的差異，高污染高排放企業(yè)生存成本上升，就不得不尋求低污染生產(chǎn)途徑來減少成本。某企業(yè)從2017 年開始，改善生產(chǎn)工藝，采用了新的脫硝設備去除氮氧化物，安裝在線自動監(jiān)測設備，2018 年繳納環(huán)保稅較同期排污費同比減少70 萬元，降幅達21%。2020 年6 月該企業(yè)與某區(qū)生態(tài)環(huán)境局簽訂了污染物減排協(xié)議，進一步促進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進大氣污染物減排，提升空氣質(zhì)量。另外，鋼鐵行業(yè)也進一步轉(zhuǎn)型升級，進行超低排放改造，截至2020 年6 月底，鋼鐵行業(yè)污染物排放總量同比下降42.7%。

（三）稅收優(yōu)惠助力環(huán)保

環(huán)保稅制度設置了兩檔稅收減免優(yōu)惠，即納稅人排放的污染物濃度值低于國家和地方規(guī)定排放標準30%和50%的，環(huán)保稅按75%和50%征收。兩年來，天津稅務部門嚴格執(zhí)行環(huán)保稅法，落實相關稅收優(yōu)惠政策，全市共有1117 戶次納稅人符合減免條件享受減免稅款6.4億元，稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行進一步增強了企業(yè)加強環(huán)保、優(yōu)化了生產(chǎn)工藝、減少污染物排放、提高環(huán)保設施處理效率的動力。

（四）可持續(xù)發(fā)展后勁十足

長期以來，天津始終將解決人民群眾最關心的生態(tài)環(huán)境問題擺在首位，堅持精治污、細服務、嚴監(jiān)管。環(huán)保稅的征收在一定程度上有效促進了生態(tài)環(huán)境的改善，空氣質(zhì)量同比上升。天津市生態(tài)環(huán)境局數(shù)據(jù)顯示，2019年，全市環(huán)境空氣質(zhì)量綜合指數(shù)5.48，同比上升1.7%；達標天數(shù)219 天，達標率為60.0%。PM10、二氧化氮濃度均同比下降，降幅分別為3.8%和2.3%；PM2.5 平均濃度總體保持穩(wěn)定，達到51 微克/立方米，同比上升2.0%。環(huán)保稅的征收，有效發(fā)揮綠色稅制調(diào)節(jié)作用，切實滿足人民群眾對美好居住環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量的追求，為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供良好的環(huán)境。

三、環(huán)保稅征管中存在的問題

環(huán)保稅施行兩年來，取得了經(jīng)濟和社會效益，但由于征稅對象和征收方式的特殊性以及各級部門之間協(xié)作性要求，加大了征管的難度，目前存在諸多亟待解決的問題。

（一）涉稅信息共享平臺建設有待加強

根據(jù)《環(huán)保稅法》規(guī)定，環(huán)保稅征收遵循“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”的征管機制。國家稅務總局和生態(tài)環(huán)境部簽訂 《環(huán)保稅征管協(xié)作機制備忘錄》，隨后還印發(fā)了《關于深化環(huán)境保護稅征管協(xié)作的通知》，對健全協(xié)作工作機制、開展涉稅信息共享、加強比對復核管理等方面進行了規(guī)范。但目前環(huán)保稅涉稅信息平臺的建設比較滯后，時效性和準確性不足，不利于兩部門之間的信息資源共享，不利于建立環(huán)保稅管控長效機制，不利于稅收管理人員及時掌握稅基稅源變化情況，也不利于及時發(fā)現(xiàn)收入風險和采取相應對策。

（二）稅收優(yōu)惠政策有待完善

目前的環(huán)保稅法主要考慮當前的征管能力，設置的納稅人免稅條款缺乏一定的前瞻性和動態(tài)調(diào)整機制。按照《環(huán)保稅法》第十二條第一項規(guī)定“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（不包括規(guī)?；B(yǎng)殖）排放應稅污染物的免征環(huán)保稅?！倍鴮嶋H生活中，農(nóng)村地區(qū)廣泛存在的小型養(yǎng)殖場由于缺乏環(huán)保意識，缺少治污技術設備，對環(huán)境的破壞往往還大于規(guī)模更大的企業(yè)。第三項規(guī)定“依法設立的城鄉(xiāng)污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放相應應稅污染物，不超過國家和地方規(guī)定排放標準的免征環(huán)保稅”，那么會有一些污水處理廠或者生活垃圾處理廠僅僅追求達標即可，不再繼續(xù)改善其排污設施提高減排能力，該免稅政策對污水處理廠和生活垃圾處理廠在標準之外繼續(xù)努力減少污染物排放的激勵作用不大。

（三）建筑揚塵環(huán)保稅征管問題突出

對建筑揚塵開征環(huán)保稅，有利于通過稅收調(diào)節(jié)作用倒逼企業(yè)采取苫蓋、灑水等防塵降霾措施，從而減少對周邊大氣環(huán)境的污染，達到“以稅控塵”的效果。但由于建筑業(yè)的特點導致征管的難度變大，建筑業(yè)普遍存在跨地區(qū)經(jīng)營多項項目的現(xiàn)象，并且許多工程存在招標后進行多家或多次分包。按照稅法第二條規(guī)定，直接向環(huán)境排放應稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者為環(huán)保稅的納稅人，應當依照本法規(guī)定繳納環(huán)保稅。據(jù)此，全國絕大多數(shù)地方將“直接排放” 揚塵的施工單位認定為環(huán)保稅納稅人。但許多建筑工地，尤其是市政工程，存在一項工程多家分段承包的情況，且建筑業(yè)項目多，工程跨度長、工期長、地點分散、流動性大等特點難以確定有效的納稅人，導致了稅收征管易漏難管。

（四）納稅人風險意識亟待加強

隨著“放管服”改革的推進，納稅人享受稅收優(yōu)惠時申報材料采用留存?zhèn)洳榈姆绞?，在方便納稅人的同時，也要求納稅人必須增強自我管理意識，做好相關憑證及資料的收集保管工作，隨時留存?zhèn)洳?。但在實務中，不少納稅人申報享受環(huán)保稅免稅優(yōu)惠時，普遍忽略了相關憑證及資料的收集、保管、提供等，存在很大風險。例如某企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生了固體廢物并對其進行銷售，但未建立固體廢物管理臺賬，保存相關資料，就直接申請享受固體廢物綜合利用免征環(huán)保稅優(yōu)惠，屬于免稅憑據(jù)不足，容易出現(xiàn)享受優(yōu)惠不合規(guī)風險。

（五）涉稅人員能力建設尚有差距

環(huán)保稅作為新稅種，征收時間尚短，該稅種專業(yè)性強、征收管理特殊且復雜、涉及行業(yè)較多，環(huán)保稅的數(shù)據(jù)監(jiān)測和稅額計算等環(huán)節(jié)需要較強的專業(yè)技術，特別是對于第三方監(jiān)測報告的分析以及物料衡算法、排污系數(shù)法等計算方法的應用，均具有十分強的技術性和專業(yè)性，對稅務機關基層工作人員的能力素質(zhì)都提出了新的挑戰(zhàn)。

四、完善環(huán)境保護稅稅收共治征管模式的建議

從長期看，繼續(xù)深化環(huán)保稅改革是大勢所趨，通過逐步擴大環(huán)保稅征收范圍、增加稅目、提高稅額，促進企業(yè)主動減排。同時，也可彌補環(huán)境治理成本的不足；但從短期看，目前經(jīng)濟下滑壓力大，企業(yè)效益不佳，不是進行環(huán)保稅擴圍與提高稅額的有利時機，也有悖于 “減稅降費”的大趨勢，因此，要充分發(fā)揮環(huán)保稅的調(diào)控功能，需要從加強環(huán)保稅的征管入手，積極探索稅收共治的新征管模式。

（一）優(yōu)化征管工作體系

明確各級政府職責。環(huán)保稅征管模式遵循“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同、信息共享”機制，在此機制下各級政府應在環(huán)保稅的征管工作中發(fā)揮領導、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的主導作用，細化兩部門工作職責，明確協(xié)作任務及工作要求。重視平臺的維護，制定并落實平臺管理制度和突發(fā)事件應急預案，做到環(huán)保部門實時傳遞監(jiān)測數(shù)據(jù)，稅務部門及時反饋征收數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息交換零延遲零誤差，提高數(shù)據(jù)的準確性和及時性，為環(huán)保稅征收提供強大的數(shù)據(jù)保障。

（二）完善環(huán)保稅優(yōu)惠政策

縮小農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖優(yōu)惠范圍。將環(huán)保意識薄弱、缺少治污技術設備的小型養(yǎng)殖企業(yè)納入征稅范圍，以緩解和遏制農(nóng)村地區(qū)“小而散”的污染源對環(huán)境的破壞。創(chuàng)新稅收優(yōu)惠方式，對此可借鑒國外優(yōu)秀經(jīng)驗，比如美國的稅收優(yōu)惠包括購置可循環(huán)利用的設施免稅；專門用于環(huán)保的設施裝備可以在指定的年限內(nèi)加速折舊。丹麥以補貼環(huán)保企業(yè)的形式返還大部分環(huán)保稅。據(jù)此可以對城鄉(xiāng)污水集中處理和生活垃圾集中處理場所設定免稅期限以激勵企業(yè)主動更新產(chǎn)能及技術，降低污染的程度；對循環(huán)利用和環(huán)保研發(fā)給予稅收抵免，加速折舊；用于污染防治的環(huán)境保護設備在幾年內(nèi)，部分稅收收入可以以補貼的形式返還。

（三）改進建筑揚塵環(huán)保稅征收方式

加強稅務與住建、環(huán)保、自然資源、財政等部門的信息共享機制，堅持“部門協(xié)作、源頭管控”的管理思路加強溝通協(xié)作，以便稅務部門及時掌握管轄范圍內(nèi)施工單位的經(jīng)營情況。通過“事前+事后” 的模式促進揚塵污染的治理與征收。事前先由住建部門根據(jù)施工單位提交的建設合同、揚塵污染防治措施等相關資料進行核查，核查后填寫核查意見交由稅務部門審核征收。事后住建部門對施工企業(yè)進行建設項目竣工驗收時，須要求其提供有關完稅證明，從而倒逼施工單位依法納稅。通過加強跨部門溝通協(xié)作有效解決征管問題，真正實現(xiàn)源頭管控。

（四）強化納稅人風險意識

按照文件規(guī)定，納稅人應當參照危險廢物臺賬管理要求，建立其他應稅固體廢物管理臺賬，如實記錄產(chǎn)生固體廢物的種類、數(shù)量、流向以及貯存、處置、綜合利用、接受轉(zhuǎn)入等信息，并將應稅固體廢物管理臺賬和相關資料留存?zhèn)洳?。相關憑證及資料是享受稅收優(yōu)惠的重要依據(jù)，稅務部門可通過培訓、檢查提高納稅人合規(guī)管理的意識，做好憑證及資料的收集、保管等工作，不能存僥幸心理，否則在檢查時發(fā)生享受優(yōu)惠不合規(guī)風險，必須補繳相應稅款。

（五）打造專業(yè)人才隊伍

環(huán)保稅是一項涉及多部門、多學科的系統(tǒng)工程，特別是對污染源基礎數(shù)據(jù)的獲取、污染物排放的測量、周圍環(huán)境影響的評價等涉及到諸多方面的技術。為此，堅持做到人員和業(yè)務相融合，擴大環(huán)保部門和稅務部門的協(xié)作機制，切實提高申報水平和環(huán)保數(shù)據(jù)的處理能力，搭建多元化教育培訓平臺，打造一支精通稅收業(yè)務、具備必要環(huán)境知識、相對穩(wěn)定的多元化、復合型環(huán)保稅人才隊伍。