高職教育的法治之困與因應(yīng)之道

范奇

摘 要 為緩解本科教育質(zhì)量下滑，國內(nèi)部分高校創(chuàng)設(shè)了一類新型學(xué)歷處分行為，即“本轉(zhuǎn)?！毙袨?。此類行為涉及學(xué)生重大權(quán)益處分，應(yīng)納入“依法治?！避壍??？蓮姆ㄖ蝺蓚€層面審視：形式合法層面包括有足夠權(quán)限、遵守正當程序原則等;實質(zhì)正當層面包括行為目的應(yīng)正當，不應(yīng)對專科教育造成不平等及對?？茖W(xué)位的擠壓等。進而可從推行備案制，激活高校專科專業(yè)的自主管理權(quán);取消強制降級，實行申請制，消除對?？平逃呢撁嬗绊?設(shè)置副學(xué)士學(xué)位，為學(xué)位“流通”提供依據(jù);合理界定“本轉(zhuǎn)?！迸c“淘汰制”的邊界及提升高等教育質(zhì)量五個方面來防控化解制度風險與困境。

關(guān)鍵詞 高職教育;“本轉(zhuǎn)?！?學(xué)歷制度;法治

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）36-0027-08

一、事件與問題

教育乃國家之重器。聯(lián)合國教科文組織《國際教育標準分類》對現(xiàn)代國家教育的樹干圖譜做了梳理分類，其中屬于第六層次第二階段（授予大學(xué)第一級學(xué)位或同等學(xué)歷證書）的教育是本科層次教育（undergraduate education），是高等教育的骨干層次，連接著研究生教育與?？平逃齕1]，是國民教育的基礎(chǔ)。隨著“通識教育”（general education）時代的來臨、深化，我國本科教育規(guī)模不斷擴大①，本科教育質(zhì)量下滑問題也接踵而至②。為此，國內(nèi)部分高校不斷探索“嚴進嚴出”的特色教育管理與考核制度。

例如，2017年7月20日發(fā)布的《華中科技大學(xué)普通本科生轉(zhuǎn)專科管理辦法（試行）》規(guī)定：“普通本科生學(xué)分未達計劃3/4的給予黃牌警告，未達計劃2/3的給予紅牌警告，給予2次黃牌、1次紅牌警告的則應(yīng)轉(zhuǎn)入?？茖W(xué)習?！彪S后1年，華中科技大學(xué)共有18名學(xué)生從本科轉(zhuǎn)至?？?，其中已有11人在2018年6月按專科畢業(yè)[2]。此舉引發(fā)社會熱議，有的認為其給因?qū)W分未完成而面臨退學(xué)壓力的“危機生”創(chuàng)造了一條緩沖道路，是一種學(xué)業(yè)救濟制度。但也不乏負面評價，認為該行為處罰過重，教育不是學(xué)生單方行為，應(yīng)建立教師、學(xué)生雙重考核標準[3]。如何看待這類本科轉(zhuǎn)?？疲ㄒ韵潞喎Q“本轉(zhuǎn)專”）行為，保證其在遵循教育規(guī)律的基礎(chǔ)上又恪守法律底線，是一個值得探討的問題。

2018年11月全國教育法治工作會議上，教育部部長陳寶生著重強調(diào)全面推進“依法治教”是全面依法治國的內(nèi)在要求，具有重要戰(zhàn)略意義③。2020年7月教育部印發(fā)《關(guān)于進一步加強高等學(xué)校法治工作的意見》，要求“深刻認識新形勢新變化提出的新任務(wù)新要求，切實把依法治理作為學(xué)校治理的基本理念和基本方式，融入、貫穿學(xué)校工作全過程和各方面”，“以法治思維和法治方式引領(lǐng)、推動、保障學(xué)校改革與發(fā)展”[4]。對于法治，學(xué)界有兩大基本分類：“形式法治”與“實質(zhì)法治”。前者強調(diào)規(guī)則的訓(xùn)誡，遵守和維護法律的確定性價值，也稱為合法律性;后者強調(diào)原則之治，在法源上承認不成文法、習慣法等多種形式，借助道德等價值因素對行為的正當性進行衡量，是一種實質(zhì)價值觀判斷。兩者并非對立關(guān)系，而是共享法治的基本價值，是依法治國的基本內(nèi)涵。

作為一類教育管理措施，高?！氨巨D(zhuǎn)?！毙袨閼?yīng)接受法治雙重標準的審視。首先，在形式合法層面，遵循“法無授權(quán)不可為”的公法原則。其次，在實質(zhì)正當層面，強調(diào)行為目的的正確，是行為合法與正當性要求的有機統(tǒng)一。前者，是審視該行為的權(quán)限合法與程序正當。對此，教育部相關(guān)負責人指出，每一所大學(xué)應(yīng)該按照自身的特色與能力抓好本科教育，推動質(zhì)量升級。言下之意，此行為是高?！稗k學(xué)自主權(quán)”的一部分，因此問題轉(zhuǎn)化為如何理解我國《教育法》與《高等教育法》等法律法規(guī)中高校的學(xué)歷管理權(quán)限。后者，是探討該行為背后的制度邏輯及其發(fā)揮的功能與價值。某種意義上，制度背后的邏輯可能比制度行為本身更重要，法律釋義者不能只關(guān)注合法性分析，而應(yīng)該有能力涉足公共政策層面的探討，關(guān)注真實世界的運行情況，才可能準確結(jié)合到形式法教義學(xué)上的概念向運行中的社會發(fā)出真正有力的聲音[5]。防止本科教育培養(yǎng)質(zhì)量下滑是該行為創(chuàng)設(shè)的重要動因之一，該制度行為的正當性審視實際上可從能否提升本科教育質(zhì)量及對整個高等教育的作用入手。本文從這兩個方面展開，以期對本事件作一個初步的公法學(xué)理論回應(yīng)。

二、“本轉(zhuǎn)?！毙袨樾再|(zhì)：處分行為

（一）學(xué)歷教育：學(xué)業(yè)證書體系的基石

“本轉(zhuǎn)?！毙袨樯婕皩W(xué)分、學(xué)籍、本科學(xué)歷、專科學(xué)歷、本科學(xué)位等概念。在分析前，需對相關(guān)法律概念及關(guān)系作簡要說明。

我國目前實行學(xué)歷+學(xué)位的“雙證”模式。學(xué)歷證（畢業(yè)證）顧名思義是學(xué)生學(xué)習經(jīng)歷的一種證明，需修完學(xué)校所安排的全部課程并成績合格;學(xué)位證是按照學(xué)術(shù)的標準進行評判，對學(xué)習者學(xué)術(shù)水平的一種價值認證[6]。兩者的邏輯基礎(chǔ)存在差異，形成了具有相對獨立性、錯位式排列的兩套證書體系，如圖1④。

另一個基礎(chǔ)概念是學(xué)籍，指一種法律上的身份或者資格。通常而言，學(xué)生完成了入學(xué)注冊手續(xù)即獲得了學(xué)籍。為優(yōu)化學(xué)業(yè)成績優(yōu)良評估及信息化系統(tǒng)管理工作，高校普遍實現(xiàn)了學(xué)分制管理，將課程、學(xué)時、學(xué)年與學(xué)分進行掛鉤，形成一個較為規(guī)范的計量標準[7]。現(xiàn)代學(xué)分制要求一門課程必須研習達到相應(yīng)規(guī)定的課時量（如36/48個課時等），課時決定學(xué)分，整個學(xué)年又應(yīng)修滿一定量的學(xué)分，并在規(guī)定的年限（3/4）內(nèi)達到某一學(xué)歷層次的學(xué)分量，高校依據(jù)各學(xué)歷層級學(xué)生的課程學(xué)分研修情況來評定優(yōu)劣，實行學(xué)籍管理上的“優(yōu)勝劣汰”，課程學(xué)分研修情況成為學(xué)籍變動的主要因素⑤。

綜上，學(xué)籍管理依賴于學(xué)分，學(xué)歷證頒發(fā)又是學(xué)籍管理的邏輯結(jié)果;學(xué)位證則是在學(xué)歷證獲得的基礎(chǔ)之上增加了學(xué)術(shù)要求，遵循“學(xué)歷+學(xué)術(shù)”的邏輯。因此，整個學(xué)業(yè)證書體系建立在以學(xué)籍管理為基礎(chǔ)的學(xué)歷教育之上，學(xué)歷成為整個普通高等教育的基石。

（二）“本轉(zhuǎn)?！笔切滦吞幏中袨?/p>

依圖1，“本轉(zhuǎn)專”行為至少涉及到兩類學(xué)生權(quán)益變動：第一，對本科學(xué)歷的“降級”;第二，對本科學(xué)位的“剝奪”。由于學(xué)歷、學(xué)位層級的非對稱性設(shè)計與學(xué)歷制度的基石地位，導(dǎo)致后一問題是前一問題的應(yīng)然結(jié)果。因此，此行為具有“處分”性。

“降級”是對相對人違法、違規(guī)行為的處罰與制裁，是一種較為嚴厲的行政處分行為，適用的范圍較廣，既可以是外部行政也可以是內(nèi)部行政領(lǐng)域[8]。例如，在外部行政的交通道路安全法領(lǐng)域，《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部第123號令）第六十八條規(guī)定，對持有各類車型駕駛證的駕駛者，出現(xiàn)法定的三種違規(guī)情況⑥，車輛管理所應(yīng)采取相應(yīng)的降級措施，將高一級的準駕車型駕駛資格依次向下更換，直至取消許可;在內(nèi)部行政的公務(wù)員法中，降級處于“記大過”與“撤職”處分之間，是針對公務(wù)員違規(guī)的一類處分措施。這兩類較為典型的降級行為，共同特征是通過改變權(quán)益大小來約束或制止行為人，具有負擔與侵益性，應(yīng)受到合法性約束。

學(xué)歷降級涉及兩類學(xué)生權(quán)益：學(xué)歷降級為?？坪蛯W(xué)生本科學(xué)位權(quán)的剝奪。前者，本科與專科層級學(xué)歷價值存在差異，降級會對學(xué)生產(chǎn)生較大的處分與制裁效果;后者，降級為?？茖W(xué)歷的學(xué)生事實上被剝奪了本科學(xué)位申請與授予資格，這與拒絕頒發(fā)學(xué)位證書無異。正是由于裹挾著多重處分效果，它無法歸類于傳統(tǒng)的教育處分行為類型（如拒絕頒發(fā)學(xué)業(yè)證書、退學(xué)處理、開除學(xué)籍等），而應(yīng)按照自身的邏輯來對待。但是，無法歸類并不會影響它的處分與可訴性。例如，申素平教授對開除學(xué)籍的處分性與可訴性采取過一種實質(zhì)判斷策略，認為：“基于開除學(xué)籍是限制和影響學(xué)生受教育權(quán)這一基本權(quán)利的重大事項，足以論證其應(yīng)當納入行政訴訟的受案范圍，因此不必為了論證開除學(xué)籍的處分與可訴性而牽強地將其定性為行政行為。”[9]同樣對“本?？啤毙袨榭刹扇∫环N實質(zhì)判斷，認定為一種新型的高校處分行為。

（三）學(xué)歷證書制度的授權(quán)性

明晰“本轉(zhuǎn)?！毙袨榈奶幏中院螅^而需要討論行為的外部性。依照國家法釋義學(xué)的分析框架，可得出學(xué)歷證書制度屬于授權(quán)事項，具備外部行政的規(guī)范基礎(chǔ)。

以整個教育法條文體系為參照，我國目前實行國家學(xué)歷證書制度。如《教育法》第二十二條規(guī)定：“經(jīng)國家批準……按照國家有關(guān)規(guī)定，頒發(fā)學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書。”《高等教育法》第二十條規(guī)定：“經(jīng)批準承擔……科學(xué)研究機構(gòu)根據(jù)……按照國家有關(guān)規(guī)定，發(fā)給相應(yīng)的學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書?！薄镀胀ǜ叩冉逃龑W(xué)歷證書管理暫行規(guī)定》第一條提到：“為加強普通高等教育學(xué)歷證書管理，維護國家學(xué)歷教育制度和學(xué)歷證書的嚴肅性。”《高等教育學(xué)歷證書電子注冊管理暫行規(guī)定》第一條提到：“保證高等教育質(zhì)量，維護國家學(xué)歷制度和學(xué)歷證書的嚴肅性。”教育部分別于2007年、2008年公開答復(fù)公眾留言時也聲稱：“我國實行的是國家學(xué)業(yè)證書制度，在沒有國家正式批準與認可前，尚不存在所謂的‘雙學(xué)位’制度與‘雙學(xué)位’政策。”[10]《教育部辦公廳關(guān)于規(guī)范高等學(xué)校學(xué)歷證書有關(guān)事項的通知》也有相關(guān)表述。

如何理解“國家”二字？這在學(xué)位證書制度領(lǐng)域有過爭鳴。但是，將學(xué)位制度認定為國家統(tǒng)一制度，權(quán)力來源于法律、法規(guī)的明確授權(quán)仍是目前主流的觀點[11]。學(xué)位制度的國家性（授權(quán)性）使之成為高校學(xué)生打開司法審查大門的“金鑰匙”，也成為教育行政訴訟中高校是“授權(quán)組織”這一共識的理論規(guī)范基礎(chǔ)。學(xué)歷證書制度是學(xué)生學(xué)習經(jīng)歷的書面憑證，是學(xué)籍管理的自然結(jié)果，學(xué)籍管理一向被認為是教育行政管理的延伸[12]，因而比起學(xué)位制度少了“學(xué)術(shù)自由”的光環(huán)，也更能免去國家“授權(quán)”與團體“自治”的爭論。

我國學(xué)歷制度的授權(quán)性與行政性具有憲法依據(jù)。從國家人權(quán)法理論出發(fā)，教育絕不僅僅是職業(yè)技能的傳授，它更是對未來國家“主人”的培養(yǎng)，通過智力訓(xùn)練培養(yǎng)公民的基本文化素質(zhì)與政治判斷力，提高公民參政能力、穩(wěn)固人民當家作主的地位，是連接人權(quán)和人民主權(quán)的知識紐帶，對整個國家具有舉足輕重的政治意義。正因如此，教育事業(yè)管理是國家行政職能的重要組成部分。歷史上，教育管理權(quán)限經(jīng)歷了從分散到統(tǒng)一最后集中到國家手中的歷程[13]。國家取得教育管理權(quán)限后的一個重要表現(xiàn)是對教育的內(nèi)容與形式進行裁決。憲法是一國根本大法，憲法中國家任務(wù)條款規(guī)定了國家權(quán)力行使者的責任與義務(wù)，并將國家功能（職權(quán)）配置給不同國家機關(guān)[14]。因此，框定我國教育的內(nèi)容與形式成為憲法條款必不可少的內(nèi)容。如我國憲法第十九條第一款的規(guī)定即是一例⑦，它明確教育事業(yè)是國家任務(wù)，其目的是提高全國人民的科學(xué)文化水平，引導(dǎo)和教育人民做合格公民。教育事業(yè)必須沿著社會主義方向，國家的教育內(nèi)容必須符合“社會主義”價值觀與世界觀。緊接著第十九條第二款⑧規(guī)定明確了國家教育的形式與層次。以上通過憲法條款“職權(quán)配置”后，意味著國家機構(gòu)在此方面享有權(quán)能并承擔職責，部門法則進一步設(shè)定教育機構(gòu)的權(quán)能和職責?！督逃ā贰陡叩冉逃ā返炔块T法為此確立了一套國家教育制度體系，學(xué)業(yè)證書制度即是其中重要內(nèi)容之一。在內(nèi)容上，《學(xué)位條例》第二條⑨的規(guī)定是確保高校教育內(nèi)容必須符合“社會主義”價值觀與世界觀的體現(xiàn)。從教育的層次與形式看，在高等教育領(lǐng)域通過學(xué)歷制度所形成的三級學(xué)歷教育是國家教育法層次規(guī)定的一種具體形式。因此，國家事實上擁有學(xué)歷證書的管理權(quán)，高校進行學(xué)籍管理、學(xué)歷管理本質(zhì)是法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的結(jié)果。

三、“本轉(zhuǎn)?！毙袨榈姆ㄖ螌徱?/p>

（一）形式合法審視的標準

形式合法審視的首要標準是權(quán)限合法，高校校規(guī)是這類行為的創(chuàng)設(shè)依據(jù)，校規(guī)設(shè)定的合法性直接決定了新型處分行為的合法性。從性質(zhì)上看，校規(guī)是一類“準規(guī)范性文件”，較大程度可用規(guī)范性文件的標準進行審查[15]。由于規(guī)范性文件不行使立法權(quán)，它沒有自主權(quán)限，它的權(quán)限是通過上位法的設(shè)定來實現(xiàn)的[16]，因此創(chuàng)設(shè)處分行為時必須有上位法依據(jù)，這是高校行政行為合法的前提。除此之外，程序為主、實體為輔是目前我國對高校行政行為司法審查的基本強度，強調(diào)正當程序基本原則審查基準也是緩解大學(xué)自治與司法審查沖突的優(yōu)選策略。因此，這一新型的高校處分行為審查標準主要可包括權(quán)限審查與程序?qū)彶椤?/p>

1.需獲得?？茖I(yè)處置權(quán)限

華中科技大學(xué)是雙一流綜合性大學(xué)，管理與頒發(fā)本科學(xué)歷權(quán)限自然充足。但這是否意味著專科學(xué)歷管理權(quán)也一并具有？或按照“舉重以明輕”的法理行事呢？作為一類國家權(quán)力行為顯然不可按照上述法理行使，高校要頒發(fā)?？茖W(xué)歷證也須獲得?？茖蛹壒芾淼臋?quán)限。2015年新修訂的《普通高等學(xué)校高職高專教育專業(yè)設(shè)置管理辦法》（以下簡稱《高職高專專業(yè)設(shè)置辦法》）第三章規(guī)定了高校高職高專專業(yè)設(shè)置條件與要求，第十三條規(guī)定?？茩?quán)限獲得形式主要是國家審批與備案認可⑩。該法第一條明確指出高職高專專業(yè)的調(diào)整適用《中華人民共和國行政許可法》和《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令第412號）。因此，可以明確?？圃O(shè)置權(quán)屬于行政審批事項，獲得設(shè)置權(quán)主要有兩個途徑：備案或?qū)徟浒高m用于非國家控制的高職高專專業(yè)，審批則適用國家控制的高職高專專業(yè)。如果是采用備案制，從《高職高專專業(yè)設(shè)置辦法》第十一條高校設(shè)置高職高專專業(yè)須具備的基本條件來看，華中科技大學(xué)獲得權(quán)限的問題不大，但也需要履行法定程序;而采取審批途徑，由于受行政審批計劃體制的困難和阻力[17]，相比之下獲得權(quán)限的程序要更復(fù)雜。

需要說明的是，相對于國家教育行政機關(guān)而言，無論是備案制抑或是審批制，高校與政府之間都似乎是一種外部行政關(guān)系，但相對于教師、學(xué)生而言，高校具有授權(quán)組織地位，從而呈現(xiàn)出內(nèi)外雙重身份關(guān)系，這種關(guān)系被某些學(xué)者描述為一種“雙階層”模式，即在“資格審核”前提下的“法律授權(quán)”[18]，高校不會因許可行為而喪失權(quán)力主體地位。因此，許可行為實際是對這類權(quán)限授予的法定程序，涉及權(quán)力的授予或下放。有例為證，在部分省市地區(qū)，教育行政部門通過出臺《高等教育招生計劃管理規(guī)程》以及《普通高職（?？疲┱猩媱澒芾頃盒修k法》，明確規(guī)定本科院校不再招收?？粕鈭D將已授權(quán)或下放給本科院校的?？祁悓W(xué)歷管理權(quán)限收回。事實上，此類?？乒芾頇?quán)也涉及到全國不同地域與部門教育資源的調(diào)整與分布，屬于教育行政部分管理權(quán)的一部分，并非高校所固有。因此，學(xué)歷降級行為合法性前提是通過法定途徑與程序獲得?？茖I(yè)的設(shè)置與管理權(quán)。

2.應(yīng)符合程序正義原則

通過程序控制的裁量是歷史的選擇，這在披著學(xué)術(shù)光環(huán)的高校行為的審查中更獨具分量。事實上，程序也是打破大學(xué)自治與司法審查沖突與僵局的途徑。例如，2017年新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》吸納了教育行政訴訟的最新成果。第五十三條對學(xué)生的處分必備程序進行了規(guī)定，包括：在處分書中必須載明學(xué)生基本信息;處分基本事實與依據(jù);處分類型及救濟等。第五十四條：“學(xué)校給予學(xué)生處分應(yīng)當堅持教育與懲戒相結(jié)合……應(yīng)當做到證據(jù)充分、依據(jù)明確、定性準確、程序正當、處分適當?！边@些條款明確了正當程序原則。學(xué)歷降級行為雖屬于一種新型的處分行為而未能在本法中載明，但作為一種學(xué)生利益重大處分行為接受正當程序原則約束不言自明，前款規(guī)定也當然具有適用性。

（二）實質(zhì)正當審視的標準

正當性審視主要考察行為的功能與效應(yīng)，著眼制度的實質(zhì)效果。設(shè)置“本轉(zhuǎn)專”制度的初衷是試圖從嚴格實行“末位淘汰制”與“放養(yǎng)式”兩類管理模式之間尋找調(diào)和之道，但它是否能從根本上解決本科教育質(zhì)量下滑的問題，是否可能存在其他法治風險，還需要深入研討。

1.可能弱化本科教育“淘汰制”的功能

“裁量之運用既可能是仁行，亦可能是暴政，既有正義，亦有非正義，既可能是通情達理，亦可能是任意專斷”[19]，必須判斷公權(quán)力者行為之初衷。

我國本科招生比例逐年提升，部分省份達到90%。大規(guī)模的擴大招生比例，一方面，使本科教育優(yōu)質(zhì)資源逐漸稀缺，短時間內(nèi)無法均衡配置，在教學(xué)體系、師資質(zhì)量、課程安排、教學(xué)方法等諸多環(huán)節(jié)上未能跟上擴招節(jié)奏，導(dǎo)致出現(xiàn)“水課”;另一方面，在整體質(zhì)量未得到明顯提升的情況下，本科教育大眾化可能使得學(xué)生質(zhì)量、能力參差不齊。嚴格執(zhí)行“學(xué)分不達標即退學(xué)”可能導(dǎo)致“處罰面”過寬，因此“本轉(zhuǎn)?！比缤扒蹇肌币话?，其實是對本科教育“淘汰制”困境的補濟或妥協(xié)之策，其初衷并無不當。

但是，本科教育階段實行較高比例的淘汰制是國際知名高校的通行做法。比如加州理工學(xué)院每年的平均淘汰率接近25%;加拿大、英國、俄羅斯等國家大學(xué)本科的淘汰率在10%左右（加拿大15%～20%、英國約為8%～12%、俄羅斯也達到了9%）。我國歷史上，國民政府時期清華大學(xué)、西南聯(lián)大的淘汰率更是驚人，分別達到了28%、50%左右[20]。淘汰制預(yù)設(shè)著每個人在不同領(lǐng)域存在天賦差異，也對后天的“懶惰”進行負面評價，有激勵與懲罰的雙重效果，蘊涵著憲法實質(zhì)公平。實施淘汰制的直接目的是保障本科教育質(zhì)量，懲罰“懶惰”。為此世界知名高校一方面規(guī)定著較高淘汰的比例;另一方面嚴格執(zhí)行這一規(guī)定。倘若高校過度依賴補濟或妥協(xié)之策，可能削弱和稀釋“淘汰制”的原始功能，進而不利于從根本上扭轉(zhuǎn)本科教育質(zhì)量下滑問題。

2.可能有損?？平逃钠降刃约皩？茖W(xué)位的擠壓

?？平逃址Q高職高專教育，是高等教育的重要組成部分。國家政策層面十分重視培育專科教育的獨立性。以高等職業(yè)教育為例，為扭轉(zhuǎn)其不受重視的現(xiàn)狀，國家逐年出臺規(guī)范性文件，促進高職院校教育提量、提質(zhì)。2006年教育部印發(fā)的《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》明確指出：“高等職業(yè)院校應(yīng)在強化質(zhì)量意識的基礎(chǔ)上升級質(zhì)量管理體系，重視過程監(jiān)控，逐步完善以學(xué)校為核心、教育行政部門引導(dǎo)、社會參與的教學(xué)質(zhì)量保障體系?！盵21]隨后《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》出臺，對高職教育進行了肯定與重視，有專家指出“職教春天”已經(jīng)來臨[22]。

專科教育獨立存在與快速發(fā)展，是我國憲法人格平等與人格尊嚴條款的內(nèi)在要求。由于個人天賦、智力差異和后天努力程度不同，考生高考成績存在高低之差，以此成為本科、專科教育分層的基礎(chǔ)。但并不意味著專科教育層次的“下位性”;恰恰相反，分層教育是“分組賽跑”追求實質(zhì)平等的結(jié)果。人之所以為人，很大程度上取決于現(xiàn)代憲法對人的尊嚴肯定與維護，也是現(xiàn)代文明深度與高度的象征。2004年，我國憲法第三十三條確立了“人權(quán)”條款，第三十八條進一步規(guī)定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯?！睉椃ㄍㄟ^宣示、確認與保障，將尊嚴確定為國家的重要保障任務(wù)?！岸饑馈植o明確定義，羅馬人認為尊嚴乃是個人在公眾中之聲譽，尊嚴系因個人為社會作出貢獻而所能獲得與身份密切相關(guān)的一種證明、榮譽”[23]。因此，人的尊嚴并不是對人外在的天賦、成就、貢獻、能力的褒獎，僅僅只是對人人具有平等身份的法律宣示。這也是我國社會主義法律的基本屬性與社會主義核心價值觀的內(nèi)在要求。

不論是?？茖哟芜€是本科層次的受教育者，都有獨立的人格尊嚴，在法律上一律平等。由學(xué)歷層級劃分而形成的?？平逃菍€人行為能力差異尊重的結(jié)果，是滿足人的多樣性發(fā)展，既促進人的技能和素質(zhì)的全面提升，也彰顯人的個性自由。“本轉(zhuǎn)?！毙袨槭菍ⅰ拔催_標”的本科學(xué)生降級為?？茖W(xué)生，一定程度上涉嫌將?？平逃暈楸究平逃南挛粚哟?，可能有損專科教育背后學(xué)生的人格平等與尊嚴，從而對專科教育產(chǎn)生不公平的影響。同時，?？茖W(xué)歷與本科學(xué)歷是“分組賽跑”平行競爭的結(jié)果，在總量基本平衡的情況下，如果大規(guī)模地將本科學(xué)歷降為?？茖W(xué)歷，實際上浪費了本科教育的資源而有擠壓?？平逃婵臻g之嫌。因此，須確保兩類層級教育的平行、良性發(fā)展。

四、“本轉(zhuǎn)?！鳖愋袨榉ㄖ物L險的防控之道

通過兩層法治審視可知，“本轉(zhuǎn)?！鳖愋袨橐环矫嫘枰獜臋?quán)限層面擴大、確保高校?？茖I(yè)的自主管理，防止權(quán)限不足，需滿足正當程序原則。另一方面，需要合理定位制度的本體功能，防止對“淘汰制”過度沖擊;加強制度的認同功能，以消除對專科教育的負面影響。具體可從五個層面展開。

（一）權(quán)限層面：推行備案制，激活高校專科專業(yè)的自主管理權(quán)

我國《高等教育法》第三十三條規(guī)定：“高等學(xué)校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)。”據(jù)此，高校享有依法的自主專業(yè)設(shè)置和調(diào)整權(quán)，其屬于辦學(xué)自主權(quán)的組成部分。辦學(xué)自主權(quán)在性質(zhì)上具有復(fù)合型性：外部性上，相較于國家機關(guān)而言具有權(quán)力性質(zhì)，通過權(quán)力的授予或委托高校獲得相應(yīng)的法定權(quán)限;內(nèi)部性上，相較于內(nèi)部成員而言具有權(quán)利性質(zhì)，高校將獲得的權(quán)限轉(zhuǎn)化為主體行為能力，是高校破除“千篇一律”推進特色新文科建設(shè)的權(quán)能要素之一。學(xué)歷證書頒發(fā)屬于學(xué)籍管理的一部分，是國家教育行政權(quán)的延伸。目前，?？茖W(xué)歷“授權(quán)”的途徑主要有“審批”或“備案”形式，“備案”本質(zhì)是一種事中事后監(jiān)督手段，在《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2019]18號）提及“持續(xù)深化‘放管服’改革，堅持放管結(jié)合、并重，把更多行政資源從事前審批轉(zhuǎn)到加強事中事后監(jiān)管上來”，“備案”是“告知承諾+事中事后監(jiān)管”的一種具體形式，有利于激發(fā)授權(quán)單位的自主性，形成自我規(guī)制的效果，通過“備案”實際上重塑了政府與高校在?？茖W(xué)歷管理的權(quán)限，高校享有自我設(shè)定?？茖W(xué)歷層級、?？萍白C書頒發(fā)等初始權(quán)限，政府需要承擔審核質(zhì)量保證的“潛在”責任，當質(zhì)量抽檢不合格、學(xué)科建設(shè)評估未通過時，政府應(yīng)通過處罰、撤銷等措施進行“消極接管”。因此，可原則上采用“備案”制，保障高校自主實施專科學(xué)歷設(shè)置及證書頒發(fā)權(quán)限，高校進而將權(quán)限轉(zhuǎn)化為法人行為能力，進行特色自主辦學(xué)。

（二）程序?qū)用妫喝∠麖娭平导?，實行申請制，消除對專科教育的負面影?/p>

高校管理制度從工具價值看在于維護高等教育教學(xué)秩序，其本體價值在于保障學(xué)生的受教育權(quán)，實現(xiàn)高校教育育人的目標[24]。普通高等教育學(xué)歷證書管理直接目的在于維護國家學(xué)歷證設(shè)置與頒發(fā)的嚴肅性，提高高等教育的質(zhì)量與品格，本體目的則在于督促管理學(xué)生，提高學(xué)習效果，實現(xiàn)人的全面發(fā)展。在學(xué)歷管理中通過對學(xué)歷降級等“處罰”或“制裁”手段來督促學(xué)生學(xué)習可能存在對?？平逃缫暫蛿D壓的負面影響。倘若從學(xué)生個體差異性和自主發(fā)展出發(fā)，傾注人文關(guān)懷，建立一套自愿申請性的學(xué)歷層級流通體系，則有利于防控和消除上述法治風險。自愿申請意味著認同，認同是法律規(guī)則生成的基礎(chǔ)，“有序的環(huán)境必然依賴于個體交往過程中的規(guī)則認同，一旦認同了規(guī)則，就表明主體的行為會服從于規(guī)則具體的規(guī)制要求”[25]。從這一點看，“法律需要一個同意的權(quán)力去支持”[26]。認同也能消除背后的不平等，是對行為能力差異的承認和弱者的人文關(guān)懷。行政法應(yīng)具有人文主義精神，給予人實際關(guān)心與真誠照顧。尊重學(xué)生的自主選擇，滿足多層級教育發(fā)展是教育行政管理人文精神的應(yīng)有體現(xiàn)。

（三）制度層面：嘗試設(shè)置副學(xué)士學(xué)位，為學(xué)位“流通”提供依據(jù)

?？茖蛹壗逃龑W(xué)位證書的缺失導(dǎo)致“本轉(zhuǎn)?！毙袨榫邆漭^強的懲罰性，這不利于作為一種補救或改良措施的功能實現(xiàn)。而學(xué)位層級的自愿流通也必須是建立在有對應(yīng)的學(xué)位設(shè)置基礎(chǔ)上，增設(shè)副學(xué)士學(xué)位實質(zhì)增加了學(xué)生多元化與自主性學(xué)業(yè)選擇空間。設(shè)置副學(xué)士學(xué)位有利于促進高職院校教育提質(zhì)，增加高等職業(yè)教育的吸引力，如學(xué)者所言：“設(shè)置副學(xué)士學(xué)位，在中國重視學(xué)歷、重視文憑的這樣一個大的文化背景下，確實可以讓更多的學(xué)生進入到高等院校，也就是說高等職業(yè)院校的吸引力將因此增強，這是它有利的一面?！盵27]在比較法層面，在?？茖哟卧O(shè)置副學(xué)士學(xué)位較為典型的國家是美國，其將副學(xué)士學(xué)位分為“轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)位”和“職業(yè)學(xué)位”，“轉(zhuǎn)學(xué)學(xué)位”旨在培養(yǎng)未來四年制的大學(xué)生，“職業(yè)學(xué)位”則是為從中等教育轉(zhuǎn)到高等教育一時間難以適用或能力不足的學(xué)生提供了一個學(xué)業(yè)“緩沖區(qū)”[28]，是一種有效的學(xué)業(yè)分流渠道，豐富了高等教育的層次性，體現(xiàn)了現(xiàn)代教育的人文關(guān)懷。

2020年9月，教育部公布了《對十三屆全國人大三次會議第5066號建議的答復(fù)》，明確表示設(shè)置副學(xué)位是目前《學(xué)位條例》修訂工作的重點調(diào)研內(nèi)容，將廣泛征求人民意見，進行統(tǒng)籌兼顧[29]。通過設(shè)置類似于美國“職業(yè)學(xué)位”的副學(xué)士學(xué)位，并授予高校自主管理權(quán)限，有利于推動高等教育的類型化，為高校的學(xué)業(yè)“分流”行為提供制度依據(jù)。

（四）功能層面：合理界定“本轉(zhuǎn)?！迸c“淘汰制”的邊界

為防止少數(shù)學(xué)生借“本轉(zhuǎn)?！敝幸?guī)避“淘汰制”之實，有必要合理設(shè)定“本轉(zhuǎn)?！钡纳暾垪l件，原則上限定于少數(shù)學(xué)習能力不足或個人其他客觀因素的，且應(yīng)在二年級課程結(jié)束之前提出申請。前者為客觀條件，防止申請者主觀惡意;后者是時限條件，經(jīng)過兩年制的學(xué)習申請者對自身能力素養(yǎng)有了基本判斷，可敦促申請者及時行使權(quán)利，防止部分“危機生”乘畢業(yè)之際規(guī)避“淘汰制”。

事實上，我國《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第三十條第一款規(guī)定“學(xué)業(yè)成績未達到學(xué)校要求或者在學(xué)校規(guī)定的學(xué)習年限內(nèi)未完成學(xué)業(yè)的”將按退學(xué)處理，這是“淘汰制”的法律依據(jù)。我國本科階段教育的淘汰率與發(fā)達國家相比整體偏低，平均淘汰率不到1%，雙一流高校也不會超過5%?！疤蕴啤彪y以執(zhí)行使得“清考”成為“下策”。2018年9月，教育部印發(fā)了《關(guān)于狠抓新時代全國高等學(xué)校本科教育工作會議精神落實的通知》，要求高校嚴格執(zhí)行高?！疤蕴钡裙芾碇贫?，取消“清考”，這預(yù)示著我國將進一步重視本科教育的“淘汰制”。因此，對于存在主觀惡意的“危機生”需嚴格落實“淘汰制”，發(fā)揮制度應(yīng)有功能。

（五）結(jié)果層面：提升本科教育質(zhì)量是根本

創(chuàng)設(shè)“本?？啤敝贫鹊某踔灾皇菓?yīng)對本科教育質(zhì)量下滑問題，但此類制度行為本質(zhì)是一種“妥協(xié)”之策。從根本上扭轉(zhuǎn)我國本科教育質(zhì)量下滑問題，還須改革求變，挖掘高校自身優(yōu)勢，以促進本科教育高質(zhì)量發(fā)展。2020年9月，習近平總書記主持召開“中央深改委會議”，審議通過了《關(guān)于新時代振興中西部高等教育的若干意見》，該意見明確指出要“扎根中國大地辦大學(xué)，突出優(yōu)勢特色、匯聚辦學(xué)資源、促進要素流動，有效激發(fā)中西部高等教育內(nèi)生動力和發(fā)展活力，推動形成同中西部開發(fā)開放格局相匹配的高等教育體系”[30]。高校需充分激活與落實辦學(xué)自主權(quán)，按照民主為基石，學(xué)術(shù)研究與行政管理為兩翼，統(tǒng)籌在黨的教育方針與落實立德樹人根本任務(wù)之下，推動高校專業(yè)對接區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需要，實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。對于文科建設(shè)，近期由教育部新文科建設(shè)工作組牽頭發(fā)布了《新文科建設(shè)宣言》，從六個方面描述了中國特色新文科發(fā)展的藍圖，其中明確要求夯實課程體系，“鼓勵支持高校開設(shè)跨學(xué)科跨專業(yè)新興交叉課程、實踐教學(xué)課程，培養(yǎng)學(xué)生的跨領(lǐng)域知識融通能力和實踐能力”[31]。本科教育是整個高等教育的基礎(chǔ)，課程教育又是本科教育的主軸，要豐富和擴大具有中國社會主義特色的最新課程理論，以優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源提升本科教育的厚度，促進本科教育向滿足國家戰(zhàn)略需要、推動社會發(fā)展、促進人的全面解放等方面高水平、高要求發(fā)展。

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