現(xiàn)代治理視野下食品質量安全監(jiān)管機制的完善路徑

汪全勝 宋琳璘

摘?要：現(xiàn)代社會的公共治理是整體性治理、協(xié)同式治理以及參與式治理的結合。食品質量安全的治理模式強調食品安全的監(jiān)管是由政府、市場與社會多元權力主體共同參與、平等協(xié)商、權責明確、協(xié)調治理的機制與模式。我國2015年修訂的《食品安全法》對政府監(jiān)管主體、市場主體即食品生產經(jīng)營企業(yè)、社會主體如消費者協(xié)會、新聞媒體、食品行業(yè)協(xié)會等在食品質量安全監(jiān)管方面的職責作了規(guī)定，然而這些規(guī)定仍然存在一些缺陷與不足：政府壟斷監(jiān)管資源，市場或社會資源配置不足;市場主體的自律功能未充分發(fā)揮;食品行業(yè)組織不發(fā)達，監(jiān)管責任難以實現(xiàn);消費者參與食品安全治理的機制缺失;治理主體的信息不暢通等。我國應完善食品安全治理主體的監(jiān)管責任構造，轉變政府食品質量安全監(jiān)管的職能，強化各治理主體之間的食品安全信息共享與溝通，推動市場主體自律，加快食品行業(yè)組織的孕育與發(fā)展，完善社會公眾的食品安全治理的參與機制等。

關鍵詞：食品質量安全治理;監(jiān)管機制;食品生產經(jīng)營企業(yè);食品行業(yè)協(xié)會;消費者

2017年黨的十九大召開，黨中央在2007年黨的十七大以及2012年黨的十八大提出“社會管理”概念的基礎上提出“社會治理”概念，以“社會治理”代替了“社會管理”，這不僅是一個詞語的變化，更是一種理念的變化。不僅如此，黨的十九大報告進一步提出“打造共治共建共享的社會治理格局”。2019年黨的十九屆四中全會提出，推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面加強制度建設。治理理念與治理制度化成為我國今后社會治理的主要觀念及基本路徑。社會治理涉及諸多領域，食品質量安全問題就是當前民生問題備受關注的一個重要方面，加強我國食品安全治理就是要推進食品安全的協(xié)同治理，健全我國《食品安全法》的制度規(guī)范。食品質量安全監(jiān)管主體及其法律責任是食品安全法構建的重心， 也是我國《食品安全法》修訂完善的著力點。2015年修訂的《食品安全法》，不僅在條文數(shù)量上比2009年的《食品安全法》增加了50條，而且在監(jiān)管責任設置方面也有重大改進，如落實企業(yè)主體責任、強化社會主體參與、嚴查重處違規(guī)違法行為等制度設計，更重要的是2015年修訂的《食品安全法》強化了食品安全社會共治的理念，體現(xiàn)了食品安全立法理念的重要改變，也是我國探索食品質量安全監(jiān)管的政府、市場、社會共同治理路徑的嘗試。盡管如此，全面、科學的食品安全的治理體系仍有待進一步完善，尤其是依據(jù)治理的理念與方法，食品質量安全監(jiān)管的主體責任設置還有很大的提升空間。

一、現(xiàn)代治理理論對傳統(tǒng)食品質量安全監(jiān)管機制的挑戰(zhàn)及其意義

作者在中國知網(wǎng)以“食品質量安全監(jiān)管”作為篇名進行查詢，檢索結果顯示共有相關論文34篇。這些論文主要研究內容如下：第一，對我國特殊食品安全的監(jiān)管主體設置問題的考察，如網(wǎng)絡訂餐、網(wǎng)絡外賣的食品安全的監(jiān)管主體研究（張璋等，2019;史超群等，2018）;第二，對食品安全多元主體協(xié)同治理機制的考察（楊柳等，2018;鐘娟等，2018;吳建勛，2015;朱俊奇等，2014;顏佳欣，2013;張漢鵬，2012;趙聲馗，2012;黃輝等，2012）;第三，對政府在食品質量安全監(jiān)管中的地位與作用進行考察（鄧萍，2016;郭偉奇，2013;王廷芳，2012;張陽平，2011;楊洵等，2006）;第四，對食品質量安全監(jiān)管主體的行為測評及績效評價的研究（王冀寧等，2018;郭偉奇等，2014;費威，2013）;第五，對食品質量安全監(jiān)管主體的模式及體系進行考察（劉怡琳，2016;吳建勛，2015;安玨，2015;杜銳，2014;倪楠，2013）;第六，對食品質量安全監(jiān)管主體的法律責任的研究，如行政主體的責任（王廷芳等，2012;張陽平，2011;王瓊平，2008）。由此看來，檢索結果顯示現(xiàn)有研究成果偏重于對食品質量安全監(jiān)管協(xié)同治理及其機制的考察，而對食品質量安全監(jiān)管機制存在的問題及完善路徑等研究不多，在食品質量安全監(jiān)管責任的設置中，僅限于政府食品質量安全監(jiān)管的責任設置。值得注意的是以上文獻提到了“協(xié)同治理”的概念及機制，說明現(xiàn)有成果在某種程度上已認識到傳統(tǒng)的食品質量安全監(jiān)管應該從“管理”到“治理”轉變。盡管2015年《食品安全法》確立了食品安全治理的理念，一些學者也提出“協(xié)同治理”“整體治理”的概念，但將“協(xié)同治理” “整體治理”等提升至治理理論與方法的角度，還是稍顯不足。因此，本文試圖在現(xiàn)有“協(xié)同治理”研究的基礎上，從整體治理理論與方法視角重新審視2015年修訂的《食品安全法》關于食品質量安全監(jiān)管主體法律責任的設置及其完善問題。

“治理”一詞有控制、引導、管理等含義，但治理理論所倡導的“治理”具有特定的含義。根據(jù)全球治理委員會關于治理的權威定義，所謂治理是各種不同的個人和組織管理其共同事務的諸多方式的總和。治理理論自上20世紀90年代提出以后就引起各學科的重視，它不僅是一種理論，更是一種治理的方法論，因而受到廣泛歡迎，已在經(jīng)濟學、政治學、社會學及法學等社會科學領域得到廣泛運用，同時也被不斷賦予新的涵義?！爸卫怼迸c傳統(tǒng)的“管理”雖然僅一字之差，但含義有著很大區(qū)別，有學者將其稱為重大的理論與實踐創(chuàng)新。傳統(tǒng)的管理是強調自上而下，是垂直、縱向的，治理更多強調平行、橫向的，平等協(xié)商，互相溝通。

那么治理理論所包含的理念與規(guī)范是什么呢？英國著名治理理論學者格里·斯托克將其歸結為五點：（1）治理的主體包括政府、社會機構、團體組織等;（2）治理存在著不同主體界限與責任的模糊性;（3）治理容易形成權力依賴;（4）治理的參與主體形成一個相對封閉的自主的網(wǎng)絡;（5）治理的主體不僅僅限于政府的權威和發(fā)號施令。我國有學者總結出這樣四點：治理主體的多元化、治理主體間責任界限的模糊性、治理主體間權力的依賴性、治理主體間的自主自治的網(wǎng)絡體系。

現(xiàn)代社會的公共治理是整體性治理、協(xié)同治理以及參與式治理的結合。所謂整體性治理最早是指行政組織之間的整合化治理，即上下級行政組織之間、同級行政組織之間政策資源合作，形成整體合作環(huán)境，為社會公眾提供無縫隙而非碎片化的相關服務。所謂協(xié)同式治理，最初強調社會公共事務不僅僅屬于公共組織的事務，而且是公共組織與私人組織的共同責任。因公共組織與私人組織涉及不同的利益主體，即多元利益主體。因此，協(xié)同式治理就是多元主體為了實現(xiàn)社會的共同利益，不同的利益相關主體協(xié)同合作，均有責任和義務參與社會公共事務的治理。所謂參與式治理，是指行政組織之外，公民個人、社會組織團體、企事業(yè)單位、社區(qū)機構等參與到與自身利益相關的公共決策或政府事務中，體現(xiàn)各利益主體的參與。雖然整體性治理、協(xié)同式治理、參與式治理著眼點不同，但都構成了現(xiàn)代公共治理理論的基本結構與內涵?，F(xiàn)代治理理論的治理，就是以實現(xiàn)治理的共同目標、整體目標而構建起來的公共與私人組織的多元主體的一種基于合作、協(xié)同、整合的治理模式。

傳統(tǒng)的食品安全治理更多地注重政府機構的主導作用，而不關注其他組織或個人參與治理的必要性與重要性，對其他主體參與食品安全治理的意義與必要性認識不足。由于食品的信任品屬性，食品安全問題存在著信息不對稱、外部性、公共產品的特點，傳統(tǒng)的單純依賴政府部門的監(jiān)管不能有效解決當前存在的食品安全各種問題，必須引入多方共治的現(xiàn)代治理理論，來彌補傳統(tǒng)單一監(jiān)管機制的局限。

將現(xiàn)代治理理論與方法引入我國食品安全的監(jiān)管有重要意義，是我國食品質量安全監(jiān)管的制度創(chuàng)新路徑。世界各國都存在或多或少的食品安全問題，如何有效地治理食品安全也是各國面臨的重要問題。世界各國紛紛探索適合本國的食品質量安全監(jiān)管模式?，F(xiàn)代治理理論的出現(xiàn)，為我們探索食品安全的監(jiān)管提出了新的視角與方法。現(xiàn)代治理理論也強調多元主體共建、共治、共享，但它不是簡單的多元主體治理力量的相加，而是多元主體有機參與、協(xié)同、合作的整體過程與目標的治理，應該說是食品監(jiān)管的一種理論更新與實踐創(chuàng)新，用現(xiàn)代治理的范式觀察食品安全治理兼具理論價值和政策意義。

從現(xiàn)代治理理論出發(fā)，食品安全監(jiān)管就不應僅僅是政府權力的事，而應該是政府、市場與社會多元主體權力范圍的事。但目前，不論是美國，還是加拿大、中國，都將食品質量安全監(jiān)管作為政府的重要職責，設計出了不同的政府監(jiān)管模式。美國食品安全的監(jiān)管主要涉及聯(lián)邦政府三個機構，即農業(yè)部、人類健康事務部、環(huán)境保護署。三部門都下設一定的機構來管理食品安全不同領域不同方面的問題。加拿大實行由食品檢驗署一元主體的監(jiān)管模式，食品檢驗署下設四大部門分管食品安全方面的不同職能。我國對食品質量安全監(jiān)管的主體模式采用一個部門主導，多部門監(jiān)管的綜合監(jiān)管體制，一直采用的是“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的方式，國家食品藥品監(jiān)督部門是主導管理部門，負責對食品生產經(jīng)營活動實施全方位的監(jiān)督管理。其他主體如衛(wèi)生行政管理部門、工商行政管理部門、農業(yè)行政管理部門、公安部門等在各自職責范圍內實施食品安全的管理職責。

政府主導監(jiān)管食品安全，但因為政府監(jiān)管的成本過高問題、監(jiān)管部門的利益問題以及政府本身的監(jiān)管能力問題，食品安全事件頻發(fā)，食品質量安全監(jiān)管就會出現(xiàn)“政府失靈”問題。當然將食品安全問題交由市場本身來治理也不合適，食品安全的信息不對稱，食品生產經(jīng)營者與消費者所擁有的食品安全信息不對等，食品生產經(jīng)營者掌握優(yōu)勢的食品安全消息，可能存在濫用的問題，從而造成市場自治的失靈。同樣因為食品安全的外部性問題存在，會出現(xiàn)市場上的“劣幣驅逐良幣”現(xiàn)象，造成“市場失靈”。

治理理論的成功之處便是引入了第三部門的參與，確立了“參與式治理”模式，突破了政府和市場二分法的思維界限，有利于防止“政府失靈”或“市場失靈”。同時治理理論明確了不同主體在治理過程中的作用，不是以某一主體為主導，或某一主體具有絕對權威或權力，而是多元平等主體的監(jiān)管，即政府、市場與社會主體在食品質量安全監(jiān)管中具有平等地位，共同協(xié)商，以各種制度和規(guī)則為依據(jù)，防止“政府失靈”與“市場失靈”，從而有效地維護食品安全秩序。參與并不僅僅意味著個人或者組織加入其中，還代表著共享自己所擁有的責任、權利和原則，同時也是政府對相關資源進行整合和實現(xiàn)系統(tǒng)轉型的過程。因此，引入治理理論，就是在食品質量安全監(jiān)管中更新觀念，不再強調居高臨下的管理，而是政府、市場、社會平等主體的協(xié)同治理。當前我國的食品安全問題是經(jīng)濟問題、監(jiān)管問題以及社會問題的重合，需要慎重處理政府與市場、政府與社會以及社會與市場的關系，建立起企業(yè)、政府、行業(yè)、消費者、媒體等多方利益相關主體合作共治的現(xiàn)代治理系統(tǒng)機制。

基于以上食品安全治理理念的確立，我們需要重新審視現(xiàn)行《食品安全法》關于食品質量安全監(jiān)管機制的規(guī)范。另外，盡管2015年《食品安全法》確立了食品安全治理的理念，學術界一些學者也提出“協(xié)同治理”的概念，但將“協(xié)同治理”上升到治理理論與方法的角度，目前的研究仍顯不足，相關學術成果也較少。因此，有必要從治理理論與方法視角重新審視2015年修訂的《食品安全法》，考察食品質量安全監(jiān)管機制存在的問題及其完善。

二、現(xiàn)代治理視野下我國食品質量安全監(jiān)管機制的應然架構

根據(jù)前文對治理理論的考察，在食品質量安全監(jiān)管中，應當引進市場與社會，特別是第三部門，強化它們在食品安全治理過程中的作用。同時在監(jiān)管過程中多元主體的地位是平等的，不同主體應有合理的權限分工，各主體在行使權力時，也必須履行一定的義務，承擔一定的責任。在食品質量安全監(jiān)管中，應構建政府、企業(yè)（市場）和社會為共同的治理主體，“每一方主體都應該提高自己相應的能力，克服政府及市場失靈，防止過分依賴或完全依賴政府監(jiān)管，而忽視企業(yè)與社會其他組織協(xié)同參與的單線思維”。實現(xiàn)我國“政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會協(xié)同、公眾參與”的全過程、全方位的食品安全治理格局。

（一）政府對食品安全的監(jiān)管

政府在食品質量安全監(jiān)管中具有什么樣的責任呢？過去我國的食品質量安全監(jiān)管，政府負有獨立的監(jiān)管職能，強調“管理”而不是“治理”，強調“自上而下”而不是“平等”，更缺乏“服務”意識。從治理視野看，食品安全的治理，政府只能是食品質量安全監(jiān)管的一個主體，它與企業(yè)、社會共同治理“食品安全”問題。整體治理觀要求，政府層面上的食品安全治理，不僅要有上下級之間的治理協(xié)調，也要注意同級政府部門不同治理職責權限的協(xié)調，無縫隙對接。但也要認識到，在我國市場經(jīng)濟發(fā)育不健全、食品安全問題復雜多變的情形下，政府在治理食品安全過程中的作用不可替代：首先，政府可以通過加強法制和執(zhí)法等方式嚴厲懲治失信企業(yè)。其次，政府關于食品安全信息權威公布的功能不可替代。再次，消費者訴求一般通過政府力量來實現(xiàn)。那么與其他主體相比較，政府在食品質量安全監(jiān)管中的權力主要有哪些呢？有學者將其分為這樣四個方面：（1）食品安全信息的披露;（2）食品安全檢測的規(guī)則與方法;（3）為生產者、消費者等相關主體提供食品安全知識方面的指導;（4）保障生產者、消費者等相關主體在食品安全方面的權利和責任的實現(xiàn)。在食品安全治理機制中，政府監(jiān)管的主導作用還應進一步強化與理順，作為食品質量安全監(jiān)管的政府部門至少應履行以下職責：

（一）政府壟斷監(jiān)管資源，市場或社會資源配置不足

從前文考察的情況可以看出，我國《食品安全法》將食品安全的監(jiān)管責任主要設置在政府主體身上，即在政府、市場、社會三種力量的監(jiān)管資源配置上，更傾向于強調政府的主導，對政府監(jiān)管食品安全的責任設置過于細密。將本應由市場主體或社會主體承擔的監(jiān)管責任配置給政府，而政府又無法進行全方位有效的監(jiān)管，從而出現(xiàn)“政府失靈”的問題。

1.監(jiān)管力度不足。監(jiān)管力度不足是指政府監(jiān)管力量不足，無法有效地實現(xiàn)其監(jiān)管責任。與西方發(fā)達國家相比較，我國食品需求旺盛，但食品工業(yè)嚴重不足，主要表現(xiàn)為“食品生產與經(jīng)營技術含量低，增長方式粗放;小規(guī)模企業(yè)多，生產條件比較簡陋;無證無照的企業(yè)多等特點”。這樣的狀況在相當長時期內無法改變。盡管政府設置了嚴密的監(jiān)管體系，但根據(jù)我國目前的食品安全現(xiàn)實狀況來看，監(jiān)管不能或無力的情形是常見的。

2.監(jiān)管內耗嚴重。我國長期以來實行政府多元主體監(jiān)管模式，而且形成了“以分段監(jiān)管為主，以品種監(jiān)管為輔”的體制。2009年的《食品安全法》與2015年修訂的《食品安全法》都設立了監(jiān)管的協(xié)調機構即食品質量委員會。然而，“當前食品質量委員會是不享有法律規(guī)定行政職權的軟性臨時議事協(xié)調機構”。同時存在多個監(jiān)管“部門之間職能交叉、職責不清、相互扯皮等現(xiàn)象”。

3.監(jiān)管俘虜。監(jiān)管部門在食品質量安全監(jiān)管過程中因為利益關系，往往會成為監(jiān)管部門獵獲的對象，或者為了維護本地方、本部門的利益，與被監(jiān)管對象形成利益共同體，這就是“監(jiān)管俘虜”。比如《食品安全法》設置地方人民政府作為地方食品質量安全監(jiān)管的責任主體，地方政府由于受到經(jīng)濟利益的驅動，往往被利益關聯(lián)方俘獲，導致食品安全規(guī)制處于失控的狀態(tài)，出現(xiàn)“錯位”“越位”和“缺位”等問題。

傳統(tǒng)的食品質量安全監(jiān)管機制，單純由政府作為食品質量安全監(jiān)管的責任主體，治理能力有限，治理效率低下，治理責任弱化，正如有學者批評的：“僅僅依賴政府的監(jiān)管就能實現(xiàn)食品產業(yè)健康發(fā)展的單一治理模式具有明顯的不可持續(xù)性?！备鶕?jù)治理理論，食品安全的治理只能是“國家、社會、市場上下互動的管理過程，而非運用政府政治權威實行的單一向度的管理”。

（二）市場主體的自律功能未充分發(fā)揮

食品生產經(jīng)營企業(yè)是食品質量安全的第一責任人，落實主體責任意識，有義務接受政府部門的監(jiān)管，有義務建立自己食品的安全保障體系，為社會提供安全、衛(wèi)生、合格的食品。但是，對食品生產經(jīng)營者而言，“生產的低成本與高收益才是永遠不變的話題”。近些年來食品安全事件揭示出，食品生產經(jīng)營者的社會責任感缺失，一些食品企業(yè)為追求利潤最大化，超越了企業(yè)道德底線和法律準則，嚴重侵害了消費者權益，以嚴重的違法行為危害了社會。面對我國食品生產經(jīng)營的現(xiàn)實狀況，除了完善制度如糾正違法行為查處概率低、違法收益大于違法成本的食品安全處罰機制外，更重要的是要強化食品生產經(jīng)營企業(yè)的自律意識，使其在食品質量安全監(jiān)管中發(fā)揮其主體作用。

（三）食品行業(yè)組織的監(jiān)管責任難以實現(xiàn)

食品行業(yè)組織如食品行業(yè)協(xié)會、食品質量檢測協(xié)會、食品認證協(xié)會、食品風險評估協(xié)會等第三部門組織熟悉行業(yè)內部的專業(yè)信息，了解食品行業(yè)的法律、法規(guī)等制度規(guī)范，它們可以通過宣傳食品安全法律法規(guī)以及食品安全操作規(guī)則等內容，引導、規(guī)范食品行業(yè)的生產行為?！叭毡镜慕?jīng)驗表明，食品安全與社會組織的監(jiān)督作用存在高度密切的關系！”這種內部監(jiān)督機制更有效率。然而在我國食品行業(yè)組織不發(fā)達，各類社會組織發(fā)展程度不一，聯(lián)動不足，發(fā)揮的監(jiān)督作用非常有限;同時部分行業(yè)組織依托政府部門，獨立性遠遠不夠，也難以發(fā)揮監(jiān)督作用。

（四）消費者參與食品安全的治理機制缺失

傳統(tǒng)的食品安全治理，政府是監(jiān)督的主體，食品生產經(jīng)營者是監(jiān)督的客體，而消費者似乎被有意忽略了。相比于食品生產經(jīng)營者，消費者雖然人數(shù)眾多，但單個的消費者與食品生產經(jīng)營者相比較，處于明顯的弱勢。在食品安全治理過程中，消費者的參與可以彌補政府監(jiān)管力量的不足：一方面，消費者能為政府監(jiān)管提供最為直接的食品安全方面的信息;另一方面，消費者可對政府部門及其工作人員的違法行為進行舉報，從而起到監(jiān)督“監(jiān)管者”的效果，避免“權力尋租”與腐敗行為的發(fā)生。但在我國仍存在消費者維權成本過高、食品安全參與權被架空，食品安全信息難以有效獲得，參與食品安全治理的機制缺失，消費者參與治理的積極性難以保障，如參與意識不強、參與能力不足等問題。不僅如此，由于長期的食品安全事件不斷發(fā)生，消費者的食品安全信心與信任不足，將會成為我國消費者有效參與食品安全治理的阻力。

（五）治理主體的信息不暢通

實現(xiàn)食品安全的有效治理、協(xié)同治理，食品安全各治理主體的信息交流與共享是基礎，是前提。治理主體之間的合作治理源于治理信息的暢通，至少要在不同的治理主體之間做到信息共享。食品安全的多元主體的合作治理，“提高規(guī)制效率的重要前提就是要解決導致食品安全問題的信息不對稱問題”。我國《食品安全法》規(guī)定了信息通報與報告制度。通報與報告是兩種不同的制度，通報是指食品質量安全監(jiān)管機關向本地方其他對食品安全負有事務管轄權的機關提供食品安全信息;而報告一般是指下級機關向上級機關匯報自己掌握的食品安全信息?，F(xiàn)行《食品安全法》第14、16、19、20、32、48、95、100、103、104、113、116、119、145條規(guī)定了政府機構之間的通報制度;第14、16、32、47、61、62、63條規(guī)定了食品安全信息的報告制度。這些規(guī)定多是關于政府監(jiān)管部門之間的信息溝通，對政府與市場主體、社會主體之間的信息溝通則很少涉及。在實踐中，政府與市場主體之間的信息不暢通、食品生產經(jīng)營者與消費者之間的信息不暢通、政府與食品行業(yè)協(xié)會之間的信息不暢通等現(xiàn)象普遍存在，使得合作治理機制難以有效發(fā)揮作用。

四、現(xiàn)代治理視野下我國食品質量安全監(jiān)管機制的完善措施

盡管我國2015年修訂的《食品安全法》確立了食品安全的治理理念，但仍然有待進一步完善，“法律應合理構建一個以政府、企業(yè)和廣大消費者為共同治理主體，多種治理手段配合使用的食品安全治理體系”。這是我國今后《食品安全法》的修訂方向及基本指導思想。

（一）政府食品質量安全監(jiān)管職能的轉變

食品安全的治理離不開政府，也離不開市場與社會，需要正確協(xié)調三者之間的關系，構建平等協(xié)作的治理結構。政府是重要的監(jiān)管主體。但不是壟斷的、單一的監(jiān)管主體。治理理論的著名學者格里·斯托克五點論中指出：“治理雖不完全依賴于政府及政府權威，但政府可以也應該吸納新的技術與工具來掌舵和引導?！边@就意味著政府的食品質量安全監(jiān)管職能要有所轉變。2018年黨和國家機構的改革，食品質量安全監(jiān)管部門又有一定的變化，新組建的農業(yè)農村部負責農產品質量安全的管理，新組建的國家市場監(jiān)督管理總局負責食品安全全方位的監(jiān)督與管理等等，也就是說，現(xiàn)行《食品安全法》關于食品質量安全監(jiān)管主體的設置需要進一步修訂完善，以解決我國傳統(tǒng)食品安全政府監(jiān)管資源配置效率低下的問題。

1.合理設置政府、市場以及社會主體的監(jiān)管職責

我國傳統(tǒng)體制造成了現(xiàn)有“強政府、 弱社會”的格局，市場和社會等參與主體受到極大制約。政府應主動、積極退出，將應由市場主體或社會主體自主管理的事項交由市場與社會主體管理，建立“有限政府”，弱化政府在社會公共事務治理中的作用，還權于市場和社會。

2.將微觀、具體的管理轉化為宏觀規(guī)制或治理

政府部門不應局限于食品安全微觀事務的管理，應將市場和社會能夠解決好的食品安全問題交由其自己解決。政府食品安全管理部門要集中力量重點抓好宏觀控制、綜合決策，集中力量保證食品安全監(jiān)督執(zhí)法到位和公平。

3.明晰政府監(jiān)管部門的職權與職責

我國食品質量安全監(jiān)管部門太多，職責不清，而且各部門之間存在一定的利益沖突，影響到政府監(jiān)管的效率與效果。我們認為，一要明晰不同監(jiān)管的職責范圍;二要加強不同監(jiān)管部門之間的協(xié)調;三要通過完善政府部門間信息通報與報告制度，加強信息共享與溝通。有學者建議借鑒發(fā)達國家的監(jiān)管模式，改進我國的監(jiān)管思路。按照品種監(jiān)管，主要是食用農產品由農業(yè)部門監(jiān)管，除此之外的產品都由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管（包括生產、流通、進出口、消費餐飲等）;衛(wèi)生管理部門不再進行日常監(jiān)管，而是專注于食品質量標準擬定和風險監(jiān)測，其職能整合到食品質量委員會;質監(jiān)部門和工商部門不再具體行使食品質量監(jiān)管職責。

（二）完善多主體共同監(jiān)管的信息共享機制

《食品安全法》第118條規(guī)定，我國應建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺，實行食品安全信息統(tǒng)一的公開制度。2015年國務院發(fā)布的《2015年食品安全重點工作安排》提出，我國將建設國家食品安全信息平臺，實現(xiàn)“農田到餐桌”全程可追溯。該平臺將包括食品質量安全監(jiān)管信息化工程、食品質量風險評估預警系統(tǒng)、重要食品質量追溯系統(tǒng)、農產品質量安全追溯管理信息平臺等。食物安全信息溝通平臺要面向全社會開通，并及時將有關食物安全的各類信息向社會披露。在治理機制信息共享過程中，要注意政府、行業(yè)組織、食品生產經(jīng)營企業(yè)食品安全信息的公開與共享。政府在制定有關食品安全方面的政策與標準時，要注意決策過程、決策內容的信息公開透明，建立較為完善的公眾參與機制，充分征求社會公眾的意見，這樣既可防范政府決策的遺漏與偏倚，也能提前化解政策實施的矛盾與沖突。食品行業(yè)組織應當制定食品安全公約以及行業(yè)標準，不僅吸收更為廣泛的食品生產經(jīng)營企業(yè)參加，也應盡可能向社會公開聽取意見，防止行業(yè)組織充當某些食品生產經(jīng)營企業(yè)的“保護傘”或“監(jiān)護人”。食品生產經(jīng)營企業(yè)應當明確、真實標注食品的成份構成，對食品安全的可能風險也要明確醒示。當然，食品安全專家、新聞媒體也盡可能科學宣傳食品安全知識，建立社會對食品安全的信心與信任。

（三）以誠信文化建設推進市場主體自律

文化建設是根本，我國應積極倡導食品行業(yè)文化建設，打造企業(yè)誠信文化?！笆称沸袠I(yè)經(jīng)營者應當將誠信文化作為自己安身立命之本?！蓖ㄟ^聲譽機制激勵創(chuàng)新管理制度，保障食品安全。企業(yè)在相關體系中擔當責任的主要途徑是“自律”，而企業(yè)能否實現(xiàn)自律取決于對長期利益和自身信譽的重視程度。另外政府應積極支持企業(yè)的合作化經(jīng)營，如建立農村合作社組織，推行食品生產經(jīng)營的集約化、規(guī)?；?，樹立品牌意識，推行企業(yè)食品生產強制責任保險制度等。同時建立健全對違法食品生產經(jīng)營企業(yè)的處罰機制，保障食品行業(yè)的健康發(fā)展。2016年我國出臺的《食品安全信用信息管理辦法》提出加強食品安全信用信息管理，提高食品質量安全監(jiān)管效能，增強食品生產經(jīng)營者誠信自律意識與信用水平。這是我國以制度推進誠信文化建設，促進食品生產經(jīng)營者誠信經(jīng)營、自我約束的食品安全治理路徑。

（四）完善食品行業(yè)組織的監(jiān)督職能

食品行業(yè)組織是食品行業(yè)的自律性社會組織、社會團體。食品行業(yè)組織要切實負起行業(yè)自律責任，積極組織企業(yè)開展自查自糾和內部監(jiān)督，加強行業(yè)監(jiān)督和培訓，及時發(fā)現(xiàn)行業(yè)存在的問題并報告食品監(jiān)管部門。我國行業(yè)組織包括食品行業(yè)協(xié)會目前還存在較強的行政色彩，處于當?shù)卣块T的從屬地位，成為主管部門安置退休人員和閑散人員的就業(yè)機構，不利于我國行業(yè)組織的發(fā)展。應確立行業(yè)組織發(fā)展的寬松政策環(huán)境，采取一些措施如稅收優(yōu)惠、經(jīng)費支持等扶持或引導行業(yè)組織健康發(fā)展。在現(xiàn)有的政策環(huán)境下，政府應主動鼓勵或引導食品行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，鼓勵這類食品行業(yè)建立自治組織，培育自我監(jiān)管的行業(yè)力量。

（五）完善消費者（社會公眾）食品安全的參與機制

消費者等社會主體是食品安全治理的一支重要力量，消費者參與食品安全的治理，基于以下理由：其一，食品安全涉及消費者的生命健康安全，在主觀能動性上，消費者最具有積極性，最有動力參與;其二，在消費者主體時代，消費者通過“用腳投票”方式來懲罰食品生產經(jīng)營者的機會主義行為，在某種程度上也是維護食品安全。當然，為實現(xiàn)消費者的有效參與，應在制度、信息等方面完善消費者參與食品安全的治理機制：第一，暢通消費者參與食品質量安全監(jiān)管的渠道。創(chuàng)新消費者參與的形式，拓寬消費者參與的平臺，實行食品企業(yè)信息透明化管理，還要組建食品安全監(jiān)督員隊伍，對于食品生產企業(yè)形成有力的制約。第二，完善食品安全信息的公開機制，“監(jiān)督機制的有效性取決于監(jiān)督主體對被監(jiān)督主體的信息掌握程度”，消費者能夠輕易獲得所需要的食品安全信息;第三，完善食品安全有獎舉報制度，保護舉報人的權利。在舉報人的舉報信息被無端泄露時，一方面要調查信息泄露的根源，查處問責;另一方面要建立舉報人的人身、財產的特別保護制度，防止其受到不法侵害或其他打擊報復。第四，建立食品安全的公益訴訟制度。有學者通過考察認為，“食品安全案件與公益訴訟具有高度的契合性”，我國應建立食品安全的公益訴訟制度，以保障消費者與食品企業(yè)的權利與利益。

（六）建立新聞媒體食品安全的監(jiān)督功能

新聞媒體是重要的監(jiān)督力量。食品安全的新聞媒體監(jiān)督機制，是指新聞記者通過新聞媒體，采取不同方式發(fā)現(xiàn)并披露食品生產、運輸、銷售等過程中的不當行為和違法行為，并且督促該食品安全問題得以解決的食品安全的公眾參與機制。新聞媒體也是食品安全的重要治理主體，發(fā)揮著重要的作用，很多重大的食品安全事件因為有了新聞媒體的關注，才得到政府部門的關注和解決。新聞媒體的食品安全監(jiān)督功能無可替代。新聞媒體應結合自身特點，正確發(fā)揮輿論引導和監(jiān)督作用，為推動食品安全工作營造良好的輿論環(huán)境。

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