生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化路徑探析

丁美美

目前，我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化建設取得一定成效，法律法規(guī)體系基本建立并逐步完善，行政監(jiān)管體系機制日益完善，行政監(jiān)管程序日趨規(guī)范，由于歷史現實條件與相對特殊的地理環(huán)境等因素，藏區(qū)生態(tài)環(huán)境在推進法治建設方面還相對滯后于全國，甘孜藏族自治州生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化仍然面臨困難與挑戰(zhàn)，適應藏區(qū)本土環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī)體系自身上不足，行政監(jiān)管體制仍存在路徑依賴，非政府主體監(jiān)管責任意識較弱，不斷探索藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的新路徑，必須嚴守藏區(qū)生態(tài)紅線，強化生態(tài)資源監(jiān)管;減少污染排放，加強污染監(jiān)管;健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責任追究機制;逐步構建適合藏區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的以監(jiān)管機構職能法定為主體，監(jiān)管規(guī)則公正透明、監(jiān)管程序正當獨立、社會監(jiān)管多元并舉的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法律保障體系。

一、藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化的意蘊

四川甘孜藏族自治州位于四川西部，康藏高原東南，俗稱康巴地區(qū)，是中國的第二大藏區(qū)——康巴的主體和腹心地帶。州域內生態(tài)資源豐富，是長江上游水源涵養(yǎng)、水質保障的生態(tài)屏障，屬于典型的生態(tài)脆弱區(qū)，在全國主體生態(tài)功能區(qū)劃中為限制開發(fā)區(qū)。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管其本質要求是法治，是貫徹我國節(jié)約資源和保護環(huán)境這一基本國策的重要組成部分，也是實現國家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標的重要舉措。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化指的是在藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管過程中，各監(jiān)管主體在法律法規(guī)框架內，根據法律法規(guī)和政策制度的相關規(guī)定，遵循法律規(guī)律和原則，運用法治思維，對藏區(qū)生態(tài)環(huán)境進行有效監(jiān)管、科學監(jiān)管、長效監(jiān)管等方式。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化包括健全政府生態(tài)環(huán)境監(jiān)管相關部門制定具體的監(jiān)管法律法規(guī)體制機制，規(guī)范行業(yè)組織的自身監(jiān)管，鼓勵企業(yè)作為監(jiān)管主體履行相應的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責和義務，增強藏區(qū)社會公眾參與監(jiān)管的法律意識，切實提高藏區(qū)生態(tài)環(huán)境技術監(jiān)管的水平。綜上所述，藏區(qū)生態(tài)環(huán)境法治化是促進藏區(qū)生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展、有序發(fā)展、持久發(fā)展的必然要求，有利于推進藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系和治理能力現代化。

二、藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化面臨的挑戰(zhàn)

（一）藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管自身的法律法規(guī)體系存在不足

缺少全面、系統、完備的專門針對藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法律。藏區(qū)經濟社會的發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護與監(jiān)管對生態(tài)環(huán)境現有的法律監(jiān)管提出了更高的要求。法律體系監(jiān)管法治化必須貫穿于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的全過程。由于針對藏區(qū)江河山林湖田草等不同門類的監(jiān)管法律條款匱乏，負責生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的行政主管部門作為履行監(jiān)管職能的主體部門在具體執(zhí)法過程中感到乏力，不能有效行使職權，這也是影響藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效率和水平的重要因素之一。

（二）藏區(qū)行政監(jiān)管存在行政資源損耗

首先，藏區(qū)主管生態(tài)環(huán)境的各部門之間的職能界定不斷明晰化，但仍然存在分散領導和多重領導的重復執(zhí)法問題，導致行政資源的損耗?；鶎拥男姓Y源也比較有限，執(zhí)法大隊作為“監(jiān)管末端”，其工作人數少、工作人員專業(yè)技術水平參差不齊、財政資源也相對緊缺、職能配置不科學不合理的現象也比較普遍，工作人員監(jiān)管存在著執(zhí)法能效比較低效而執(zhí)法成本相對比較高的現象也比較普遍。其次，一方面，政府運用公權力主導監(jiān)管法治化轉型，但法治社會是社會轉型的重要支撐，政府進行全能監(jiān)管的慣性在一定程度上導致社會共治力量比較薄弱，再加上藏區(qū)當地社會公眾的法治意識也比較淡薄，社會組織和公眾參與生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管積極性和主動性不高。

（三）藏區(qū)生態(tài)環(huán)境的技術監(jiān)管難度比較大

藏區(qū)生態(tài)環(huán)境技術監(jiān)管的尺度和標準問題尚未切實有效的解決，由于藏區(qū)特殊的地貌和地形技術監(jiān)管還具有隱蔽性和專業(yè)性，這在一定程度上也加大了藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的難度和能效。本土相關技術工作人員數量比較緊缺、缺少專業(yè)技術人員梯隊建設。此外藏區(qū)生態(tài)環(huán)境技術監(jiān)管的配套政策和舉措落實并不到位，體制機制不健全、制度不嚴格、技術監(jiān)管的執(zhí)行也不到位。

（四）藏區(qū)社會組織和公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的責任意識比較弱

藏區(qū)企業(yè)的運行模式和經濟效益動力主要以發(fā)展本土特色產業(yè)為主，在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中負有主體責任，在政府主導下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機制中面臨多方的制約。行業(yè)組織作為溝通公權力和私權利之間的一條渠道，在參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的影響力、話語權和存在感較弱，比較有影響力和話語權的行業(yè)組織多具有政府背景。

社會公眾在參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的路徑也比較有限，較少參與到藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)立、改、廢的各環(huán)節(jié)之中，社會公眾即使參與其中也多采取“用腳投票”方式規(guī)避自身的監(jiān)管責任，這反過來也會挫傷社會公眾參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主動性、積極性。另外，社會公眾關于生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的法治意識和素養(yǎng)還需要進一步提高。

三、藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化路徑

（一）嚴守藏區(qū)生態(tài)紅線，強化藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管

生態(tài)保護和污染防治密不可分、相互作用。污染防治好比是分子，生態(tài)保護好比是分母，要對分子做好減法降低污染物排放量，對分母做好擴大環(huán)境容量，嚴格管控生態(tài)保護紅線，實現藏區(qū)山水林田湖草系統監(jiān)管和事前事中事后的全過程監(jiān)管。2013-2020年，習近平總書記談及生態(tài)文明建設時多次強調“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”，強調的是法律制度的剛性約束。藏區(qū)生態(tài)紅線是確保藏區(qū)生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展、有序發(fā)展、持久發(fā)展的底線，強化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管更是將“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”這一倡導貫徹到生態(tài)監(jiān)管體制改革過程，在嚴守法律底線的基礎上，將藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制機制的創(chuàng)新納入法治化軌道，以提升藏區(qū)生態(tài)環(huán)境領域的治理體系和治理能力現代化。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境政策的法律化，應當遵守審慎原則。在黨和國家的大政方針的指導下，首先對藏區(qū)生態(tài)環(huán)境法規(guī)作必要性評估。對生態(tài)環(huán)境部門職能的調整，要經過充分調研和評估，充分論證其必要性。其次是對藏區(qū)生態(tài)環(huán)境法規(guī)作可行性評估。評估議程中存在的事實、法律實施、主觀偏好等方面，且無法克服或無法協調化解的，要根據政策目標和具體情況作恰當的處理，甘孜州的發(fā)展決不能以犧牲環(huán)境為代價，嚴守藏區(qū)生態(tài)紅線。

（二）減少藏區(qū)污染排放，加強藏區(qū)污染監(jiān)管

加強藏區(qū)污染防治與監(jiān)管，改善藏區(qū)生態(tài)環(huán)境質量，是實現綠色生態(tài)藏區(qū)的根本途徑。一是規(guī)范河流排污口設置，強化陸源污染排放項目、涉水項目和岸線、灘涂管理;二是對不同程度受污染的河流湖泊等進行系統治理和修復;突破行政區(qū)劃限制，合理規(guī)劃布局排污口，加強排污口分類管理;三是加強河流湖泊綜合整治，加強基層環(huán)境監(jiān)管的力度，深化河流湖泊污染聯防聯控;四是提高藏區(qū)排污項目準入門檻，加強城鎮(zhèn)生活和生產污染物排放控制與管理，做好垃圾分類處理工作;五是加快建立藏區(qū)縣區(qū)級污染物總量控制制度和實時在線監(jiān)控系統;六是建立藏區(qū)生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測機制，綜合利用衛(wèi)星、航空遙感等多種技術手段加強實時視頻、自行傳輸監(jiān)測數據、在線監(jiān)控等非接觸式環(huán)境監(jiān)管模式，運用這些科技手段和現代化監(jiān)管模式對于降低取證困難、增強處罰依據、規(guī)范執(zhí)法、精準執(zhí)法和切實有效行使監(jiān)管執(zhí)法權起著重大作用;七是加強跨區(qū)域保護區(qū)污染的聯防聯治和修復合作;八是推進藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評價體系有效銜接，對于藏區(qū)自然保護區(qū)、濕地、林場、草原、牧區(qū)等污染狀況實施針對性監(jiān)管措施，嚴查藏區(qū)生態(tài)環(huán)境污染違法事件。

基層在監(jiān)管污染排放的職能不容忽視，減少污染排放和污染監(jiān)管要從源頭抓起，行使好污染監(jiān)管的職能?？v觀我國2014年以來的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法政策，區(qū)縣級生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門處于垂直管理和屬地管理的雙重管轄之中，受到的影響可謂首當其沖。藏區(qū)區(qū)縣一級生態(tài)環(huán)境行政部門既要接受下放的執(zhí)法權及相關的行政事務，也要接受來自上級生態(tài)環(huán)境行政部門監(jiān)督的義務。這一階級反饋的信息往往能反映當地環(huán)境監(jiān)管政策和法律的實施狀況，為減少污染排放和加強污染監(jiān)管提供優(yōu)化監(jiān)管舉措和法律法規(guī)更為具體化和細致化的信息，對促進政策制定科學化和程序法治化有著重要的價值。

（三）健全藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責任追究機制

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境管理的基礎，只有在科學有效的監(jiān)測基礎上才能提高環(huán)境監(jiān)管的效率與水平。如何提升藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和管理能力，需要筑牢監(jiān)管制度基石和不斷監(jiān)管法治化水平，科學有效解決監(jiān)管實效、錯位等問題。2017年至2019年是我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治化改革目標推進的攻堅階段。藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管法治化的有效推進，要根據黨和國家法治政府建設和依法行政的社會治理目標要求，具體而言，則要根據藏區(qū)當地政府和行政主管部門的具體社會治理目標落實。

必須完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，嚴格追究肇事者的責任，讓違者付出沉重大的代價。對于那些決策錯誤造成嚴重生態(tài)環(huán)境危害的領導干部，必須實行責任終身追究制，嚴格離職審計，出了問題無論離開多久、走到哪里都要“秋后算賬”。

（四）逐步構建適合藏區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的監(jiān)管法律保障體系。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管是國家生態(tài)環(huán)境治理體系的重要內容。近年來，我國生態(tài)文明建設大力度推進，出臺了很多政策規(guī)定，藏區(qū)的生態(tài)環(huán)境也取得一定成效，但同時一些惡性環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件仍時有發(fā)生，分析這一件件事件，其背后的一個重要原因是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管責任落實不到位、監(jiān)管措施不嚴明，逐步構建適合藏區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況的監(jiān)管法律保障體系是一件比較緊迫且亟待解決的大事。目前，我國實行的環(huán)境保護法、大氣污染防治法、水污染防治法等重要法律法規(guī)，對“兩個責任”作出了明確規(guī)定。

四、結語

解決好藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制機制弊端，建立藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的長效管理機制，及時推進藏區(qū)環(huán)境立、改、廢工作，以適應藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管有法可依和依法行政的法治化要求，實現藏區(qū)生態(tài)環(huán)境質量提升，全面推進藏區(qū)綠色發(fā)展，為子孫后代留下天更藍、山更綠、水更清的美麗藏區(qū)。

（作者單位：四川民族學院馬克思主義學院）

基金項目：四川民族學院2019年度自辦科研項目——“生態(tài)正義視野下的藏區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制法治創(chuàng)新研究”的階段性成果（項目編號：XYZB19002SA）