行政法視域下的企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革

趙銀翠 杜富國

〔摘要〕 在放松規(guī)制、推進(jìn)行政審批制度改革的背景下，在黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革決策部署下，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革在全國各地次第展開。通過企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革實(shí)踐，政府職能轉(zhuǎn)變、行政效率提高、營商環(huán)境改善等方面均取得了較大成效。但是，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革引發(fā)的以政府服務(wù)代替行政審批以及以企業(yè)承諾代替行政審批，對(duì)現(xiàn)行行政審批制度構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步法治化、規(guī)范化。在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革過程中，應(yīng)當(dāng)從國家層面對(duì)企業(yè)投資所涉及的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，通過適時(shí)立法、修改或者廢止現(xiàn)行行政審批制度，使改革于法有據(jù);強(qiáng)化正當(dāng)程序?qū)?quán)力的約束和對(duì)權(quán)利的保障;加快社會(huì)信用立法，確保信用分級(jí)分類合理、監(jiān)管有序有度。

〔關(guān)鍵詞〕 企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制;行政審批;信用承諾;正當(dāng)程序;信用監(jiān)管

〔中圖分類號(hào)〕D922.1〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2021）06-0075-05

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)市場活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革便是“放管服”改革的重要成果之一。2016年7月18日出臺(tái)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“要在一定領(lǐng)域、區(qū)域內(nèi)先行試點(diǎn)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制，探索創(chuàng)新以政策性條件引導(dǎo)、企業(yè)信用承諾、監(jiān)管有效約束為核心的管理模式”;要“進(jìn)一步簡化、整合投資項(xiàng)目報(bào)建手續(xù)，取消投資項(xiàng)目報(bào)建階段技術(shù)審查類的相關(guān)審批手續(xù)，探索實(shí)行先建后驗(yàn)的管理模式”。但同時(shí)我們也看到，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革是在現(xiàn)行行政許可法及相關(guān)領(lǐng)域的行政審批①制度基礎(chǔ)上的改革，這一改革必然對(duì)現(xiàn)行行政審批制度造成沖擊，有必要對(duì)其適時(shí)反思，以確保改革的依法推進(jìn)。筆者擬結(jié)合現(xiàn)行法規(guī)范和政策性文件，從行政法治的視角對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制涉及的重要法律問題進(jìn)行檢視，指出其不足之處，并提出應(yīng)對(duì)措施，以確保這一改革能夠朝著法治化方向不斷推進(jìn)。

一、企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制帶來的政府職能轉(zhuǎn)變

從中央和地方發(fā)布的文件可以看出，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制是企業(yè)提出投資項(xiàng)目行政審批申請(qǐng)，行政審批機(jī)關(guān)一次性告知其審批條件，企業(yè)以書面形式承諾其符合審批條件，由行政審批機(jī)關(guān)作出予以行政審批決定的新型行政審批方式，并圍繞這一審批方式，構(gòu)建起政府統(tǒng)一服務(wù)、信用監(jiān)管、信息共享等一系列相關(guān)制度的總稱。企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革的目標(biāo)在于確立企業(yè)的投資主體地位，最大限度地縮減審批事項(xiàng)，原則上由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。在實(shí)施企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制過程中，政府要根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)范的規(guī)定，明確提出企業(yè)項(xiàng)目建設(shè)所要達(dá)到的條件、標(biāo)準(zhǔn)、要求，并以清單形式告知企業(yè)，企業(yè)則以書面形式作出承諾，承諾之后即拿批復(fù)，按照準(zhǔn)入條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，履行承諾事項(xiàng)。

自2001年以來，行政審批制度改革的核心是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革作為行政審批制度改革的重要內(nèi)容，改變了現(xiàn)有的審批制度，標(biāo)志著政府職能的重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)為四個(gè)方面，即變企業(yè)辦為政府辦，變審批辦為承諾辦，變部門審批把關(guān)為企業(yè)信用約束，變企業(yè)跑腿為信息跑路〔1〕。所謂“變企業(yè)辦為政府辦”，即原來由企業(yè)申請(qǐng)政府審批的若干事項(xiàng)，變?yōu)檎y(tǒng)一提供靠前服務(wù)，無須企業(yè)再提請(qǐng)審批，減少了審批事項(xiàng)。所謂“變審批辦為承諾辦”，即將原來的前置審批事項(xiàng)改為企業(yè)承諾符合審批條件即可開工，改變了原行政審批程序，加快了項(xiàng)目落地。所謂“變部門審批把關(guān)為企業(yè)信用約束”，是指在原來的行政審批制度之下，由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)是否符合行政審批條件進(jìn)行形式審查與實(shí)質(zhì)審查，符合條件的才能進(jìn)入市場，政府對(duì)市場主體資格負(fù)責(zé)。而企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制則是，企業(yè)進(jìn)入市場，對(duì)于政府公布的承諾事項(xiàng)，只需憑借其信用作擔(dān)保，承諾在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到相關(guān)條件即可開工建設(shè)，企業(yè)不能履行承諾的，除依法要被行政處罰外，還要接受信用懲戒，并因其不良信用記錄而影響之后的市場活動(dòng)?！白兤髽I(yè)跑腿為信息跑路”，體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)時(shí)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)進(jìn)步所帶來的行政辦公手段的革新。通過建設(shè)投資項(xiàng)目在線審批平臺(tái)，實(shí)行一網(wǎng)通辦，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、平臺(tái)賦碼、并聯(lián)審批、限時(shí)辦結(jié)、信息共享、協(xié)同監(jiān)管。通過這四個(gè)方面的重大轉(zhuǎn)變，可以進(jìn)一步厘清政府與市場的邊界，最大限度地釋放市場主體活力，讓企業(yè)自主決策、自主投資、自覺踐諾，落實(shí)企業(yè)的市場主體地位，但同時(shí)這一制度也對(duì)現(xiàn)行行政審批制度構(gòu)成重大挑戰(zhàn)。

二、企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制引發(fā)的行政審批制度改革

一個(gè)企業(yè)投資項(xiàng)目從啟動(dòng)到投產(chǎn)，在現(xiàn)行法規(guī)范所設(shè)定的審批制度之下，需要經(jīng)過立項(xiàng)用地、規(guī)劃許可、施工許可、竣工驗(yàn)收四個(gè)階段，其中涉及發(fā)展與改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、消防、水利等多個(gè)部門的多項(xiàng)審批，環(huán)節(jié)眾多、程序復(fù)雜、耗時(shí)費(fèi)力。企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革希望通過減少審批、優(yōu)化流程、提速增效，進(jìn)一步落實(shí)企業(yè)的投資主體地位。這一以市場為取向的改革，是對(duì)政府職能的調(diào)整與重新定位，是對(duì)企業(yè)市場主體地位的承認(rèn)與尊重，是對(duì)政府與市場關(guān)系邊界的重新調(diào)整。企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制作為以企業(yè)信用承諾為核心的投資管理新模式，引發(fā)行政審批制度的兩個(gè)重大變革：一是以政府服務(wù)代替行政審批，二是以企業(yè)承諾代替行政審批。

（一）以政府服務(wù)代替行政審批

在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革過程中，部分應(yīng)由企業(yè)依法申請(qǐng)辦理行政審批手續(xù)的事項(xiàng)，調(diào)整為由政府在項(xiàng)目建設(shè)前提供統(tǒng)一服務(wù)，使這些事項(xiàng)滿足法定的行政審批條件，企業(yè)無須再辦理申請(qǐng)報(bào)批手續(xù)，只需要滿足相應(yīng)的要求即可。筆者以工程建設(shè)涉及的城市綠地、樹木審批事項(xiàng)為例予以說明。根據(jù)《城市綠化條例》的規(guī)定，因建設(shè)需要臨時(shí)占用城市綠化用地，或者砍伐城市樹木，或者遷移古樹名木，均需經(jīng)相關(guān)部門審批。但是，在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制實(shí)施過程中，由政府職能部門根據(jù)城市規(guī)劃、用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件確定用地范圍內(nèi)以及用地與城市道路之間是否有需要改建或改遷的綠地、樹木，如需改建、改遷的，則制訂實(shí)施方案，對(duì)綠地、樹木進(jìn)行改建、改遷。也就是說，這類事項(xiàng)原本應(yīng)由企業(yè)在項(xiàng)目投資建設(shè)前向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，在行政機(jī)關(guān)審批后由企業(yè)完成相應(yīng)活動(dòng)，但是，在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革中，該事項(xiàng)無須企業(yè)提出申請(qǐng)，政府在企業(yè)開工建設(shè)之前已經(jīng)依法完成了該事項(xiàng)，滿足了企業(yè)開工建設(shè)的條件。

以政府服務(wù)替代行政審批的事項(xiàng)范圍，目前尚處于探索階段，尚無全國統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)《山西省企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制規(guī)定》第三條的規(guī)定，山西省目前以政府服務(wù)代替行政審批的事項(xiàng)，包括工程建設(shè)涉及的綠地、樹木審批，市政設(shè)施建設(shè)類審批，因工程建設(shè)需要拆除、改動(dòng)、遷移供水、排水與污水設(shè)施審核，新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程避免危害氣象探測環(huán)境審批，建設(shè)工程文物保護(hù)和考古許可，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批，洪水影響評(píng)價(jià)審批，取水許可審批，占用農(nóng)業(yè)灌溉水源、灌排工程設(shè)施審批，建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦床審批，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批，節(jié)能評(píng)價(jià)審批，地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估，地震安全性評(píng)價(jià)等14個(gè)事項(xiàng)。這14個(gè)事項(xiàng)，根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)范，均屬于前置行政審批事項(xiàng)，但為了加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為市場注入活力，政府積極轉(zhuǎn)變職能，變被動(dòng)審批為主動(dòng)提供事前服務(wù)，大大減少了企業(yè)開工前成本，縮短了開工時(shí)間，改善了營商環(huán)境。

（二）以企業(yè)承諾代替行政審批

在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革過程中，部分應(yīng)由企業(yè)依法申請(qǐng)辦理行政審批手續(xù)的事項(xiàng)，調(diào)整為企業(yè)信用承諾事項(xiàng)。對(duì)于實(shí)行企業(yè)信用承諾制的事項(xiàng)，由政府提前公布法定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和要求，項(xiàng)目法人在取得土地、規(guī)劃審批手續(xù)后，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，對(duì)照有關(guān)條款，依據(jù)承諾事項(xiàng)的準(zhǔn)入條件與標(biāo)準(zhǔn)，按照政府提供的承諾書格式文本作出書面承諾之后，政府有關(guān)部門即作出行政許可決定，不再進(jìn)行事前審查。

實(shí)行企業(yè)信用承諾的事項(xiàng)目前由各試點(diǎn)地方自行確定。根據(jù)《山西省企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制規(guī)定》第九條的規(guī)定，實(shí)行企業(yè)信用承諾的事項(xiàng)包括生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持事項(xiàng)等八個(gè)事項(xiàng)。對(duì)前五個(gè)事項(xiàng)，先由政府完成統(tǒng)一服務(wù)，然后企業(yè)按照具體項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)作出書面承諾，審批部門即給予行政許可，隨后企業(yè)可開始設(shè)計(jì)施工，加快項(xiàng)目開工落地。對(duì)后三個(gè)事項(xiàng)，企業(yè)作出書面承諾后，審批部門即給予行政許可，企業(yè)在獲得行政許可后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行承諾，按照相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及要求完成建設(shè)。項(xiàng)目竣工后，屬于企業(yè)自主驗(yàn)收的事項(xiàng)，由企業(yè)組織完成驗(yàn)收，并向縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門備案;屬于政府有關(guān)部門驗(yàn)收的事項(xiàng)，由企業(yè)提出竣工驗(yàn)收申請(qǐng)，政務(wù)審批機(jī)構(gòu)組織有關(guān)部門在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成聯(lián)合驗(yàn)收。驗(yàn)收合格的，投入運(yùn)行;驗(yàn)收不合格的，限期整改。

傳統(tǒng)行政審批制度是以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)管理制度，政府通過事前審批的方式對(duì)市場進(jìn)行干預(yù)。該制度因?qū)徟马?xiàng)眾多、審批條件不明確、審批程序繁復(fù)、審批過程不透明等問題，在一定程度上抑制了市場經(jīng)濟(jì)活力，使行政權(quán)力尋租有空子可鉆，因此改革勢在必行。行政審批制度改革的過程，就是不斷放松規(guī)制、減少審批事項(xiàng)、明確審批條件、優(yōu)化審批程序、公開審批決定的過程。行政審批制度改革根據(jù)行政審批事項(xiàng)的不同性質(zhì)，將其區(qū)分為政府服務(wù)事項(xiàng)和企業(yè)承諾事項(xiàng)，并設(shè)置不同的制度安排，反映了改革過程中對(duì)政府職能與市場規(guī)律的重新認(rèn)知，對(duì)政府與市場關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

三、企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革帶來的問題及其應(yīng)對(duì)

以政府服務(wù)代替行政審批，或者以企業(yè)承諾代替行政審批的企業(yè)項(xiàng)目承諾制改革，無疑能夠增強(qiáng)市場活力，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是，在“持續(xù)深入推進(jìn)依法行政，全面建設(shè)法治政府”的新發(fā)展階段〔2〕，這一改革必須接受行政法治的檢視，以確保改革依法進(jìn)行。

（一）以政府服務(wù)代替行政審批的合法性質(zhì)疑及其應(yīng)對(duì)

在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革過程中，諸多原有的行政審批事項(xiàng)被調(diào)整為政府統(tǒng)一服務(wù)事項(xiàng)，以政府服務(wù)代替行政審批，這一改革實(shí)際上取消了現(xiàn)有的行政審批，直接由政府提供統(tǒng)一服務(wù)。雖然以政府服務(wù)代替行政審批符合我國當(dāng)下放松規(guī)制的政策目標(biāo)，但依然構(gòu)成對(duì)現(xiàn)行行政審批制度的違反。在現(xiàn)行行政審批制度尚未修改的情況下，其合法性存在疑義。

以政府服務(wù)代替行政審批的實(shí)踐表明，在審批與服務(wù)之間并不存在不可逾越的鴻溝。除“對(duì)極少數(shù)關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目，政府從維護(hù)社會(huì)公共利益角度確需依法進(jìn)行審查把關(guān)的”，應(yīng)最大限度地縮減企業(yè)投資核準(zhǔn)事項(xiàng)，由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為。為此，有必要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從立法政策學(xué)的視角，對(duì)政府與市場、政府與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行重新定位，對(duì)可以通過政府服務(wù)代替行政審批的事項(xiàng)進(jìn)行全面清理，制定可代替清單，并授權(quán)省級(jí)政府在可代替清單范圍內(nèi)進(jìn)行改革性立法，以確保改革于法有據(jù)。

（二）以企業(yè)信用承諾代替行政審批的合法性質(zhì)疑及其應(yīng)對(duì)

多年來持續(xù)推進(jìn)的行政審批制度改革對(duì)行政許可法的修改提出了迫切要求，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的提速發(fā)展對(duì)行政許可程序的效率提出了更高要求。在行政審批制度改革過程中，全國各地均在行政許可程序加速方面進(jìn)行了全面改革，包括行政審批權(quán)的相對(duì)集中行使、一個(gè)窗口辦理、一網(wǎng)通辦、并聯(lián)辦理、信息共享等。在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革推進(jìn)過程中，多項(xiàng)原本依法應(yīng)當(dāng)前置審批的事項(xiàng)被置換為企業(yè)承諾事項(xiàng)，客觀上加速了企業(yè)項(xiàng)目落地，提高了效率，降低了成本。這一置換常被稱為行政審批流程的再造。事實(shí)上，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制所改變的，并非行政審批流程，而是對(duì)前置審批的取消。前置審批制度的目的在于防患于未然，通過行政機(jī)關(guān)依法對(duì)申請(qǐng)人是否符合審批條件進(jìn)行審查，來決定是否賦予申請(qǐng)人準(zhǔn)入資格，這樣就可以避免或者降低可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。而企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制是在申請(qǐng)人承諾的情況下即可獲得市場準(zhǔn)入資格，行政機(jī)關(guān)放棄了把關(guān)。雖然承諾之后行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行相應(yīng)的核查程序，以確保其符合準(zhǔn)入條件、標(biāo)準(zhǔn)，但依然不能將事后核查程序等同于前置審批程序。從表面來看，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制是在時(shí)間軸上對(duì)審查程序進(jìn)行了順序調(diào)整，由先審查后批準(zhǔn)改為先批準(zhǔn)后核查，但該置換事實(shí)上取消了行政機(jī)關(guān)的把關(guān)程序，而代之以企業(yè)承諾。如果企業(yè)違反承諾，行政機(jī)關(guān)所能做的也只是撤銷已經(jīng)作出的行政許可。因此，企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制并非對(duì)審批流程的再造，而是將前置審批置換為事后監(jiān)管，從根本上取消了現(xiàn)行行政審批，是對(duì)現(xiàn)行行政審批制度的違反。以企業(yè)承諾代替行政審批，雖然本意并非要取消行政審批，而是為企業(yè)提供先開工后審核的制度空間，但事實(shí)上削弱了前置審批的制度功能，變相取消了行政審批，其合法性需要反思。

因此，對(duì)以承諾制代替審批制的事項(xiàng)，需要進(jìn)一步深入研究，明確前置審批是否必要。對(duì)“行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”事項(xiàng)，可以不設(shè)行政許可，但是，如果現(xiàn)行法規(guī)范已經(jīng)設(shè)立了行政許可的，則應(yīng)通過法定程序、法定方式對(duì)現(xiàn)行行政審批事項(xiàng)加以修改或者廢止，并以法定方式明確規(guī)定可以實(shí)行承諾制的事項(xiàng)，并建立相應(yīng)的制度運(yùn)行規(guī)則。

（三）告知、承諾程序的正當(dāng)性不足及其應(yīng)對(duì)

在以信用承諾代替行政審批的改革過程中，為了追求效率，在某種程度上存在對(duì)行政許可程序制度的忽略，《中華人民共和國行政許可法》設(shè)立的通過程序制約權(quán)力與保護(hù)權(quán)利的制度功能未能得到充分發(fā)揮。行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)，不僅應(yīng)遵循法定程序，而且應(yīng)遵守正當(dāng)程序。對(duì)于企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制而言，最基本的程序就是告知與承諾程序，在法定程序不完備的情況下，需要從正當(dāng)程序的角度對(duì)其進(jìn)行檢視。

1.告知程序缺少應(yīng)有的法治約束，應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)的告知義務(wù)。在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制實(shí)施過程中，企業(yè)承諾是以政府的告知事項(xiàng)為基礎(chǔ)的，且由政府提供制式的承諾書文本，然后由企業(yè)進(jìn)行承諾，因此，依法、準(zhǔn)確、全面履行告知義務(wù)是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。但從目前投資項(xiàng)目承諾制實(shí)踐來看，各地在告知事項(xiàng)上并不統(tǒng)一。企業(yè)對(duì)投資項(xiàng)目進(jìn)行承諾的事項(xiàng)，是本屬于行政審批的事項(xiàng)。根據(jù)行政許可公開原則，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法、準(zhǔn)確、全面告知企業(yè)下述內(nèi)容：行政審批事項(xiàng)所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章的名稱及具體的條款序號(hào)、內(nèi)容;準(zhǔn)予行政審批的具體條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)參數(shù)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)要求等;申請(qǐng)人需要提交的材料名稱、形式、期限;行政機(jī)關(guān)監(jiān)管驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn);申請(qǐng)人作出承諾的時(shí)限和法律效力，以及企業(yè)逾期不作承諾、作出不實(shí)承諾以及不履行承諾所應(yīng)承擔(dān)的法律后果;行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知的其他事項(xiàng)等內(nèi)容。如果行政機(jī)關(guān)未能履行依法、準(zhǔn)確、全面告知的義務(wù)，導(dǎo)致企業(yè)承諾未能體現(xiàn)其真實(shí)意志，那么行政機(jī)關(guān)亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。造成企業(yè)損失的，應(yīng)依法承擔(dān)國家賠償責(zé)任;對(duì)相關(guān)責(zé)任人員，應(yīng)追究行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

2.違反承諾的法律后果過于嚴(yán)苛，法律后果的設(shè)定應(yīng)符合比例原則。信用承諾是行政相對(duì)人向行政主體作出的具有公法意義的單方允諾〔3〕，企業(yè)一經(jīng)承諾，便應(yīng)受承諾的約束，并承擔(dān)違反承諾所帶來的法律后果。從現(xiàn)有法規(guī)范以及其他規(guī)范性文件來看，企業(yè)違反承諾的法律后果大體上有以下四種：其一，限期整改;其二，撤銷行政許可;其三，責(zé)令停止項(xiàng)目建設(shè);其四，失信懲戒;等等。其中，失信懲戒作為政府對(duì)失信企業(yè)普遍采用的一種懲罰機(jī)制，如果企業(yè)違反承諾，其信用就會(huì)受到負(fù)面評(píng)價(jià)，并因此受到聯(lián)合懲戒，在財(cái)政資金補(bǔ)助、政府采購、發(fā)起設(shè)立或參股金融機(jī)構(gòu)等方面會(huì)受到嚴(yán)重的不利影響。

信用承諾與失信懲戒相互聯(lián)結(jié)在邏輯上有其必然性，也是誠實(shí)信用原則在市場活動(dòng)中的體現(xiàn)。問題在于，企業(yè)如果選擇承諾制，在作出信用承諾時(shí)并無選擇權(quán)，對(duì)于政府提供的格式承諾書，企業(yè)要么全盤接受，要么全盤拒絕，并無表達(dá)意愿的空間，但對(duì)違反承諾的法律后果必須照單全收。企業(yè)如果不選擇承諾制，在違法的情況下承受法定的行政處罰即可。二者相比，前者的不利后果更為嚴(yán)重，且現(xiàn)行法規(guī)范依據(jù)不足。因此，在現(xiàn)有制度下，應(yīng)賦予企業(yè)是否選擇承諾制的權(quán)利，對(duì)于選擇承諾制的企業(yè)，應(yīng)給予其在最低限度的承諾事項(xiàng)之外可供自行決定的空間。在失信懲戒方面，應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)法治化，確保違法行為與懲戒之間存在正當(dāng)聯(lián)結(jié)，確保違法情節(jié)與法律后果之間符合比例原則，避免失信聯(lián)合懲戒的濫用。

3.利害關(guān)系人權(quán)益保護(hù)程序缺失，應(yīng)建立利害關(guān)系人參與制度。在行政許可程序中，允許利害關(guān)系人參與，聽取利害關(guān)系人的意見甚至舉行聽證，是《行政許可法》設(shè)立的基本程序制度，亦是正當(dāng)程序的基本要求。但是，在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制實(shí)施過程中，本應(yīng)開放的多元主體之間的行政法律關(guān)系被限定在行政主體與承諾方之間，利害關(guān)系人知悉相關(guān)信息、參與行政許可程序的權(quán)利被剝奪了，喪失了維護(hù)自己權(quán)益的程序參與權(quán)。因此，應(yīng)建立投資企業(yè)信息的公開、公示制度，并賦予利害關(guān)系人參與或者提出異議的權(quán)利。

（四）信用監(jiān)管存在濫用之嫌，亟需法治化約束

信用承諾是行政機(jī)關(guān)先批后核的前提，信用監(jiān)管是確保企業(yè)踐行承諾的制度保證。二者作為確保企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制順利運(yùn)行的兩翼，缺一不可。在放松規(guī)制、取消前置審批的同時(shí)，加強(qiáng)事中事后的監(jiān)管成為行政管理的應(yīng)有之義。信用監(jiān)管作為一種事中事后監(jiān)管方式，其重要性不斷得以強(qiáng)化。問題在于，當(dāng)信用監(jiān)管成為一項(xiàng)無處不在的權(quán)力時(shí)，該權(quán)力的合法性邊界應(yīng)止于何處。

在企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革過程中，《意見》明確指出，要建立信用監(jiān)管制度，形成守信激勵(lì)、失信懲戒的約束機(jī)制。信用監(jiān)管模式對(duì)政府提出了兩個(gè)方面的要求：一是建立完善的企業(yè)信用信息;二是基于企業(yè)信用信息進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)分類監(jiān)管。企業(yè)信息庫的建立是信用監(jiān)管的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)建立完備的企業(yè)信息庫，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行信用分級(jí)分類，依據(jù)企業(yè)的信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施。自黨的十八大以來，我國不斷推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，有關(guān)信用監(jiān)管的各種規(guī)范性文件不斷出臺(tái)。但是，一方面，作為信用監(jiān)管基礎(chǔ)的信用記錄不完備、信息共享不充分等問題，導(dǎo)致信用監(jiān)管未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用;另一方面，信用監(jiān)管遍地開花，信用黑名單及聯(lián)合懲戒成為行政機(jī)關(guān)普遍運(yùn)用的一種監(jiān)管方式。由于該項(xiàng)制度先天不足，比如失信的范圍過寬、“一處失信、處處受限”的不正當(dāng)聯(lián)結(jié)、違反比例原則等招致諸多批評(píng)〔4〕，因此應(yīng)從合法性、適當(dāng)性等方面予以全面考量，適時(shí)立法，對(duì)信用的采集、分類、使用等進(jìn)行規(guī)定，從而為信用監(jiān)管提供基礎(chǔ)信息，并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，避免違法不當(dāng)使用。

〔注 釋〕

①本文中“行政審批”與“行政許可”在同一意義上使用，只是為了保持與相關(guān)規(guī)范性文件表述的一致性，或者表達(dá)上的需要，有時(shí)使用“行政審批”，有時(shí)使用“行政許可”。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕省政府新聞辦舉行解讀《山西省深化企業(yè)投資項(xiàng)目承諾制改革行動(dòng)方案》新聞發(fā)布會(huì)〔EB/OL〕.（2019-06-26）. http：//www.shanxi.gov.cn/yw/xwfbh/szfxwfbh/201906/t20190626_647194.shtml.

〔2〕中共中央 國務(wù)院印發(fā) 《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025 年）》〔EB/OL〕.（2021-08-11）.http：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm.

〔3〕王青斌.作為公法上單方允諾的信用承諾制度〔J〕.東北師大學(xué)報(bào)，2021（03）：146-155.

〔4〕沈 巋.社會(huì)信用體系建設(shè)的法治之道〔J〕.中國法學(xué)， 2019（05）：25-46.

責(zé)任編輯 梁華林