推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議

付瑾

摘要：如今農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的推進(jìn)遇到了阻礙，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市造成的公共成本被過分高估，其市民化的經(jīng)濟(jì)收益則受到忽視。這使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以獲得城鎮(zhèn)居民的身份和地位，不能完全融入城市公共服務(wù)體系，享受不到與城鎮(zhèn)居民同等的福利和權(quán)利，處于城市生活的邊緣。文章基于已有研究的結(jié)論基礎(chǔ)，就有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、更好激發(fā)市民化紅利提出四條對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化;戶口;補(bǔ)貼;職業(yè)教育

我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化的提質(zhì)成為推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，十八大用“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”代替了原有的“農(nóng)民工”，提出要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，此后國家政策也將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為城鎮(zhèn)化發(fā)展領(lǐng)域中的關(guān)注重點(diǎn)。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014年～2020年）》要求，要“有序推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進(jìn)機(jī)制，保障隨遷子女享受平等的教育權(quán)利”。

然而，由于當(dāng)前的地方政府不能認(rèn)識(shí)到市民化的積極意義，擔(dān)心市民化不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，忽視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市帶來的經(jīng)濟(jì)收益，而過高過重估計(jì)公共成本，因此推進(jìn)市民化的積極性不高，內(nèi)在動(dòng)力不足，體制機(jī)制改革滯后。這就造成盡管如今的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是新生代農(nóng)民工的市民化意愿較為強(qiáng)烈，但實(shí)際上我國市民化的程度較低。

綜合已有研究可知，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將帶來巨大的經(jīng)濟(jì)收益。但是由于戶籍制度的阻礙、社會(huì)保障福利的差距、人力資本的分化以及社會(huì)心理距離的阻隔等因素，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿和能力被抑制，導(dǎo)致地方政府缺乏推動(dòng)市民化的內(nèi)在動(dòng)力，極大延緩了市民化進(jìn)程。因此針對(duì)性地提出對(duì)策建議，有助于推動(dòng)市民化的進(jìn)程，使得市民化能夠真正為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入動(dòng)力。

一、降低落戶門檻，探索新型制度

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民勞動(dòng)力之間的差距根源就在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有獲得城鎮(zhèn)戶口，城鄉(xiāng)二元的體制極大限制了其身份的轉(zhuǎn)變，因此后續(xù)的人力資本、邊際產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變等也就更加滯后，這造成了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民勞動(dòng)力的一系列差距。有效的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要求從制度方面減少對(duì)落戶的限制，從而從根本上消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和市民勞動(dòng)力的區(qū)別。

第一，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的落戶門檻。建立起城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度，消除附加在戶口上的權(quán)利不平等以及差異化的福利待遇，打破城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封閉。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以省內(nèi)和地級(jí)市內(nèi)遷移為主的地區(qū)，要進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)落戶條件;對(duì)于長(zhǎng)期在城市有固定工作和穩(wěn)定就業(yè)收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，適當(dāng)放寬其戶口遷入的要求，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市民勞動(dòng)力轉(zhuǎn)變。2016年以來，各省市已出臺(tái)戶籍制度改革方案或意見，大多數(shù)城市已放開放寬落戶限制，許多中小城市基本實(shí)現(xiàn)落戶零門檻，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度性通道基本暢通。同時(shí)，在人口流動(dòng)家庭化的大趨勢(shì)中，也要兼顧隨遷人口等各類群體的意愿，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)落戶服務(wù)對(duì)象由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)體向流動(dòng)家庭的轉(zhuǎn)變。

第二，融合多種落戶政策，積極探索積分落戶、差別化落戶制度。逐步調(diào)整積分落戶細(xì)則，針對(duì)具有永久遷移意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口設(shè)定靈活的積分細(xì)則，例如受教育程度指標(biāo)，一般是市民化之后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口才能享受到更好的教育，若是因果倒置，在門檻上就以設(shè)定受教育程度將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化便無從談起。另外，近年來部分學(xué)者尋找新路，開始研究差別化落戶，取得了一些初步成果：一是根據(jù)城市規(guī)模進(jìn)行分類，統(tǒng)籌區(qū)域間人口空間分布，實(shí)施差別化落戶政策，提出合理確定大城市落戶標(biāo)準(zhǔn)、有序放寬中小城市落戶限制等舉措;二是根據(jù)貢獻(xiàn)大小進(jìn)行分類，設(shè)置社保費(fèi)繳納情況、工作的年限、納稅情況等多項(xiàng)指標(biāo)，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶順序上體現(xiàn)一定差別;三是根據(jù)城市綜合承載能力進(jìn)行分類，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體優(yōu)先在承載力強(qiáng)、潛力大的城鎮(zhèn)落戶。

二、加大政府投入，給予適當(dāng)補(bǔ)貼

政府應(yīng)當(dāng)及早認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能帶來的巨大經(jīng)濟(jì)收益，在制定政策的同時(shí)，加大保障和補(bǔ)貼方面的投入，建立為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)項(xiàng)目。

第一，限制市民化進(jìn)程的主要原因就是其享有的社會(huì)保障收益滯后，目前的社會(huì)保障制度主要限于城鎮(zhèn)正規(guī)部門，針對(duì)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度建設(shè)也才剛剛起步，因此亟需把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度體系之內(nèi)，制定統(tǒng)一管理的居民社會(huì)保障體系。積極為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口劃撥公共服務(wù)和社會(huì)保障支出，擴(kuò)大“五險(xiǎn)一金”的覆蓋面，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)、住房、醫(yī)療和教育等方面能夠享受到更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，消除其與城鎮(zhèn)居民之間的社會(huì)福利差異，加速其市民化進(jìn)程。

例如，在保險(xiǎn)方面，可以將重點(diǎn)放在解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最為需要的工傷保險(xiǎn)的問題，基于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)特征和就業(yè)環(huán)境，設(shè)立特殊行業(yè)或危險(xiǎn)工種的強(qiáng)制性的意外傷害保險(xiǎn)，并在此基礎(chǔ)之上逐步落實(shí)好對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工傷保險(xiǎn)。在教育方面，結(jié)合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭化流動(dòng)的特點(diǎn)，推動(dòng)家庭社會(huì)保障的需求與供給之間的對(duì)稱，通過提供入學(xué)保障，鼓勵(lì)子女隨父母遷移流動(dòng)，提升助學(xué)力度，為隨遷子女提供進(jìn)入當(dāng)?shù)貙W(xué)校的平等權(quán)利，使城鎮(zhèn)初級(jí)教育資源直至高等教育資源面向他們?nèi)骈_放，消除錄取過程和學(xué)校學(xué)習(xí)生活中可能存在的歧視，對(duì)隨遷子女在城鎮(zhèn)就學(xué)給予靈活政策支持。在住房方面，擴(kuò)大限價(jià)房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等保障性住房的覆蓋面，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面納入城市住房保障體系，不僅是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶眷入城、提高市民化意愿的必要條件，而且是真正提高市民化水平的重要舉措。

第二，一方面穩(wěn)定物價(jià)，避免較高的通貨膨脹水平是宏觀經(jīng)濟(jì)的一大目標(biāo);另一方面降低消費(fèi)品的價(jià)格有利于提高消費(fèi)者的實(shí)際收入和實(shí)際工資，因此在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的名義收入和名義工資不能立即提高的短期，政府對(duì)于價(jià)格的財(cái)政補(bǔ)貼也是推進(jìn)市民化進(jìn)展的一種措施。

從政府角度看，消費(fèi)者補(bǔ)貼直接作用于消費(fèi)者，具有終端補(bǔ)貼優(yōu)勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)的擾動(dòng)相對(duì)較小;從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口角度看，補(bǔ)貼意味著實(shí)際收入的增加，因此給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口常用消費(fèi)品一定的價(jià)格補(bǔ)貼，不僅能夠保持市場(chǎng)銷售價(jià)格的基本穩(wěn)定，而且有助于優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)，合理利用和開發(fā)非農(nóng)部門資源，合理分配國民收入。在具體措施上，可以通過加快推進(jìn)中央和省級(jí)層面的補(bǔ)貼制度法制化進(jìn)程，抓住補(bǔ)貼的階段性側(cè)重點(diǎn)等，建立財(cái)政補(bǔ)貼同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的掛鉤機(jī)制。

另外，即使市民化會(huì)帶來更高的稅收收入，政府也不應(yīng)當(dāng)在市民化的初期就對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口征收過多的稅收，如果農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入和工資沒有達(dá)到市民的程度，過高的稅負(fù)只會(huì)抑制他們市民化的積極性。給予他們一定的工資補(bǔ)貼，對(duì)勞動(dòng)收入進(jìn)行稅收減免，使他們不致一開始就承擔(dān)較高的稅負(fù)，從而在改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活水平的前提下，待市民化進(jìn)行到一定的程度后，再采取進(jìn)一步的措施增加稅收收入。

三、扶持職業(yè)教育，完善就業(yè)市場(chǎng)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本與市民勞動(dòng)力相比有一定差距，這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人均工資較低，也導(dǎo)致其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收收入的人均貢獻(xiàn)較低。因此，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本有助于大大提高其對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和增加財(cái)政收入的貢獻(xiàn)。

人力資本是對(duì)人的投資的積累，因此在人力資本的形成過程中，投資是非常關(guān)鍵的，人力資本投資與其他方面的投資相比，投資回報(bào)率較高。人力資本的投資一經(jīng)使用，就會(huì)產(chǎn)生長(zhǎng)期的影響，對(duì)一代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人力資本的投資可以在較長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)帶來經(jīng)濟(jì)收益;而如果繼續(xù)保障對(duì)隨遷子女的教育投資，將形成一種持續(xù)的人力資本投入的增加，從而形成整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中勞動(dòng)投入要素的積累效應(yīng)，在資本投入的邊際報(bào)酬遞減的情況下，保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的勞動(dòng)要素投入存量。

要提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本，就需要加大投資，從職業(yè)教育的系統(tǒng)化、常態(tài)化和提高職業(yè)教育回報(bào)率兩個(gè)方面發(fā)力。需要建立面向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的職業(yè)教育體系，鼓勵(lì)企業(yè)培訓(xùn)與社會(huì)培訓(xùn)的有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)在職、全職等多種形式的培訓(xùn)參與方式，形成制度化的終身培訓(xùn)體系。培養(yǎng)有實(shí)用技術(shù)的勞動(dòng)力，建立完善的初、中、高級(jí)和繼續(xù)教育體系，豐富適應(yīng)市場(chǎng)需求的教育培訓(xùn)內(nèi)容，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口接受技能培訓(xùn)的渠道。依托企業(yè)、行業(yè)的資源優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化企業(yè)培訓(xùn)責(zé)任，發(fā)揮行業(yè)組織作用，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加培訓(xùn)的積極性，經(jīng)過考核鑒定，給予參加培訓(xùn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口培訓(xùn)合格證書、職業(yè)資格和能力證書，以培訓(xùn)選擇職業(yè)、以技能促進(jìn)就業(yè)。

另外，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身的人力資本提高了之后，還需要消除就業(yè)市場(chǎng)的歧視，使其在就業(yè)方面也能達(dá)到真正的市民化，如此才能保障其工資收入的真正提高。通過政府政策的發(fā)力，推動(dòng)企業(yè)消除歧視性工資差別。一方面提高職業(yè)教育成果的社會(huì)認(rèn)可度，鼓勵(lì)職業(yè)培訓(xùn)與技術(shù)資質(zhì)、工資待遇掛鉤，切實(shí)提高職業(yè)教育的回報(bào)率;另一方面深化就業(yè)制度改革，完善勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、身份歧視和職業(yè)區(qū)隔的結(jié)構(gòu)性障礙，逐步消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和市民勞動(dòng)力就業(yè)差別。有效利用最低工資、工會(huì)和效率工資來提高勞動(dòng)者的工資，保證同工同酬，例如通過就業(yè)指導(dǎo)辦或工會(huì)，切實(shí)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供就業(yè)指導(dǎo)，也可以通過補(bǔ)償性工資，來補(bǔ)償農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從事行業(yè)的枯燥和危險(xiǎn)性。

工資收入的提高也會(huì)帶來更高的生產(chǎn)率，從而進(jìn)一步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。當(dāng)然，根據(jù)勞動(dòng)市場(chǎng)的供求關(guān)系，實(shí)際工資與勞動(dòng)需求是成反比的，因此為了保證勞動(dòng)市場(chǎng)的相對(duì)穩(wěn)定，實(shí)際工資也不可過高，否則會(huì)減少勞動(dòng)的需求。這就需要政府宏觀調(diào)控，進(jìn)一步完善勞動(dòng)就業(yè)市場(chǎng)，形成良好的市場(chǎng)機(jī)制。

四、拉近心理距離，構(gòu)筑認(rèn)同基礎(chǔ)

除上述三條客觀條件的影響之外，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身意識(shí)以及城鎮(zhèn)居民主觀意識(shí)的改變對(duì)于推進(jìn)市民化也具有重要作用。

第一，拉近農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市的心理距離。缺乏認(rèn)同感、歸屬感和安全感是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最大心理障礙，因此他們往往具有自卑、被排斥的主觀感受，市民化的意愿被抑制。因此，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的心理需求，通過強(qiáng)大的人文關(guān)懷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民身份認(rèn)同度，加強(qiáng)對(duì)他們的生活方式和思想觀念的教育，引導(dǎo)其適應(yīng)城市生活?？梢酝ㄟ^建立社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供文化生活、醫(yī)療衛(wèi)生、心理咨詢等各方面的服務(wù)，例如，開展社區(qū)互幫互助活動(dòng)、設(shè)立同鄉(xiāng)俱樂部、舉辦社區(qū)運(yùn)動(dòng)會(huì)等活動(dòng)，拉近農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民的社會(huì)距離和心理距離，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生對(duì)城市生活的依戀。這一方面能夠提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化意愿，使其不斷增強(qiáng)對(duì)城市的認(rèn)同感，能夠主動(dòng)從心理上融入城市，從行為上不斷提高自身素質(zhì)，為融入城市做好準(zhǔn)備;另一方面也能夠提高在城市務(wù)工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的穩(wěn)定性，為人口流動(dòng)家庭化打下基礎(chǔ)，增加市民化的經(jīng)濟(jì)收益。

第二，提升城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的身份和價(jià)值認(rèn)同。即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在客觀條件上完成了市民化，但若仍然因其曾經(jīng)的身份被打上“特殊”的標(biāo)簽，而受到城鎮(zhèn)居民的排斥，若這種現(xiàn)狀無法得到改變，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民之間的鴻溝將永遠(yuǎn)不可逾越。因此，政府應(yīng)從宣傳方面發(fā)力，例如設(shè)置報(bào)紙專欄，大力宣傳農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人和集體先進(jìn)事跡，或以省、市、縣為單位評(píng)選“十大優(yōu)秀農(nóng)民工”等，使城鎮(zhèn)居民認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要貢獻(xiàn)者，理應(yīng)得到平等的對(duì)待和理解尊重。從而消除城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視和隔閡，增強(qiáng)城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的認(rèn)同感。

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（作者單位：中國銀行股份有限公司）