城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題與對策

楊冰清，張 俠

（阜陽師范大學 信息工程學院，安徽 阜陽 236041）

城鄉(xiāng)一體化的穩(wěn)步推進，為城市與農(nóng)村地區(qū)和諧建設發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。圍繞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題做好分析，并制定科學解決方案，有助于更好實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的快速推進，使土地流轉(zhuǎn)能成為助力城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要內(nèi)在驅(qū)動力。

1 城鄉(xiāng)一體化背景及其實現(xiàn)方式

20世紀80年代，改革開放發(fā)展迅速提高了我國城市地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，使我國國民生產(chǎn)總值及國際貿(mào)易影響力大幅提高。但隨之而來的問題是城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐步增大，農(nóng)村地區(qū)基礎設施建設與城市地區(qū)相比較為滯后。為更好解決這一問題，部分地區(qū)圍繞城鄉(xiāng)一體化建設開展系統(tǒng)化發(fā)展布局，力圖運用城鄉(xiāng)發(fā)展一體化融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)地區(qū)經(jīng)濟、教育、醫(yī)療等層面發(fā)展建設協(xié)同推進。城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)，需要從整合城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)資源、加強多元化產(chǎn)業(yè)融合、調(diào)整國民收入、振興農(nóng)村經(jīng)濟等多個角度共同開展。其中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展中振興農(nóng)村經(jīng)濟建設的重要一環(huán)。利用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加強農(nóng)村周邊產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展建設，提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平，實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)與城市地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟雙向融合，是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的核心關鍵。

2 我國城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一標準規(guī)范

城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，需要基于標準化規(guī)范有序推進，進一步從保證農(nóng)戶權(quán)益及企業(yè)集團利益等多個方面穩(wěn)步推進。然而，由于我國各地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)標準尚未統(tǒng)一，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平也存在較大差異，使城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏標準，從而衍生出一系列土地流轉(zhuǎn)糾紛。從滿足階段性發(fā)展需求的角度來說，根據(jù)本地區(qū)發(fā)展規(guī)劃及發(fā)展現(xiàn)狀，合理地選擇適宜土地流轉(zhuǎn)標準，有利于更好通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、集約化發(fā)展。但對于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟建設長效化發(fā)展來說，不規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，將進一步加劇農(nóng)戶及集團經(jīng)營主體之間矛盾，不易于構(gòu)建和諧經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，容易對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟建設現(xiàn)代化發(fā)展產(chǎn)生負面影響。所以，統(tǒng)一農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，對于解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在矛盾問題至關重要。

2.2 有關農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律細則尚不明確

目前，法律上對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，大部分是基于構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范框架，在框架內(nèi)并未詳細做土地流轉(zhuǎn)各項細節(jié)進行闡明，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)無法依據(jù)法律條款相關信息，更好維護農(nóng)戶實際權(quán)益，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)侵權(quán)問題屢屢發(fā)生。例如，在2021年頒布的《民法典》中，其中第十一章的第五十六條：“農(nóng)村承包經(jīng)營戶的債務,以從事農(nóng)村土地承包經(jīng)營的農(nóng)戶財產(chǎn)承擔,事實上由農(nóng)戶部分成員經(jīng)營的,以該部分成員的財產(chǎn)承擔?！?，其中，僅明確指出責任承擔主體，未能針對責任劃分給出明確法律指示。相關條文內(nèi)容，也僅僅面向農(nóng)戶單方面承包土地經(jīng)營，針對土地流轉(zhuǎn)中集體經(jīng)營等內(nèi)容闡述并不詳細。因此，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，無法形成良性發(fā)展循環(huán)，法律的制約能僅從規(guī)避土地流轉(zhuǎn)安全風險角度進行法律制約，使法律在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面實際約束力有所下降。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正規(guī)渠道單一

現(xiàn)階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大部分由政府機構(gòu)或第三方平臺提供。政府機構(gòu)所提供農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務效率相對較低，但在保護農(nóng)戶個人權(quán)益方面，能從法律、行政角度為農(nóng)戶提供多個方面安全保障。第三方平臺在時效性方面具有明顯優(yōu)勢，農(nóng)戶所需付出成本也相應地有所增加。為在有效控制成本支出的同時，提高土地流轉(zhuǎn)的實效性，部分農(nóng)戶鋌而走險采取私下交易方式進行土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)，這一方式雖然滿足農(nóng)戶成本控制、提升雙方面需求，但由于部分農(nóng)戶法律意識相對淡薄，對土地流轉(zhuǎn)政策內(nèi)容了解少之又少，使其個人權(quán)益容易遭受侵害，對農(nóng)戶未來階段通過法律途徑進行維權(quán)形成阻礙。除此之外，為獲取短期經(jīng)濟收益，也是部分農(nóng)戶采取私下交易策略重要影響因素，進而，成為土地流轉(zhuǎn)侵權(quán)糾紛問題的主要來原因。

2.4 政府機構(gòu)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管力度不足

政府機構(gòu)積極做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督，從源頭上控制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險，對于保證農(nóng)戶個人權(quán)益至關重要。然而，部分地區(qū)政府機構(gòu)面對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，長期采取粗獷式管理模式，未能從細節(jié)上做好管理規(guī)范，對相關管理方案的制定，也不符合當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本需求，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸形成惡性發(fā)展循環(huán)，降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟效益與社會效益。政府機構(gòu)之所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面采取粗獷式管理，其原因主要有以下兩個方面。第一，農(nóng)村土地資源屬于農(nóng)戶私有財產(chǎn)，過于干預不利于樹立農(nóng)村地方政府形象，對行政工作的開展具有不良影響。第二，政府機構(gòu)側(cè)重于階段性經(jīng)濟發(fā)展，未能從可持續(xù)發(fā)展角度做好長期規(guī)劃，使政府機構(gòu)針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題監(jiān)管長時間處于散漫狀態(tài)，無法積極為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)問題的解決提供幫助，最終為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險的產(chǎn)生創(chuàng)造有利條件。

2.5 農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)認知滯后

土地流轉(zhuǎn)是新時代農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)展新業(yè)態(tài)的重要支撐。部分農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)的認識，仍然停留于單方面土地轉(zhuǎn)讓，未能從土地承包、土地經(jīng)營等多個維度做好土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，導致農(nóng)戶無法積極參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，阻礙農(nóng)村地區(qū)新經(jīng)濟建設發(fā)展。另外，部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)短期收益的依賴，也使農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟建設受阻，無法更好實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展多元化推進，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展重要要素。針對以上問題，我國能基于城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展需求，進一步汲取國外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)驗，根據(jù)各個地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀及土地流轉(zhuǎn)狀況，合理地做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，切實提高對農(nóng)戶個人權(quán)益保證，有效杜絕農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為助力農(nóng)村新經(jīng)濟發(fā)展的重要路徑。

3 國外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對我國的啟示

3.1 日本

日本農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，由政府機構(gòu)進行主導，企業(yè)與中介方面主要負責對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供平臺支持。在此過程中，政府機構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)督管理職能，在政府機構(gòu)監(jiān)管之下，企業(yè)通過提供交易服務獲益，農(nóng)戶則可通過企業(yè)平臺對接享受安全服務保障，使企業(yè)土地流轉(zhuǎn)效率大幅提高。日本之所以形成這一模式，最早引用日本《土地利用增進法》中規(guī)定的相關內(nèi)容，進一步對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)標準進行統(tǒng)一，并在擴大日本地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模方面提供政府政策支持，使日本農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村發(fā)展建設主要形式。為更好推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一體化協(xié)作，日本于20世紀90年代末期，頒布《新農(nóng)業(yè)基本法》其中主要針對農(nóng)業(yè)技術培訓、農(nóng)業(yè)土地管理、農(nóng)村土地管理權(quán)益及農(nóng)村土地經(jīng)營等作出規(guī)劃，并由政府機構(gòu)出資與企業(yè)聯(lián)合建立土地流轉(zhuǎn)交易服務中心，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供多方面支持與保障。

3.2 法國

法國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，最早起源于20世紀30年代。該時期法國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，主要面向農(nóng)莊及農(nóng)場主提供土地流轉(zhuǎn)支持，設立地方行政機構(gòu)處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關事宜。隨著第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，法國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策實施被迫中止。直至20世紀50年代末期，法國針對戰(zhàn)后重建制定一系列農(nóng)村土地改革方案，其中包括對農(nóng)場主或農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟補貼，加強青年勞動力在建設農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟方面發(fā)揮作用。法國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展體系逐漸成熟，使法律農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展建設面臨另一嚴峻問題。大規(guī)模引入外部資源對土地進行轉(zhuǎn)包，使部分土地資源長期處于荒廢狀態(tài)，無法切實通過經(jīng)濟刺激實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展良性循環(huán)。此時，法國采取為農(nóng)戶提供低利息金融貸款方式，提高農(nóng)戶開展土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營積極性，在金融扶持幫助下，法國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐漸從大規(guī)模土地轉(zhuǎn)包向長期外包及短期租賃進行轉(zhuǎn)移，進一步提高法國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟效益。

3.3 美國

美國是率先采取信息化土地流轉(zhuǎn)模式的主要國家之一。美國農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與日本、法國有著一定差異。美國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，主要以農(nóng)場為核心單位，農(nóng)場主具備土地的永久所有權(quán)。所以，農(nóng)場主可以根據(jù)自身發(fā)展需求，采用不同模式土地流轉(zhuǎn)方式。部分州縣針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，采取政府補貼的政策制度，但不同于法國的直接經(jīng)濟補貼，美國政府補貼制度，主要在減免農(nóng)場主稅務支出方面為土地流轉(zhuǎn)提供支持。農(nóng)場主可以運用線上交易模式，對土地資源進行轉(zhuǎn)讓或買賣。對于部分地域相對偏僻或轉(zhuǎn)讓價格低于市場價值土地資源，則由各地縣級政府機構(gòu)直接接手，以維持穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)交易環(huán)境。美國土地流轉(zhuǎn)優(yōu)勢在于采用信息化管理覆蓋基本模式，通過自由交易構(gòu)建多元化土地流轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境，政府機構(gòu)則運用市場調(diào)節(jié)，時刻保持美國土地流轉(zhuǎn)市場穩(wěn)定發(fā)展，使土地流轉(zhuǎn)交易雙方、多方能進一步實現(xiàn)互利共贏。

4 新時期我國城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的解決對策

4.1 健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)一管理的規(guī)范標準

健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理標準，必須確保兩個主要前提。第一，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理標準制定，符合本地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展建設需求，根據(jù)本地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀開展規(guī)劃。第二，保證農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)核心權(quán)益，在提高農(nóng)戶經(jīng)濟收益同時，圍繞農(nóng)村經(jīng)濟建設可持續(xù)發(fā)展進行標準制定。這其中，政府機構(gòu)應做好深層次調(diào)研工作，充分分析當前土地流轉(zhuǎn)存在矛盾問題，既要保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)符合多方利益訴求，同時，也要為農(nóng)村地區(qū)后續(xù)階段土地資源管理做好科學布局。所以，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理標準，不應追求短期管理時效性，需要立足當前、著眼未來，以長遠發(fā)展作為核心目標，一步一個腳印腳踏實地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)范，進一步在細節(jié)上為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做好改革、創(chuàng)新，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展充分助力。

4.2 加強地方政府的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法監(jiān)管

強化立法監(jiān)督，對于控制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險及解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛問題具有重要意義。政府機構(gòu)需要從法律完善、監(jiān)督管理兩個層面做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關工作。在立法方面，政府機構(gòu)不應采取一刀切的方式，要為參與土地流轉(zhuǎn)雙方及多方預留一定溝通余地，盡可能通過平穩(wěn)方式做好管理過渡，使法律成為有效制約非法流轉(zhuǎn)工具，而不是強制性管理策略，給予農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)足夠自主化空間。針對政府機構(gòu)監(jiān)督管理，必須要成立專門土地流轉(zhuǎn)研究小組，根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平等，及時地做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策調(diào)整，按照不同時期對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多元化需求，從更高維度做好管理細節(jié)設計，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能構(gòu)建互利互惠的雙贏局面。以此，規(guī)避農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險產(chǎn)生，進一步提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的規(guī)范性。

4.3 豐富農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)官方渠道

豐富農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)官方渠道，其目的是給予農(nóng)戶更多元選擇。政府機構(gòu)可以聯(lián)合企業(yè)，建立系統(tǒng)化交易管理平臺，由企業(yè)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)導入更多資源，中介則可通過與企業(yè)的對接，對土地流轉(zhuǎn)項目進行了解，避免中介與農(nóng)戶對接存在違法、違規(guī)風險。從流程上看，由第三方企業(yè)提供土地流轉(zhuǎn)平臺交易支持，的確使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的流程更為繁瑣，但農(nóng)戶無需在這一過程中過度參與，僅通過土地權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式進行土地資源移交，即可完成全部流程，后續(xù)階段相關對接工作則在政府機構(gòu)監(jiān)督下，由企業(yè)自行與中介對接完成。使農(nóng)戶能在這一過程中充分受益。所以，采取政府機構(gòu)聯(lián)合第三方平臺企業(yè)提供土地流轉(zhuǎn)支持方式，一方面，提高對土地流轉(zhuǎn)風險控制，另一方面，也解決傳統(tǒng)模式下政府機構(gòu)土地流轉(zhuǎn)服務時效性不足問題，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理化推進奠定堅實基礎。

4.4 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政府保障機制

建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政府保證機制，可以緩解農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)壓力，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理政策落實，能與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展有效對接。在此過程中，政府機構(gòu)應針對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)需求，在制度上做好調(diào)整，既要維護農(nóng)戶自身個人權(quán)益，同時，也要為參與土地流轉(zhuǎn)雙向、多方提供平等對話空間，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能形成良性發(fā)展循環(huán)。在良好發(fā)展環(huán)境下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模將逐步擴大，對土地流轉(zhuǎn)資源的運用，亦可不再拘泥于滿足單方面農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟建設，使農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)資源運用具有良好結(jié)構(gòu)彈性。除此之外，政府機構(gòu)要做好管理協(xié)調(diào)工作，為農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)建立信譽保障機制，通過信譽管理提高農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)有效性，為未來階段農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展建設做好鋪墊。

4.5 提升農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟管理補貼

利用經(jīng)濟補貼拓展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)模，對于更好解決農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)成本過高問題具有一定幫助。部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)流程較為繁瑣，所需消耗時間成本與經(jīng)濟成本相對較高，對農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)積極性產(chǎn)生影響。政府機構(gòu)采用經(jīng)濟補貼的方式為農(nóng)戶解決土地流轉(zhuǎn)的成本問題，可以進一步提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)內(nèi)向循環(huán)，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展的穩(wěn)定性。針對土地流量經(jīng)濟補貼的經(jīng)濟來源，則可由企業(yè)或中介機構(gòu)承擔，政府機構(gòu)利用免稅及減稅等方式，為企業(yè)與中介機構(gòu)提供幫助，使企業(yè)與中介機構(gòu)能為農(nóng)戶承擔部分土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營、管理風險，進一步實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的多元化推進，為未來城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展提供有力保障。

綜上所述，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展重要內(nèi)容之一。做好對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理優(yōu)化，并進一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理體系，對于更好規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有良好實際幫助，是未來階段擴大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場及提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)對接能力的重要基礎。