農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理模式的路徑研究

水恒光

近年來(lái)，中國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)得到了快速發(fā)展，已經(jīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。國(guó)有股份制銀行無(wú)論是法人治理、市場(chǎng)份額、資產(chǎn)質(zhì)量、資產(chǎn)規(guī)模，還是創(chuàng)新能力、經(jīng)濟(jì)效益，相比農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)而言具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，而農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)由于服務(wù)主體對(duì)象是農(nóng)民、農(nóng)業(yè)等是弱勢(shì)群體和產(chǎn)業(yè)，受我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的影響，還屬弱勢(shì)金融機(jī)構(gòu)。不僅歷年虧損掛賬多，歷史包袱重，資產(chǎn)質(zhì)量和資本充足率低，而且體制機(jī)制創(chuàng)新步伐較慢，最為關(guān)鍵的是法人治理結(jié)構(gòu)尚未真正建立。為了改善這種落后狀況，從2003 年起，國(guó)家啟動(dòng)了新一輪的農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，農(nóng)村信用社開始走出低谷，歷史包袱有所化解，資產(chǎn)質(zhì)量不斷提高，但我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理呈現(xiàn)出民有資本官營(yíng)化、“三會(huì)”權(quán)力制衡機(jī)制失效、偏離合作制屬性等異化現(xiàn)象，我們必須對(duì)我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行修正，因?yàn)檫@不僅關(guān)系著改革的成與敗，也關(guān)系著解決“三農(nóng)”問(wèn)題的國(guó)家大計(jì)。

一、文獻(xiàn)綜述

從現(xiàn)有文獻(xiàn)上看，國(guó)內(nèi)外有關(guān)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理模式的路徑研究逐漸引起了理論界和實(shí)業(yè)界的重視。

在國(guó)內(nèi)，雖然農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)改革一直是經(jīng)濟(jì)理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，討論的內(nèi)容包括產(chǎn)權(quán)模式改革、管理體制改革、組織形式、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)等多個(gè)方面。但目前從法律視角層面學(xué)者們研究關(guān)注農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)公司治理方面的內(nèi)容屈指可數(shù)，現(xiàn)行農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在公司治理方面到底是如何設(shè)立和運(yùn)作的，以及如何進(jìn)一步完善和改進(jìn)學(xué)者們的觀點(diǎn)也不一致。

在國(guó)外，有關(guān)公司治理機(jī)制的研究成果很多，但深淺不一，角度各異，世界各國(guó)不同領(lǐng)域的眾多學(xué)者和實(shí)踐工作者對(duì)金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制的進(jìn)行了廣泛的研究，但對(duì)有關(guān)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制的研究和關(guān)注較少。

本文的特色在于：以辯證唯物主義和歷史唯物主義作為方法論基礎(chǔ)，采用比較研究相結(jié)合的方法，在借鑒外來(lái)模式成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理模式存在的問(wèn)題，提出解決其中的幾種路徑，目的是設(shè)想構(gòu)建規(guī)范的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制，從根本上解決農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理問(wèn)題。

二、我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理存在的問(wèn)題

根據(jù)2003 年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》規(guī)定和要求，本輪改革主要是為了解決我國(guó)農(nóng)村信用社所存在的產(chǎn)權(quán)不清晰和法人治理結(jié)構(gòu)不完善問(wèn)題。合作制、股份制、股份合作制作為我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)目前三種產(chǎn)權(quán)模式，彼此互不相同、各有利弊。

（一）合作制模式下的法人治理問(wèn)題

在合作制模式下，在形式上雖建立了社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理層的法人治理框架，但“三會(huì)一層”形同虛設(shè)，未能起到真正意義上的監(jiān)督和被監(jiān)督，民主管理流于形式，因?yàn)樵撃Ｊ绞窃谠泻献髦频幕A(chǔ)上，將縣、鄉(xiāng)兩級(jí)獨(dú)立法人體制改制成縣聯(lián)社統(tǒng)一法人，將原有基層法人機(jī)構(gòu)改為其分支機(jī)構(gòu)。當(dāng)然該模式也并非一無(wú)是處，它有利于改善原先的管理混亂、經(jīng)營(yíng)分散、各自為政、產(chǎn)權(quán)不清等問(wèn)題。改制后的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)繼續(xù)以內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，延續(xù)了原先的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征，未做到“形神兼?zhèn)洹钡姆ㄈ酥卫怼?/p>

（二）股份制模式下的法人治理問(wèn)題

在股份制模式下，建立起了符合現(xiàn)代企業(yè)管理制度的法人治理模式，股東代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)均由股東大會(huì)產(chǎn)生，經(jīng)營(yíng)層在股東代表大會(huì)和董事會(huì)授權(quán)下開展工作，實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的相互監(jiān)督，能夠最大程度上實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，然而該模式注定實(shí)現(xiàn)企業(yè)最大化利潤(rùn)是其職責(zé)所在，更是本質(zhì)要求。但如何兼顧該模式下的農(nóng)村商業(yè)銀行利潤(rùn)最大化和對(duì)“三農(nóng)、小微”的金融扶持，達(dá)到兩者平衡，是擺在農(nóng)村商業(yè)銀行和監(jiān)管部門間的客觀難題和不可逾越的鴻溝。

（三）股份合作制模式下的法人治理問(wèn)題

在股份合作制模式下，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理只是一種短暫性過(guò)渡性的新模式，同時(shí)存在投資股和資格股兩種性質(zhì)股本，其本質(zhì)源于上述兩種模式相集合的產(chǎn)物，雖具有一定的優(yōu)勢(shì)，吸收兩種模式“精華”，但其固有的一些缺陷也是不可回避的，其一是股份合作制缺乏法律上的支持，對(duì)股份合作制我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確的規(guī)定，導(dǎo)致其法律地位上的缺失或不明確。其二是投資股股東為了獲得更大的投資收益，也會(huì)借助投票權(quán)促使農(nóng)村合作銀行將追逐利潤(rùn)作為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。目前農(nóng)村合作銀行管理半徑和規(guī)模較大，尤其在我國(guó)中西部更為明顯，資格股的廣大農(nóng)民普遍缺乏行使和參與民主管理的意識(shí)，民主管理難以落到實(shí)處，缺失的民主管理將直接致使農(nóng)村合作銀行在法人治理上呈現(xiàn)出“干部經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，即“內(nèi)部人控制”的一種外在表現(xiàn)，因上級(jí)任命或提名的“干部”在獲得“控制權(quán)”和“管理權(quán)”后所謂的在民主管理下服務(wù)“三農(nóng)、小微”的市場(chǎng)定位和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)同樣難以實(shí)現(xiàn)。

三、國(guó)外農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)借鑒

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在我國(guó)發(fā)展的時(shí)間不算很長(zhǎng)，但合作金融制度自19 世紀(jì)中葉在德國(guó)誕生以來(lái)已有一百多年的歷史，現(xiàn)今世界上許多國(guó)家都建立了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，但由于各國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面存在著很大的差異，各國(guó)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)也呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，我們主要討論美國(guó)的多元復(fù)合式體制、德國(guó)的金字塔式體制和日本的依附于農(nóng)合組織體制，并在此基礎(chǔ)上討論國(guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的借鑒意義。

（一）多元復(fù)合式體制模式的法人治理——以美國(guó)為例

美國(guó)的合作金融是十分發(fā)達(dá)的，對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。美國(guó)的合作金融制度主要是美國(guó)的農(nóng)村合作信貸系統(tǒng)，該制度具有“上虛下實(shí)”型多元復(fù)合式的特點(diǎn)。美國(guó)合作金融機(jī)構(gòu)包含聯(lián)邦土地銀行、合作社銀行、中期信貸銀行三類機(jī)構(gòu)，全國(guó)共分為12 個(gè)區(qū)，各個(gè)區(qū)內(nèi)都設(shè)有這三類合作金融機(jī)構(gòu)，除聯(lián)邦中期信貸銀行沒(méi)有統(tǒng)一的中央機(jī)構(gòu)外，聯(lián)邦土地銀行和合作社銀行都設(shè)有中央機(jī)構(gòu)，另外這三類機(jī)構(gòu)體系是相互獨(dú)立、互不干涉的關(guān)系。美國(guó)的農(nóng)村合作金融具有多元復(fù)合式的特點(diǎn)，這是與美國(guó)獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制分不開的，其法人治理與其他國(guó)家相比也有明顯的差異。

關(guān)于美國(guó)的公司治理結(jié)構(gòu)，比較特殊的是其公司治理框架由股東大會(huì)、董事會(huì)及首席執(zhí)行官組成，監(jiān)督職能由外部董事組成的內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)承擔(dān)，而不單獨(dú)設(shè)立監(jiān)事會(huì)。在合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理上，美國(guó)始終堅(jiān)持著合作金融機(jī)構(gòu)的合作制原則，政府干預(yù)比較少，只是在必要時(shí)才提供資金上的支持，在監(jiān)督管理上實(shí)行雙軌并行的監(jiān)管機(jī)制，美國(guó)合作金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系由全美信用社管理局與各州政府設(shè)立的信用社監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成，其中全美信用社管理局對(duì)在聯(lián)邦政府注冊(cè)的信用社進(jìn)行監(jiān)管，各州政府信用社監(jiān)管機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)對(duì)在州政府注冊(cè)的信用社進(jìn)行監(jiān)管。

（二）金字塔式體制模式的法人治理——以德國(guó)為例

德國(guó)是世界上最早建立合作金融組織的國(guó)家，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，德國(guó)不僅建立了歐洲最大的合作銀行體系，而且在合作金融制度上積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，形成了健全的合作金融管理體制。德國(guó)的合作銀行體系由高低不同的三個(gè)層次構(gòu)成，最上層是德意志中央合作銀行，中層是三家地區(qū)合作銀行，即GZB銀行、SGZ 銀行和WSZ 銀行，底層是基層合作銀行，由雷發(fā)巽銀行和舒爾茨銀行組成。各層級(jí)的合作銀行之間不存在隸屬關(guān)系，都是具有獨(dú)立法人地位的金融機(jī)構(gòu)，形成了金字塔式的合作銀行體制。德意志中央合作銀行是合作銀行體系的最高管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)協(xié)調(diào)全國(guó)合作金融機(jī)構(gòu)之間業(yè)務(wù)關(guān)系的職責(zé)；三家地區(qū)性合作銀行的主要功能是保存基層行上繳的存款準(zhǔn)備金，并為資金短缺的基層合作銀行提供資金，協(xié)調(diào)基層行與中央金庫(kù)或其他融資機(jī)構(gòu)關(guān)系；基層合作銀行數(shù)量最多，全國(guó)各地均設(shè)有此類合作銀行，負(fù)責(zé)存貸款、信用卡、證券等具體業(yè)務(wù)。

在合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理上，德國(guó)制定了專門的《德意志合作銀行法》來(lái)規(guī)范合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)行為。德國(guó)對(duì)其合作金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的是民主管理，基層合作銀行和地區(qū)合作銀行的決策機(jī)構(gòu)是社員代表大會(huì)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是理事會(huì)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)則是監(jiān)事會(huì)，社員在社員代表大會(huì)上享有平等的選舉權(quán)，理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)均由社員代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，合作銀行行長(zhǎng)作為日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的負(fù)責(zé)人則由理事會(huì)聘任。中央合作銀行的法人治理結(jié)構(gòu)也與基層及地區(qū)合作銀行差別不大，但不同之處在于其主要負(fù)責(zé)人的任免要經(jīng)政府部門同意。德國(guó)合作銀行的監(jiān)管工作是在聯(lián)邦中央銀行和聯(lián)邦金融監(jiān)察局的領(lǐng)導(dǎo)下，由合作審計(jì)協(xié)會(huì)承擔(dān)具體的監(jiān)督職責(zé)，聯(lián)邦金融監(jiān)察局僅實(shí)施非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，合作銀行的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管則由聯(lián)邦中央銀行、州中央合作銀行和全國(guó)合作社審計(jì)聯(lián)合會(huì)進(jìn)行。

（三）依附于農(nóng)合組織體制模式的法人治理——以日本為例

日本的農(nóng)村合作金融體系是依附于農(nóng)業(yè)協(xié)同組織而建立的，根據(jù)1947 年頒布的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，日本政府在全國(guó)范圍內(nèi)建立了農(nóng)業(yè)協(xié)同組織。農(nóng)協(xié)是一個(gè)綜合性的合作經(jīng)濟(jì)組織而非單純的信貸金融機(jī)構(gòu)，除了具有銀行信貸功能外，還在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷售、保險(xiǎn)等方面發(fā)揮作用，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展和生產(chǎn)能力的提高。日本的農(nóng)村信用合作組織是依附于農(nóng)業(yè)協(xié)同組織而存在的，包括全國(guó)農(nóng)業(yè)信用組合聯(lián)合會(huì)、信用合作聯(lián)合會(huì)和基層信用合作組織三級(jí)機(jī)構(gòu)，除此之外，農(nóng)業(yè)協(xié)同組織還對(duì)農(nóng)、林、漁等行業(yè)進(jìn)行區(qū)分，針對(duì)不同的行業(yè)的特點(diǎn)設(shè)立不同的合作金融組織，以更好地扶持不同行業(yè)的發(fā)展。日本模式既有優(yōu)點(diǎn)又有缺點(diǎn)，優(yōu)點(diǎn)在于：一是農(nóng)協(xié)能為社員提供更廣泛的服務(wù)，有利于增強(qiáng)農(nóng)協(xié)的凝結(jié)力；二是上層組織對(duì)下層組織不進(jìn)行直接的管理，有利于保證基層組織的自主權(quán)，有利于保持其合作性質(zhì)。缺點(diǎn)則在于：一是增加了經(jīng)營(yíng)管理的難度，不利于提高經(jīng)營(yíng)管理水平；二是不利于上下一致，不利于加強(qiáng)行業(yè)管理，不利于提高農(nóng)村合作金融系統(tǒng)整體的運(yùn)行效率。

在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理上，日本既借鑒了歐美合作金融的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也具有自己的特色。日本的三級(jí)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立的法人，不存在上下級(jí)關(guān)系，但在職能上互相合作和協(xié)調(diào)，在法人治理上遵循合作制原則，實(shí)行一人一票，公平對(duì)待出資入股的社員，而農(nóng)業(yè)協(xié)同組織作為農(nóng)村合作金融組織的依托履行著行業(yè)自律的職責(zé)，對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)督和管理。此外，日本在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理上還十分注重金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，不僅政府建立了農(nóng)業(yè)信用保證制度，而且各農(nóng)業(yè)協(xié)同組織之間還建立了相互援助制度，另外還對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的存款實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，日本通過(guò)這些制度來(lái)防范農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（四）國(guó)外農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

合作金融制度起源于歐洲并在西方國(guó)家得到蓬勃發(fā)展，在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理上有著很豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于農(nóng)村合作金融起步較晚的我國(guó)來(lái)說(shuō)有重要的借鑒意義，以下對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)稍作總結(jié)，以資借鑒。

1.堅(jiān)持合作制原則

合作制原則是農(nóng)村合作金融制度的中心原則，堅(jiān)持該原則對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨十分重要。從國(guó)外農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的情況來(lái)看，堅(jiān)持合作制原則是比較普遍的做法，比如美國(guó)最初的農(nóng)村合作金融體系雖由政府創(chuàng)建并為其所有，政府對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的存在和發(fā)展有著很深的影響，但仍在法人治理上堅(jiān)持著合作制的原則，不僅政府所持有的股份沒(méi)有表決權(quán)，而且也極少對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行行政干預(yù)，只是在必要時(shí)才對(duì)其給予資金上的支持。再如日本，其依附于農(nóng)業(yè)協(xié)同組織而建立的農(nóng)村合作金融組織也堅(jiān)持著合作制原則，以互惠互利、調(diào)劑資金、服務(wù)社員為機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)目的，并在決策時(shí)實(shí)行一人一票，公平對(duì)待出資入股的社員。

2.明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系

明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是現(xiàn)代企業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵，也是農(nóng)村合作金融發(fā)展與改革的核心，西方成功的農(nóng)村合作金融組織在產(chǎn)權(quán)制度上無(wú)論是采取合作制還是采取股份制，都具有清晰的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)系。比如德國(guó)的三級(jí)銀行采取的是自下而上逐級(jí)入股的方式，基層合作銀行由農(nóng)民、城市居民和個(gè)體私營(yíng)企業(yè)出資入股組成，地區(qū)性合作銀行由基層合作銀行入股組成，而德意志中央合作銀行則由地區(qū)性合作銀行入股，形成了自下而上的控股關(guān)系。除采用此種入股方式外，德國(guó)在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理上還采取民主管理，建立起包含社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)在內(nèi)的法人治理結(jié)構(gòu)，自下而上的控股關(guān)系和法人治理上的民主管理都十分有利于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰。

3.多層次的組織體系

無(wú)論是美國(guó)的多元復(fù)合式體制，還是德國(guó)的金字塔式體制，抑或是日本的依附于農(nóng)合組織體制，都建立起了多層次的組織體系。雖然各國(guó)的農(nóng)村合作金融組織體系各有特色，但也有一些共同點(diǎn)，在入股方式上都是自下而上逐級(jí)入股，在服務(wù)上卻是自上而下的方式，不同層次的合作金融機(jī)構(gòu)之間都不存在上下關(guān)系，都是具有獨(dú)立法人地位的金融機(jī)構(gòu)。建立起多層次的組織體系，并在不同層次的機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行職能劃分，促使機(jī)構(gòu)之間的相互合作與相互協(xié)調(diào)，能更好地發(fā)揮服務(wù)“三農(nóng)”的功能和提高服務(wù)水平，另外多層次組織體系的建立也有利于提高農(nóng)村合作金融組織整體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范體系

從各國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理上都十分注重風(fēng)險(xiǎn)防范的問(wèn)題，基本上都建立了多層次的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。比如，德國(guó)建立了比較完善的監(jiān)督管理體系和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范。在監(jiān)管體系方面，除監(jiān)事會(huì)實(shí)施內(nèi)部監(jiān)管外，聯(lián)邦中央銀行、聯(lián)邦金融監(jiān)察局和合作審計(jì)協(xié)會(huì)都對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在風(fēng)險(xiǎn)防范方面則建立了信貸保證基金制度，要求地方合作銀行每年按信貸資產(chǎn)一定比例向區(qū)域?qū)徲?jì)聯(lián)盟繳納保證基金，用于對(duì)出現(xiàn)危機(jī)的合作銀行彌補(bǔ)資金損失。又比如日本，在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范方面建立了多種制度，包括農(nóng)業(yè)信用保證制度、相互援助制度和強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。

四、修正我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理模式的路徑選擇

我國(guó)自2003 年啟動(dòng)了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的新一輪改革，致力于明晰產(chǎn)權(quán)和完善法人治理結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”根本宗旨的實(shí)現(xiàn)及其自身的健康發(fā)展，但正如上文所指出存在的不足，我們必須對(duì)我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行修正，因?yàn)檫@不僅關(guān)系著改革的成與敗，也關(guān)系著解決“三農(nóng)”問(wèn)題的國(guó)家大計(jì)。完整的公司治理體系由內(nèi)部治理和外部治理兩部分構(gòu)成，并用產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)兩條主線連在一起，因此我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理模式的修正也可以從內(nèi)、外兩個(gè)方面來(lái)著手。

（一）修正我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的內(nèi)部路徑

法人內(nèi)部治理是以內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)為載體進(jìn)行的，內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)通常包括股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層、內(nèi)部利益相關(guān)者，這些內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)之間的組織結(jié)構(gòu)被稱為法人治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)建立起了社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的“三會(huì)”內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，試圖在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)之間建立起制衡約束機(jī)制，但從我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的現(xiàn)狀來(lái)看，“三會(huì)”存在的意義更多是形式上而非實(shí)質(zhì)上的，針對(duì)社員大會(huì)形同虛設(shè)、理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的“內(nèi)部人控制”和監(jiān)事會(huì)監(jiān)督乏力等問(wèn)題，需要從以下幾個(gè)方面來(lái)完善法人治理：

1.推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革

產(chǎn)權(quán)制度設(shè)立的目的是界定并分割所有者和經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)權(quán)和利益，使產(chǎn)權(quán)真正明晰化，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)資源的優(yōu)化配置。它既是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容，也是企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，因此明晰產(chǎn)權(quán)是完善我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的基本前提，只有明晰了產(chǎn)權(quán)，才有可能解決法人治理上的異化現(xiàn)象。然而，自改革至今，產(chǎn)權(quán)的不清晰問(wèn)題沒(méi)有得到很好地解決，依然是制約我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的首要問(wèn)題，因此我們需要進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度的改革。

產(chǎn)權(quán)制度的改革首先要明確的是基本原則的問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在產(chǎn)權(quán)制度上一直存在著合作制與股份制的爭(zhēng)論，有人主張應(yīng)堅(jiān)持傳統(tǒng)的合作制，但也有人認(rèn)為應(yīng)進(jìn)行股份制的改造，認(rèn)為股份制比合作制更有優(yōu)勢(shì)：一是具有明晰產(chǎn)權(quán)功能，二是具有完善法人治理結(jié)構(gòu)的功能；三是具有增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力；四是具有較強(qiáng)的權(quán)利制衡的特征，有利于排除行政干預(yù)。監(jiān)管部門在2010 年提出了用五年時(shí)間完成全國(guó)農(nóng)村合作制金融機(jī)構(gòu)的股份制改造，這雖然減少了學(xué)界的爭(zhēng)論，也能降低改革成本，而且從部分已率先完成股份制改造的地方來(lái)看，股份制確實(shí)有助于產(chǎn)權(quán)的明晰，但這種一刀切的做法還是存在著一些問(wèn)題的。在股份制改造完成以后，我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)必將全面喪失合作制屬性，屆時(shí)服務(wù)“三農(nóng)”的根本宗旨也會(huì)逐漸偏離，而且我國(guó)由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展不平衡，金融需求也存在差異，并不是所有的地方都適合股份制改造。因此，在推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)制度改革時(shí)，應(yīng)該努力做到以下兩個(gè)方面：一是堅(jiān)持面向“三農(nóng)”的服務(wù)宗旨；二是堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)的原則。

2.完善“三會(huì)”法人治理結(jié)構(gòu)

公司法人治理結(jié)構(gòu)這一概念有著十分豐富的內(nèi)涵，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界都對(duì)其有不同的界定。從法學(xué)界而言，有學(xué)者認(rèn)為“所謂公司法人治理結(jié)構(gòu)，包括公司法對(duì)公司機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)限以及組成公司機(jī)構(gòu)的自然人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等一系列規(guī)定?！庇械膶W(xué)者認(rèn)為，公司法人治理結(jié)構(gòu)是指公司的管理機(jī)構(gòu)以及它們之間的相互關(guān)系?，F(xiàn)代企業(yè)中常見的法人治理結(jié)構(gòu)是在企業(yè)內(nèi)部建立股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)三權(quán)之間形成制衡約束機(jī)制，此種法人治理結(jié)構(gòu)形成的理論基礎(chǔ)有兩個(gè)：一是產(chǎn)權(quán)理論，現(xiàn)代企業(yè)所實(shí)行的是所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)包含股東所有權(quán)與公司所有權(quán)相分離、公司所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離兩層內(nèi)涵。股東股票所有權(quán)、公司法人所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的各自分離，使得三者的利益代表股東會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層之間必須構(gòu)架一種利益平衡機(jī)制。二是代理理論，董事和經(jīng)理是股東的代理人，其行為具有很強(qiáng)的自我利益導(dǎo)向性，需要建立制衡機(jī)制以防止權(quán)利濫用，同時(shí)還要設(shè)立激勵(lì)機(jī)制提高其為股東謀利的積極性，所以需要建立和完善“三會(huì)”法人治理結(jié)構(gòu)。正如張維迎教授所說(shuō)，公司治理就是這樣一種解決股份公司內(nèi)部各種代理問(wèn)題的機(jī)制。另外，從法理上看，權(quán)力的行使不僅要有正當(dāng)?shù)膩?lái)源，而且要有一定程度的制約，這樣才能避免獨(dú)裁者的產(chǎn)生和權(quán)力的濫用，一種解決辦法就是孟德斯鳩所提倡的三權(quán)分立思想，股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的“三會(huì)”法人治理結(jié)構(gòu)的核心思想正是分權(quán)，其目的在于更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)的民主管理，更好地維護(hù)企業(yè)利益相關(guān)者的權(quán)益。

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)也是現(xiàn)代企業(yè)的一種，其股東數(shù)量龐大而且分散，經(jīng)營(yíng)權(quán)必然要獨(dú)立于所有權(quán)而存在，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的民主管理，以及維護(hù)廣大農(nóng)民的切身利益，我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)也有必要建立起社員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的“三會(huì)”法人治理結(jié)構(gòu)。從目前的情形來(lái)看，雖然我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)已在內(nèi)部做出此種制度安排，但存在著許多問(wèn)題，決策機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督機(jī)制，決策過(guò)程缺乏內(nèi)部控制，決策結(jié)果缺乏考核與評(píng)價(jià)。喪失了應(yīng)有的權(quán)力制衡作用。要完善我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，首先必須完善“三會(huì)”制度，可以借鑒公司治理的經(jīng)驗(yàn)，明確各機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，完善其運(yùn)行機(jī)制。一方面完善社員代表大會(huì)制度，發(fā)揮最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的決策作用；另一方面完善理事會(huì)，強(qiáng)化其職能；最后完善監(jiān)事會(huì)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督。

（二）修正我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的外部路徑

公司治理的主體不能僅僅局限于股東，而是包括股東、債權(quán)人、顧客、供應(yīng)商、政府、社區(qū)等在內(nèi)的廣大公司利益相關(guān)者。農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理僅僅依靠?jī)?nèi)部治理是不足以解決我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理上的異化問(wèn)題的，因?yàn)檗r(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)的完善是一個(gè)復(fù)雜的綜合性問(wèn)題，涉及到法律制度、市場(chǎng)環(huán)境、政策體系等多方面的因素，僅依靠產(chǎn)權(quán)制度的調(diào)整和“三會(huì)”治理結(jié)構(gòu)的完善是不夠的，所以除完善內(nèi)部治理機(jī)制外，還需要從外部加以完善，為其生存與發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

1.完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法律制度環(huán)境

從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)只有在良好的法律制度環(huán)境下才能穩(wěn)定健康地發(fā)展，因?yàn)檗r(nóng)村合作金融的產(chǎn)權(quán)制度、法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理體系等都需要以法律的形式加以明確，比如德國(guó)的《德意志合作銀行法》，美國(guó)的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》和《1923 年農(nóng)業(yè)信貸法》。然而，從我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村合作金融的政策文件看，主要以行政性政策文件或規(guī)章為主，法律效力層次低，缺乏系統(tǒng)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。法律制度上的缺陷成為其體制多變、不穩(wěn)定的重要原因，也造成了定位不清、產(chǎn)權(quán)不明、法人治理結(jié)構(gòu)不完善等問(wèn)題。要完善我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理，必須盡快完成農(nóng)村金融的立法工作，完善法律制度環(huán)境，制定相關(guān)法律法規(guī)。在為農(nóng)村金融立法時(shí)應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的合作制屬性，要有利于良好法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，要能夠很好地維護(hù)利益相關(guān)者的利益，要便于實(shí)際中的操作。農(nóng)村合作金融法律法規(guī)不僅要對(duì)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度加以明確，還要將法人治理結(jié)構(gòu)以法律的形式固定下來(lái)，還要明確規(guī)定社員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和社主任的權(quán)力與義務(wù)，另外還應(yīng)通過(guò)在法律上建立起農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的管理體制、監(jiān)管制度以及風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

2.重構(gòu)我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的管理體制

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)是由農(nóng)民群眾出于互助的目的而建立的，不同于一般商業(yè)銀行利益最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)是以服務(wù)“三農(nóng)”為根本宗旨的，其存在的意義就在于滿足農(nóng)民群眾的金融需求，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供資金上的支持，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且一般商業(yè)銀行由于無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村金融需求分散、小額的特點(diǎn)，無(wú)法替代農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)。正是因?yàn)檗r(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)功能上所具有的獨(dú)特性，使得其管理體制相較一般商業(yè)銀行而言更為復(fù)雜。

一方面，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)除依靠“三會(huì)”進(jìn)行內(nèi)部治理外，也需要外部管理，因?yàn)椤叭龝?huì)”內(nèi)部治理主要是負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)同一般商業(yè)銀行一樣也具有特殊地位和高風(fēng)險(xiǎn)性，需要對(duì)其進(jìn)行金融監(jiān)管，為了保證監(jiān)管的獨(dú)立性有有效性，顯然應(yīng)由獨(dú)立的外部部門來(lái)管理。另一方面，農(nóng)業(yè)合作金融機(jī)構(gòu)需要多個(gè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行管理，一般商業(yè)銀行作為以營(yíng)利為目標(biāo)的市場(chǎng)主體，具有追逐利益的天性，其行為主要受市場(chǎng)規(guī)律的調(diào)節(jié)，監(jiān)管部門只需少量的干預(yù)，因此僅需要銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行監(jiān)管即可；然而，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)雖然也是一種金融機(jī)構(gòu)，但由于它不以營(yíng)利為目標(biāo)，而是以服務(wù)“三農(nóng)”為根本宗旨，因此不僅需要銀監(jiān)會(huì)對(duì)其進(jìn)行金融監(jiān)管，也需要其他管理部門對(duì)其進(jìn)行管理，以確保服務(wù)“三農(nóng)”根本宗旨的實(shí)現(xiàn)。

目前，我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的外部管理由省級(jí)政府成立的省級(jí)聯(lián)社承擔(dān)，同時(shí)履行依法管理、金融監(jiān)管、行業(yè)管理三種職能。然而，這三種職能之間缺乏權(quán)力制衡機(jī)制，容易造成省級(jí)聯(lián)社在履職過(guò)程中顧此失彼和效率低下的情況，而且正如前文所說(shuō)，這種管理體制使得我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的管理主要是行政管理，具有濃厚的行政色彩，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在法人治理上出現(xiàn)了“民有資本官營(yíng)化”的異化現(xiàn)象。因此，要完善我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的管理體制，需要將依法管理、金融監(jiān)管、行業(yè)管理三種職能賦予不同的責(zé)任主體，以形成制衡機(jī)制，可以由省政府金融服務(wù)辦公室履行依法管理職能，由銀監(jiān)會(huì)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村合作金融的金融監(jiān)管，而行業(yè)管理職能則由省級(jí)聯(lián)社和行業(yè)協(xié)會(huì)共同履行。

3.完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范體系

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在滿足農(nóng)民金融需求、支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起著普通商業(yè)銀行無(wú)法替代的作用，因此在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中必須十分注意金融風(fēng)險(xiǎn)的防范，日本、德國(guó)等建立了多層次的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)體系，包括監(jiān)督管理制度、存款保險(xiǎn)制度、緊急救援制度和市場(chǎng)退出機(jī)制。而我國(guó)農(nóng)村合作金融在風(fēng)險(xiǎn)防范方面還需要做出進(jìn)一步的努力，我國(guó)農(nóng)村覆蓋面積廣，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模比較小而且很分散，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度也還未完全建立起來(lái)，使得農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)面臨著比商業(yè)銀行更多的不確定因素，發(fā)行金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性比較大。因此，要完善農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，必須堅(jiān)持“有效性、審慎性、全面性”的原則，構(gòu)建治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)控制度體系、內(nèi)控保障體系、內(nèi)控監(jiān)督體系，對(duì)于有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.完善農(nóng)村合作金融的政策扶持體系

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的目標(biāo)不僅僅是促進(jìn)自身的健康長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，也包括支農(nóng)服務(wù)功能的增強(qiáng)，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身的脆弱性，易受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的影響，因此農(nóng)村合作金融比城市金融具有更高的風(fēng)險(xiǎn)和成本，同時(shí)收益率也更低。然而，我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)組織體系不健全、法人治理結(jié)構(gòu)不完善，要達(dá)到法人治理的目標(biāo)，需要政府為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供政策扶持，為其創(chuàng)造良好的外部治理環(huán)境。另外，由于我國(guó)信用社的歷史包袱有一部分是由政府因素造成的，歷史遺留問(wèn)題的解決也需要由政府來(lái)主導(dǎo)，我國(guó)信用社發(fā)展的特點(diǎn)使信用社難以單純依靠自身法人治理來(lái)化解長(zhǎng)期積聚的風(fēng)險(xiǎn)，從而使政府參與信用社的治理成為必然。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著農(nóng)村合作金融改革的深入，越來(lái)越多的人意識(shí)到完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要性，2003 年啟動(dòng)的改革雖以明晰產(chǎn)權(quán)和完善法人治理結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，但我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的法人治理狀況并沒(méi)有得到明顯的改善，反而呈現(xiàn)出“民有資本官營(yíng)化”“三會(huì)”權(quán)力制衡機(jī)制失效、偏離合作制屬性等種種異化現(xiàn)象，進(jìn)而造成產(chǎn)權(quán)虛置、激勵(lì)約束機(jī)制難以形成、背離服務(wù)“三農(nóng)”宗旨等種種不良后果。由此可見，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的完善并不是一件簡(jiǎn)單的事，僅靠?jī)?nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善難以解決長(zhǎng)期以來(lái)形成的問(wèn)題，必須從內(nèi)部和外部?jī)蓷l路徑同時(shí)出發(fā)，方能解決農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理問(wèn)題。

農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的完善是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，與一個(gè)國(guó)家的社會(huì)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、制度環(huán)境等都息息相關(guān)，僅依賴農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的改革難以成功解決此問(wèn)題，需要對(duì)方方面面的問(wèn)題進(jìn)行綜合考慮。本文在參考大量文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，從回顧我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)發(fā)展與改革的歷程出發(fā)，探討我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理存在的法律問(wèn)題。首先對(duì)其法人治理的現(xiàn)狀進(jìn)行闡述和分析，指出我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理的異化現(xiàn)象，并分析造成該現(xiàn)象的原因和后果。為了解決該問(wèn)題，對(duì)國(guó)外相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和借鑒，取其精華、去其糟粕，最終提出完善我國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)法人治理模式的路徑，主張從內(nèi)部和外部?jī)蓷l路徑同時(shí)著手，希望能為解決實(shí)際問(wèn)題提供一些思路。