農業(yè)風險管理及農業(yè)保險制度研究
——以甘肅省為例

喬德華

（甘肅省農業(yè)科學院 農業(yè)經濟與信息研究所，甘肅 蘭州 730070）

農產品具有生產周期長、自然風險高、需求彈性小而生產彈性大等特點[1]。我國農業(yè)保險同時具有準公共物品屬性和正外部性[2]，加強農業(yè)風險管理，強化政策性農業(yè)保險及其措施落實，是規(guī)避農業(yè)風險、推動農業(yè)高質量發(fā)展、保障農民收入穩(wěn)定增長[3]、促進農業(yè)產業(yè)健康穩(wěn)定運行的迫切需要，是確保糧食安全和主要農產品有效供給、推進農業(yè)農村現(xiàn)代化進程的重大課題，是事關“三農”工作全局的一件大事，是我國防范化解重大風險的重要內容，也是鞏固拓展脫貧攻堅成果、建立產業(yè)發(fā)展長效機制、提升農民自我發(fā)展能力、促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興的重要措施。

一、農業(yè)風險管理

（一）農業(yè)風險來源及主要農業(yè)風險

農業(yè)生產高度依賴土、水、氣候等自然資源[1]，同時受制于自然條件和市場因素的雙重約束，自然再生產和經濟再生產相互交織是農業(yè)生產經營的重要特點，由此帶來的不確定性遠遠高于其他經濟活動。因此，相對于其他產業(yè)來說，農業(yè)產業(yè)的風險最為集中、最需要進行風險管理[4]。

農業(yè)風險主要來源于五個方面：一是生產風險，如農業(yè)生產過程中遭遇的災害性天氣、農作物病蟲害，動物疫病以及意外傷害等自然風險。二是市場風險，主要是農業(yè)生產資料和農產品市場價格波動引起的價格風險。三是制度風險，主要是農業(yè)支持政策或環(huán)境保護政策實施，增加或降低了某些農產品的供應量，引發(fā)農產品收益發(fā)生波動[4]。四是技術風險，如技術不成熟、技術使用不當或技術措施落實不到位等原因造成的農產品生產經營受損。五是環(huán)境風險，主要是指農業(yè)環(huán)境污染和生態(tài)破壞，嚴重影響農業(yè)生產，造成減產或品質下降。

1.生產風險是我國目前最主要的農業(yè)風險。我國屬農業(yè)風險多發(fā)頻發(fā)國家，自然災害種類多、分布廣、發(fā)生頻繁、損失嚴重，使我國農業(yè)生產承受著較大的生產風險。世界上七大類45 種自然災害在我國幾乎全部都有發(fā)生，其中冰雹、霜凍、干旱、洪澇、風沙、臺風、龍卷風、暴風雪等是我國的主要自然災害[4]。

據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，我國有35%的耕地、60%的農業(yè)總產值每年都可能遭受洪澇災害的嚴重威脅；在我國南方地區(qū)特別是長江流域洪澇災害發(fā)生頻繁，近50 年來，平均每年受災面積848 萬公頃。我國有45%的國土屬于干旱、半干旱地區(qū)，干旱受災面積占總受災面積的60%～70%，每年因旱災減產糧食1 000 萬噸以上；干旱主要發(fā)生在黃淮海地區(qū)和西北地區(qū)[4]。

威脅甘肅省農業(yè)生產的災害性天氣主要有晚霜凍、強降溫、冰雹、大風、干旱、沙塵暴、暴雨等，其中晚霜凍和冰雹威脅較大。據甘肅省34 個氣象臺站監(jiān)測，全省常年累計出現(xiàn)冰雹89 次（日）、累計出現(xiàn)晚霜凍3 289 次，其中隴東大部分地區(qū)及隴南北部出現(xiàn)次數(shù)較多[5]。如2018 年4 月上中旬甘肅中部地區(qū)連續(xù)發(fā)生兩次大范圍低溫凍害天氣，使蘋果、核桃、梨、杏、桃等果樹遭受不同程度的花期凍害，坐果率明顯下降；2019 年4 月上中旬隴東及中南部地區(qū)又連續(xù)發(fā)生兩次大范圍嚴重低溫凍害天氣，致使冬小麥大面積受凍，使蘋果、花椒等果樹遭受花期凍害，減產歉收嚴重。

2.市場風險是我國農業(yè)重要風險之一，其重要性在不斷增強。價格是市場經濟的“核心”和“靈魂”。由于價格波動引發(fā)的市場風險是市場經濟的必然伴生物[4]，農產品價格波動使各類農業(yè)生產經營主體時刻面臨著因價格變化而遭受經濟損失的風險。如階段性的“賣糧難、賣菜難、賣肉難、賣果難”等問題時有發(fā)生，農民增產不增收，對新型農業(yè)經營主體的發(fā)展壯大影響也很大。

隨著國內國際雙循環(huán)新發(fā)展格局的逐步健全完善，農產品市場的開放程度會更高、競爭會更加激烈，農業(yè)市場風險發(fā)生的可能性、危害性也會更大，并可能超越自然風險成為我國農業(yè)生產經營面臨的最主要風險[4]。

（二）農業(yè)風險特征及農業(yè)風險影響

由于農業(yè)風險的承受對象是有生命的動植物群體，其價值形成有其特殊性。農業(yè)風險除具有一般風險的共性特征外，還具有一些特質性，這些特質性也可為農業(yè)風險管理提供相應的啟迪：

一是農業(yè)風險的系統(tǒng)性很強，具有高度的相關性[4]——需要采取綜合防范措施；二是農業(yè)風險具有明顯的區(qū)域性和季節(jié)性——需要針對具體情況區(qū)別對待；三是農業(yè)風險具有不確定性和廣泛的伴生性——需要加強事先防范、多措并舉；四是農業(yè)風險具有風險事故與風險損失的非一致性——采取有效措施可能降低損失；五是農業(yè)風險具有風險評估的復雜性——需要借助專業(yè)團隊進行科學評估；六是農業(yè)風險具有發(fā)生頻率高、損失大的性質——需要農戶提高投保意識、保險公司加強互保或再保險。農業(yè)風險對“三農”工作的影響主要表現(xiàn)在三個方面：

1.不利于保持農民收入穩(wěn)定增長。據統(tǒng)計，我國平均每年因干旱、洪澇、霜凍、冰雹等災害性天氣造成農作物受災面積約4 000 萬公頃[4]。我國現(xiàn)階段仍是以小農戶生產為主的農業(yè)大國，農業(yè)減產或“豐產不豐收”，直接影響農民繼續(xù)生產的積極性。

2.阻礙農業(yè)及農村經濟的發(fā)展。一是通過影響農戶生產行為影響農業(yè)經濟發(fā)展；二是通過影響新型農業(yè)經營主體影響農產品生產供應；三是通過影響農村金融發(fā)展影響農業(yè)農村經濟。

3.不利于國民經濟的全面協(xié)調發(fā)展。一是農業(yè)風險嚴重威脅農產品或原材料的穩(wěn)定供應，甚至威脅糧食安全、食品安全；二是農業(yè)風險的發(fā)生極大加重了各級政府的財政負擔；三是農業(yè)風險的存在使農業(yè)成為國民經濟全面協(xié)調發(fā)展的瓶頸，成為我國全面現(xiàn)代化的短板。

（三）農業(yè)風險管理策略

廣義的農業(yè)風險管理包括許多方面，狹義的風險管理主要集中在農產品的產銷環(huán)節(jié)。農產品風險管理有兩條途徑：一種是通過購買農業(yè)保險進行風險規(guī)避，另一種是采取相應技術措施進行風險管控。生產階段的自然風險可通過購買成本保險、產值保險進行避險，同時應根據天氣變化、農作物病蟲害預警及動物疫情及時采取有效應對措施；銷售環(huán)節(jié)的市場風險主要通過購買價格保險保障基本收益，或通過期貨市場進行套期保值，同時可采取冷鏈、倉儲等措施錯峰銷售。從風險管理的具體時段和及時程度又可分為事前風險管理和事后風險應對兩種策略[4]。

1.事后風險應對的明顯缺點。事后風險應對的缺點主要體現(xiàn)在四個方面：（1）災后大量災害救濟資金需求對國家財政帶來很大沖擊；（2）救濟資金的利用效率不高，還存在分配過程中“誰受益”的問題；（3）災后救濟畢竟是“亡羊補牢”，農民及新型農業(yè)經營主體已經或多或少地受到了經濟損失；（4）不利于實現(xiàn)減災救災激勵目標，難以形成有效的災害風險管理獎勵機制。

2.事前風險管理的顯著優(yōu)點。相對于事后風險應對來說，事前風險管理的優(yōu)點集中體現(xiàn)為：（1）減少農業(yè)風險發(fā)生的可能性；（2）減輕災害救濟資金需求對各級政府財政支出的巨大壓力；（3）降低農業(yè)風險給農民及新型農業(yè)經營主體造成的損失程度；（4）有利于構建起有效的“風險防范與受損賠付”相結合的災害風險管理激勵機制，實現(xiàn)減災救災激勵目標。

事前風險管理應依托農業(yè)科研、教學等單位的人才技術優(yōu)勢，于災前、災后提出針對性的救災、減災技術措施，有效防范或降低災害損失；同時幫助保險公司對受災情況進行科學評估，合理確定保險理賠金額。如通過加強災害性天氣、農作物病蟲害、動物疫情的監(jiān)測預警，及時發(fā)布預測預報信息，采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控等有效應對措施，盡量減輕風險危害、降低災害損失[5]。在人工干預天氣方面，一是在干旱時根據天氣預報，可實施人工增雨作業(yè)；二是在冰雹或雷雨來臨之際，采用火箭炮、直升機等進行冰雹、暴雨消解；三是在霜凍或強降溫到來之前，及時采取防霜、防凍技術措施。

二、農業(yè)保險制度

（一）國外農業(yè)保險制度概況

農產品作為“準公共產品”，其保護制度的制定實施受到各國的普遍重視。發(fā)達國家農業(yè)保險已有較長的發(fā)展歷史，美國、加拿大的實踐證明，完全商業(yè)化經營的農業(yè)保險鮮有成功。經過各國的長期實踐探索，現(xiàn)已形成了五種主要模式：即加拿大模式——政府直保（政府設立農業(yè)專業(yè)保險公司）[6]；西班牙模式——政府+商業(yè)保險公司（國家農業(yè)保險局負責，農業(yè)保險公司實施）[7]；美國模式——政府主導、商業(yè)運作（1980 年前為政府直保）[6]；西歐模式——相互保險（如德國、法國、荷蘭、芬蘭等）；東亞模式——互助合作[8]（如日本農業(yè)合作保險組織）。

（二）我國農業(yè)保險發(fā)展簡史

我國農業(yè)保險起步較晚，近30 年發(fā)展較快。期初我國一直將農業(yè)保險作為商業(yè)保險的一個分支進行探索。2002 年我國《農業(yè)法》首次將農業(yè)保險界定為“政策性保險”；2004 年中央一號文件首次提出“加快建立政策性農業(yè)保險制度”，此后連續(xù)16 個中央一號文件均提出要大力發(fā)展政策性農業(yè)保險。從2007 年起，中央財政開始實施“農業(yè)保險保費補貼”，使農業(yè)保險從商業(yè)性財產保險真正走上了政策性農業(yè)保險之路，開啟了我國農業(yè)保險發(fā)展的新紀元。

（三）健全農業(yè)保險制度的重要意義

民以食為天。農產品數(shù)量安全、質量安全，以及農業(yè)產業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，不僅是重要的經濟問題，而且是重要的社會問題和政治問題。我國必須持續(xù)采取強有力措施，通過實施“米袋子”省長負責制、“菜籃子”市長負責制，實現(xiàn)“藏糧于倉、藏糧于地、藏糧于技”，使14 億人口的飯碗牢牢端在自己手中。近10 年來，我國農業(yè)保險雖然取得了長足發(fā)展，但還遠遠不能滿足形勢發(fā)展的迫切需要。突出問題是政策性農業(yè)保險因職責單位不明而缺乏組織實施主體，商業(yè)性保險公司又認為農業(yè)保險實施難、風險大而積極性不高；加之許多農戶及新型農業(yè)經營主體負責人參保意識不強或因怕花錢而不愿投保，一旦發(fā)生自然災害或市場風險則“聽天由命”，不但影響當年收入，甚至使多年的發(fā)展基礎受到重創(chuàng)而失去信心。如甘肅省慶陽市鎮(zhèn)原縣南川鄉(xiāng)一養(yǎng)羊合作社曾因羊傳染病流行而造成嚴重損失，使合作社直接解體而且背上了沉重的債務負擔。因此，加強農業(yè)保險工作，為農業(yè)生產經營者撐起“保護傘”，是確保農業(yè)產業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要措施。

黨中央、國務院十分重視農業(yè)保險工作。習近平總書記強調指出，農業(yè)保險一定要搞好，財政要支持農民參加保險。李克強總理專門召開國務院常務會議，專題研究討論農業(yè)保險問題。黨的十九大報告明確提出，堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，完善農業(yè)支持保護制度；十九屆五中全會再次強調，健全農村金融服務體系，發(fā)展農業(yè)保險[9]。健全農業(yè)保險制度的重要意義主要體現(xiàn)在四個方面：（1）農業(yè)保險是農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要保障制度；（2）政策性農業(yè)保險是中央強農惠農政策的重要措施[10]；（3）政策性農業(yè)保險是應對自然災害和市場風險的重要手段；（4）政策性農業(yè)保險是提高補貼資金利用效率的內在要求。

（四）農業(yè)保險的職能和作用

對于國家和政府而言，農業(yè)保險是保護農業(yè)產業(yè)發(fā)展和降低農民收入波動的一種政策性工具[4]；對于農民和新型農業(yè)經營主體來說，農業(yè)保險是轉移農業(yè)風險、獲取災害補償?shù)呢攧帐侄危粚τ诒ｋU公司和其他代理經營者來說，農業(yè)保險是其實現(xiàn)社會效益并實現(xiàn)自身經濟效益的一條重要途徑。

農業(yè)保險的重要作用具體表現(xiàn)在六個方面：一是有利于降低農業(yè)風險對農業(yè)產業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的威脅，減少自然災害損失，減輕農產品市場風險，提高農業(yè)經濟的穩(wěn)定性；二是有利于加強農業(yè)保護，發(fā)揮農業(yè)保險對經濟發(fā)展的乘數(shù)促進效應[8]，提高農產品國際競爭力；三是有利于彌補財政救災資金不足，減輕政府災后救災資金籌措負擔；四是有利于促進農業(yè)產業(yè)化、農村經濟市場化發(fā)展；五是有利于保障農業(yè)投資安全，改善農民和新型農業(yè)經營主體的信貸地位，促進農村金融發(fā)展；六是有利于解除農民和新型農業(yè)經營主體的后顧之憂，改善精神面貌，增強發(fā)展信心。

（五）我國農業(yè)保險的制度內涵

2012 年，國務院頒布實施《農業(yè)保險條例》，明確提出了我國政策性農業(yè)保險的發(fā)展原則是“政府引導、市場運作，自主自愿、協(xié)調推進”[10]，這是我國總結國內外農業(yè)保險成功經驗，形成的比較適合我國國情的農業(yè)保險模式[9]，即“政府支持下的保險機構經營農業(yè)保險業(yè)務”——政府與市場結合模式，這種中國特色的農業(yè)保險模式具有開放性、包容性、政策性、合作性等特征。根據政府參與程度，我國農業(yè)保險經營模式有七種具體表現(xiàn)形式：（1）政府支持、多家保險公司參與模式[4]（如甘肅?。?；（2）多家保險公司組成共保體經營模式（如浙江?。唬?）政府和保險企業(yè)聯(lián)辦共保模式（如江蘇?。?；（4）農經部門參與、保險企業(yè)經營模式（如東北地區(qū)）；（5）獨家專業(yè)農業(yè)保險公司經營模式（如上海安信農保公司）；（6）中外合資保險企業(yè)經營模式（如中航安盟保險公司）；（7）互助合作保險機構經營模式（如中國漁業(yè)互保協(xié)會）[8]。

2019 年5 月，財政部聯(lián)合相關部委印發(fā)的《關于加快農業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《意見》）指出，“農業(yè)保險是分散農業(yè)生產經營風險的重要手段，對推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興、保障農民收益等具有重要作用”[10]，這賦予了農業(yè)保險明確的政策目標，要求其承擔一定政策職能；并突出強調農業(yè)保險提質增效、轉型升級的具體要求，提出一系列加快農業(yè)保險高質量發(fā)展的創(chuàng)新性舉措，使我國農業(yè)保險的發(fā)展目標更加明確，頂層設計更加統(tǒng)一，財政支持更加有力，地方責任更加清晰，基礎設施更加完善，管理要求更加嚴格；還對提高農業(yè)保險服務能力、優(yōu)化農業(yè)保險運行機制、加強農業(yè)保險基礎設施建設、做好組織實施工作等方面進行了具體部署。同時有效拓展了農業(yè)保險的內涵和外延，將農業(yè)生產設施、農民意外傷害等一并納入農業(yè)保險服務范圍，更能滿足農戶多元化的風險保障需求[9]。另外，要求各地加強農業(yè)保險賠付資金與政府救災資金的協(xié)同運用，積極探索“農業(yè)保險+”，推進農業(yè)保險與信貸、擔保、期貨（權）等金融工具聯(lián)動。此《意見》的出臺實施，標志著我國農業(yè)保險進入了高質量發(fā)展的新時期。

協(xié)同推進是開展農業(yè)保險工作的一項重要原則，但2019 年以前，我國在政策性農業(yè)保險實施過程中組織牽頭部門不明確，致使各級政府在推動農業(yè)保險工作中難以形成合力，嚴重影響到農業(yè)保險政策的落實效果。為加強頂層設計、加大協(xié)同推進力度，并根據我國農業(yè)保險保費80%來源于各級財政補貼的實際情況，《意見》明確提出，由財政部會同中央農辦、農業(yè)農村部、銀保監(jiān)會、林草局等部門成立農業(yè)保險工作小組，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)同推進農業(yè)保險工作，這是我國農業(yè)保險制度頂層設計的創(chuàng)新性舉措[9]。同時要求各省市區(qū)成立由財政部門牽頭的農業(yè)保險工作小組，協(xié)調農業(yè)保險供需兩方面具體要求，統(tǒng)籌推進當?shù)剞r業(yè)保險工作，真正把《意見》各項舉措落到實處。

（六）我國農業(yè)保險事業(yè)發(fā)展特點

從WTO 規(guī)則來說，我國農業(yè)保險保費補貼總體上屬于世貿組織“綠箱”政策范圍[11]，但還具有較大發(fā)展余地。從國內農業(yè)保險實踐來看，發(fā)展農業(yè)保險可實現(xiàn)政府救災由“行政決策”“政府管理”向“市場契約”“保險理賠”轉變，成為保障農業(yè)產業(yè)、維護農民利益的重要抓手。我國農業(yè)保險發(fā)展的主要特點有五個方面：一是農業(yè)保險業(yè)務升華為國家農業(yè)政策——政策性農業(yè)保險；二是農業(yè)保險規(guī)則發(fā)展為專項保險制度——《農業(yè)保險條例》；三是農業(yè)保險由普通保險業(yè)務擴展到廣闊的保險領域；四是農業(yè)保險由單一保險延伸為綜合性的金融服務；五是農業(yè)風險保障能力贏得了社會廣泛認可。

目前，我國已成為全球第二大農業(yè)保險國家，用不到20 年時間走過了發(fā)達國家近百年的發(fā)展歷程，農業(yè)保險事業(yè)發(fā)展成效顯著[12]。但與黨中央、國務院目標要求相比，與農業(yè)風險保障需求相比，與國際先進水平相比，我國農業(yè)保險還有很大發(fā)展空間[13]。目前，我國農業(yè)產業(yè)保險仍以直接物化成本為主，總體保障水平依然偏低；農業(yè)保險產品供給、保險機構服務水平與農業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村產業(yè)振興的實際需求還有很大差距。我們必須認清差距，加快推動農業(yè)保險高質量發(fā)展。

（七）我國農業(yè)保險發(fā)展模式及發(fā)展目標

目前，我國農業(yè)保險模式可歸納為五種：一是成本保險，大田農作物多為生產成本保險，對農業(yè)生產者來說，其特點是投保面積大、保費支出少、保險收益低；二是產值保險，大部分養(yǎng)殖業(yè)、設施種植業(yè)采用此種模式，其特點是既包括生產成本，又包含產值目標，因此較為科學；三是收益保險，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)均可采用此種模式，其特點是既包括自然風險，又包含市場風險，保險業(yè)務的綜合性強、收益評估較難；四是指數(shù)保險，如氣象指數(shù)、價格指數(shù)等，以區(qū)域性氣象因素指標和產品市場價格等信息化大數(shù)據為基礎，通過科學測算確定某個區(qū)域或某種農產品的受損程度和賠付比例，此種模式具有較強的科學性、合理性，但氣象指數(shù)、價格指數(shù)的獲得具有一定的滯后性，目前實際應用較少；五是綜合保險，如“保險+期貨”[14－16]“互?！薄奥?lián)?！薄肮脖！薄霸俦！钡?，對于農業(yè)保險的承保者來說，這些措施的運用可有效降低自身承保風險。

近年來，財政部不斷加大對農業(yè)保險的支持力度。2016—2018 年，中央財政分別撥付農業(yè)保險保費補貼158.3 億元、179 億元、199 億元，僅2018 年就為1.95億戶（次）農戶提供農業(yè)風險保障3.46 萬億元，財政補貼資金放大效應達174 倍[9]。目前，我國農業(yè)保險在金融服務“三農”中居領先地位，至2019 年底，全國農業(yè)保險基層服務網點40 萬個，農業(yè)保險服務人員近50 萬人，農業(yè)保險覆蓋面達到100%的縣區(qū)、95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50%的行政村，農業(yè)保險深度（保費收入/ 地區(qū)生產總值）為0.88%、農業(yè)保險密度（保費/農業(yè)從業(yè)人口）為286 元/人[9]。

《關于加快農業(yè)保險高質量發(fā)展的指導意見》提出，到2022 年，我國三大主糧作物農業(yè)保險覆蓋率達到70%以上，收入保險成為農業(yè)保險的重要險種，農業(yè)保險深度達到1%，農業(yè)保險密度達到500元/人[9]；到2030 年，農業(yè)保險持續(xù)提質增效、轉型升級，我國農業(yè)保險總體發(fā)展基本達到國際先進水平，實現(xiàn)補貼有效率、產業(yè)有保障、農民得實惠、機構可持續(xù)的多贏格局[9]。目前，我國廣大農戶及新型農業(yè)經營主體日益增長的產業(yè)風險保障需求還難以得到有效滿足，保費繳納動態(tài)調整和無賠款優(yōu)待機制尚未完全落實到位，農業(yè)保險理賠不及時、賠付不足額等問題時有發(fā)生。為切實提高農業(yè)保險發(fā)展質量，《意見》將提升農民獲得感作為評價農業(yè)保險成效的關鍵因素和推進農業(yè)保險發(fā)展質量的主要著力點。

三、甘肅省農業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

2019 年3—4 月，筆者參加了甘肅省政協(xié)組織的全省農業(yè)保險監(jiān)督性視察，先后赴武威、張掖、臨夏三市州及天祝、涼州、甘州、民樂、和政、積石山等六縣區(qū)，對當?shù)剞r業(yè)保險體系建設、運行機制、實施效果、農戶反映、存在問題等情況進行了實地調研。調研組深入農戶詳細調查農牧民對農業(yè)保險政策的了解程度及投保意愿，近年大田作物、經濟林果、設施蔬菜、家庭養(yǎng)殖業(yè)的投保情況、理賠受理時限、獲得賠付的滿意度；實地走訪種養(yǎng)大戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，全面了解其參與農業(yè)保險的積極性，帶動建檔立卡貧困戶脫貧致富的責任心，以及農業(yè)保險制度對促進產業(yè)發(fā)展的作用效果；現(xiàn)場查看各類參與農業(yè)保險制度實施的商業(yè)性保險公司基層業(yè)務網點建設、人員配備及近年業(yè)務開展情況；組織市州及縣區(qū)政府、政協(xié)相關部門召開農業(yè)保險專題座談交流會，與當?shù)剞r業(yè)、畜牧、林草、氣象、財政、金融、保監(jiān)、發(fā)改、扶貧以及保險公司等部門負責人，詳細交流農業(yè)保險發(fā)展情況，深入探討目前農業(yè)保險政策實施過程中存在的主要問題。并于2019 年3 月和6 月兩次參加了全省農業(yè)保險體系建設及作用發(fā)揮情況協(xié)商座談會，聽取了甘肅省政協(xié)部分常委/委員、省直相關廳/ 局長、部分市縣政協(xié)負責人，以及省內相關專家學者對甘肅省農業(yè)保險發(fā)展的現(xiàn)狀介紹、問題分析和對策建議，對全省農業(yè)保險事業(yè)發(fā)展有了全面認識，并進行了深入思考。

（一）農業(yè)保險政策體系建設取得新進展

2018 年7 月，甘肅省政府出臺了強農惠農新政策《甘肅省2018—2020 年農業(yè)保險助推脫貧攻堅實施方案》[17]（以下簡稱《方案》），構建起了中央、省級、市縣級補貼險種相互補充的風險保障體系；同時開發(fā)了保險扶貧專屬產品“甘肅省種養(yǎng)產業(yè)綜合保險”，為貧困戶種養(yǎng)產業(yè)提供一攬子菜單式保險，實現(xiàn)了貧困戶種養(yǎng)產業(yè)全覆蓋和自然災害與市場風險全覆蓋[17]。這標志著甘肅省農業(yè)保險已經走在全國前列；特別是隨著《方案》的頒布實施，農業(yè)保險覆蓋品種之廣、惠農強度之大，在國內處于領先地位?！斗桨浮返哪繕耸潜Ｕ限r戶收入穩(wěn)定增長；原則是“增加品種、擴大面積、提高保額、降低保費”；總要求是“成本墊底、收益托底、六大產業(yè)全覆蓋”，并做到“三年兜底、五年平衡，區(qū)分特點、精設品種，普惠與特惠兼顧，貧困戶一戶不落”[17]；保險責任覆蓋因自然災害、動物疫病、意外事故、植物病蟲害、產品價格波動等因素，導致廣大農戶和新型農業(yè)經營主體種養(yǎng)產業(yè)直接或間接損失的全部風險。

自2018 年起，甘肅省除繼續(xù)實施中央財政補貼的10 個種養(yǎng)產業(yè)成本保險，以及蘋果、中藥材2 個省級補貼品種收入保險外，新增了肉牛、肉羊成本保險，高原夏菜、育肥豬目標價格保險，設施蔬菜、雞收入保險等6 個省級保險補貼品種。并將馬鈴薯、玉米等5 個中央補貼種植業(yè)保險品種平均每公頃保額從6 000 元提升為7 800 元，平均保險費率從5.6%降低到3.6%；蘋果每公頃保額從30 000 元提升為60 000 元，保險費率從6%降低到4.5%（方案）[17]。

為減輕貧困戶保費繳付壓力，充分體現(xiàn)貧困戶特惠原則，從2019 年起，將省級保險補貼品種的省級、市縣財政補貼和貧困戶自繳保費分別按40%：50%：10%的比例分攤；龍頭企業(yè)、合作社及非貧困戶等投保主體分別按照省級、市縣、自繳40%：40%：20%的比例分攤保費。農戶實際繳費額：冬小麥、春小麥、大田玉米、制種玉米、馬鈴薯、蘋果、設施蔬菜分別為每公頃27 元、40.5 元、54 元、90 元、63 元、540 元和1 560 元；能繁母豬、育肥豬、肉羊、肉牛、奶牛、牦牛、雞分別為每頭（只）10 元、10 元、5.6 元、56 元、40～50 元、12 元和0.4 元；同時對上述農業(yè)保險品種中的蘋果、核桃、花椒、設施蔬菜、中藥材、育肥豬、肉羊、肉牛、雞等14 個省級補貼品種，實行貧困戶保費減半收繳特惠政策[17]。

另外，采取“以獎代補”形式，鼓勵各縣區(qū)根據當?shù)禺a業(yè)特點，積極開辦花椒、核桃、枸杞、百合、油橄欖、桃等“一縣一（多）品”特色保險品種。凡在甘肅省農業(yè)農村廳、財政廳備案的“一縣一（多）品”特色品種全部納入省級種養(yǎng)產業(yè)綜合保險[17]。鼓勵各市州、縣區(qū)與保險機構設計土地流轉、股金分紅履約保證保險等特色保險產品，加快農村“三變”改革步伐。鼓勵各類新型農業(yè)經營主體與貧困戶建立起緊密型利益聯(lián)結機制，帶動廣大農戶參加農業(yè)保險，貧困戶自繳保費可由新型經營主體承擔[17]。

（二）農業(yè)保險的運行機制和經營模式創(chuàng)新取得新成效

目前，甘肅省已初步形成了“以政策性農業(yè)保險為主體、以商業(yè)性農業(yè)保險為輔助”的農業(yè)保險運行機制；由于政府惠農政策的強力推動，政策性農業(yè)保險的實施效果已經大大超越了一般商業(yè)性農業(yè)保險。同時甘肅省已基本形成了政府主導下的政策推動與商業(yè)保險公司具體辦理承保業(yè)務的“混合經營”模式，即“政府政策性保費補貼及行政助推+商業(yè)性保險公司市場化經營+農戶或新型農業(yè)經營主體自愿投?！钡霓r業(yè)保險運營模式。

（三）政策性農業(yè)保險的實施效果得到全面提升

隨著甘肅省農業(yè)保險政策的大力實施，已經或正在有力地促進全省“牛、羊、果、菜、薯、藥”六大農業(yè)特色優(yōu)勢產業(yè)的健康發(fā)展，對分散農業(yè)生產經營風險起到“穩(wěn)定器”和“保護傘”的作用，成為貧困戶脫貧致富奔小康的“助推器”，特別是在防止因災返貧方面吃上了“定心丸”。2019 年，甘肅省實施56 個農業(yè)保險品種，投保農戶73.3 萬戶，切實為農戶發(fā)展產業(yè)起到了保駕護航作用[18]。

四、甘肅省農業(yè)保險政策實施中存在的主要問題

近年來，甘肅省農業(yè)保險事業(yè)發(fā)展雖然取得了明顯進步，但總體上仍處于初級階段。臨夏等部分地區(qū)剛剛起步，還普遍存在政策宣傳不到位、農戶認識不到位以及覆蓋范圍不理想、實施效果不理想等突出問題，地區(qū)之間、農戶與新型農業(yè)經營主體之間發(fā)展不平衡的問題比較明顯，進一步發(fā)展的潛力還很大。

（一）相關行業(yè)對農業(yè)保險政策的宣傳力度不夠

實地調研發(fā)現(xiàn)，部分村社還存在農戶對保險政策不了解、不知情的問題，一定程度上影響到農業(yè)保險實施效果。各類參與農業(yè)保險經營范圍的保險公司僅根據自身業(yè)務需要，采取臨時性、區(qū)域性、選擇性宣傳措施，在宣傳力度、受眾范圍、媒體運用等方面還需優(yōu)化和加強；各級政府及相關部門對政策性農業(yè)保險制度，特別是對《甘肅省2018—2020 年農業(yè)保險助推脫貧攻堅實施方案》的宣傳力度有待進一步強化。

（二）農戶對政策性農業(yè)保險的認識還不到位

總體上講，甘肅省新型農業(yè)經營主體業(yè)主較農戶戶主認識到位、投保積極性高；河西地區(qū)農戶較其他地區(qū)農戶認識到位、投保積極性高。臨夏州部分民族地區(qū)農戶風險意識薄弱，參保意識不強，甚至認為農業(yè)保險是政府行為，保費收繳難度大，使保險業(yè)務的具體落實遇到一定困難，嚴重影響農業(yè)保險政策實施效果。

（三）地區(qū)之間、生產經營主體之間發(fā)展不平衡

在農業(yè)保險事業(yè)發(fā)展、政策落實方面，地區(qū)之間以及新型農業(yè)經營主體與農戶之間發(fā)展不平衡，存在較大差異。地區(qū)差異方面，河西地區(qū)農業(yè)保險事業(yè)發(fā)展明顯好于其他地區(qū)，張掖、武威兩市不僅起步較早（2007 年開始），而且發(fā)展勢頭良好；不僅使政策性農業(yè)保險得到較好實施，而且還積極參加了商業(yè)性農業(yè)保險（如玉米制種、肉牛養(yǎng)殖、設施蔬菜等）。生產經營主體差異方面，龍頭企業(yè)、種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體明顯較單個農戶從政策性農業(yè)保險實施中得到更多更大的實惠。

（四）部分地區(qū)農業(yè)保險實施效果不夠理想

部分市州農作物投保面積、養(yǎng)殖業(yè)種群投保數(shù)量較小，未能做到應保盡保。如臨夏州2018 年中央財政補貼保險品種實際落實情況相對較好，而省級財政補貼品種大部分未能完成參保任務指標，有些品種的參保情況與任務指標差距較大，甚至產生中央、省級財政農業(yè)保險保費補貼結余的情況，中央和省級財政補貼品種實際參保落實情況均很不理想。

（五）市州及縣區(qū)農業(yè)保險財政補貼壓力較大

河西地區(qū)各市縣農業(yè)保險補貼經費總體到位率較高，但部分縣區(qū)也有拖欠情況；臨夏州及其各縣區(qū)政策性農業(yè)保險經費補貼總體到位率較低，部分縣區(qū)無力組織實施“一縣一（多）品”特色產業(yè)保險品種項目，補貼經費到位率參差不齊。如東鄉(xiāng)縣財政自給率僅1.9%，無論是中央、省級補貼品種，還是一縣一品保險品種，縣級財政配套補貼經費籌措困難重重、壓力很大。

（六）保險公司對農業(yè)保險業(yè)務技術創(chuàng)新不夠

在農業(yè)保險政策宣傳方面，還沒有充分利用手機客戶端等新媒體或各種媒體融合技術開展業(yè)務工作；在病死畜禽的現(xiàn)場勘驗、無害化處理等環(huán)節(jié)，未能有效利用手機視頻、流動處理車、體長與體重換算等技術手段來提高工作效率、降低費用成本；在承保家畜的識別方面，仍采用逐一打耳標的老辦法，牛臉識別等技術還未得到實質性應用，畜禽種群全員承保的簡單化保險模式有待開發(fā)應用，農業(yè)保險工作成效有較大提升空間。

（七）政府對農業(yè)保險監(jiān)管的體制機制創(chuàng)新方面還需加強

一是政策性農業(yè)保險要求保險公司“保本微利”[19]，而有些商業(yè)性保險公司要求企業(yè)利益最大化，兩者之間存在著較大矛盾；二是從目前實際情況看，各地保險公司綜合賠付率普遍為50%～70%，利潤空間較大，而除畜禽保險必須按死亡數(shù)量如實理賠外，農作物受災理賠普遍未能完全落實保險標的，有的只是進行象征性賠付（略高于農戶所交保費，如玉米、小麥每公頃只賠付225 元）；三是參與農業(yè)保險業(yè)務的各類保險公司在承保區(qū)域、保險品種方面存在無序競爭、理賠標準不一等情況；四是部分商業(yè)性保險公司利用政策性農業(yè)保險措施幫助貧困戶精準脫貧的政治責任心有待強化；五是銀保監(jiān)會及政府職能部門對農業(yè)保險業(yè)務如保險合同完善情況、受災（受損）理賠時限、賠付標準及落實情況的組織協(xié)調、監(jiān)督管理工作有待增強。

五、甘肅省農業(yè)保險事業(yè)高質量發(fā)展的對策建議

（一）進一步優(yōu)化農業(yè)保險政策措施

一是建議甘肅省政府向國家相關部委提出申請，將全省蘋果、中藥材兩大特色優(yōu)勢產業(yè)列入中央財政補貼的政策性農業(yè)保險品種，進一步促進中西部地區(qū)農業(yè)產業(yè)發(fā)展及貧困地區(qū)農民致富步伐。二是建議甘肅省對政策性農業(yè)保險的中央補貼品種和省內補貼品種均適當提高省級財政補貼標準；并根據不同地區(qū)經濟社會發(fā)展基礎和自然災害發(fā)生頻率，對省級財政補貼實行地區(qū)差異化補貼標準。如對臨夏等市州及深度貧困縣區(qū)，省級補貼標準從40%提高至50%～55%，對其他地區(qū)省級補貼標準從40%提高至45%～50%，以有效降低貧困地區(qū)市縣財政補貼壓力。

（二）強化政策性農業(yè)保險組織實施體系建設

農業(yè)保險政策的實施效果關鍵在于落實，建議甘肅省政府從組織層面強化農業(yè)保險實施體系建設。由于政策性農業(yè)保險中80%左右的保險費由各級政府實施財政補貼，建議以省、市、縣三級財政部門作為政策性農業(yè)保險實施牽頭單位，組織全省各級農業(yè)主管部門、聯(lián)合各類商業(yè)保險公司，共同承擔起當?shù)剞r業(yè)保險的組織實施主體責任，強化各級政府部門在政策性農業(yè)保險業(yè)務中的宣傳引導、組織協(xié)調、監(jiān)督管理等職能。同時優(yōu)化保險機構布局，明確商業(yè)性保險公司承擔實施政策性農業(yè)保險業(yè)務的具體責任及其職能定位，并賦予人保財險或其他實力較強的保險公司一定的政策性農業(yè)保險業(yè)務實施組織管理權限；加強對農業(yè)保險機構的規(guī)范管理，建立以保險服務能力和實際工作成效為導向的保險機構動態(tài)考評制度；通過行業(yè)管理措施，強化保險公司在政策性農業(yè)保險實施中的政治責任和社會責任意識，加強對商業(yè)性保險公司開展農業(yè)保險業(yè)務的過程管理和目標考核。同時積極探索新型農業(yè)經營主體特別是服務型企業(yè)進入農業(yè)保險領域的可行性及適應新型農業(yè)經營主體保障需求的農業(yè)保險創(chuàng)新發(fā)展路徑[20]，進一步探索優(yōu)化產值保險、效益保險、價格指數(shù)保險、耕地地力指數(shù)保險、農產品質量保證保險、土地流轉履約保險[21]、綜合保險等多種農業(yè)保險新險種，采用商業(yè)化保險經營模式的靈活機制，并充分利用好政策性農業(yè)保險的優(yōu)惠條件，使政策性農業(yè)保險更好地發(fā)揮出應有的作用效果。

（三）加強農業(yè)災害預警及防控體系建設

實施農業(yè)保險政策的宗旨是化解農業(yè)風險、降低災害損失、穩(wěn)定農民收入，因此必須提高風險防范意識，做到“預防為主”。建議由各級政府牽頭，農業(yè)、林草、氣象、財政、保險等行業(yè)或部門共同參加，組建省、市、縣三級農業(yè)預警及災害防控工作領導小組，通過大數(shù)據分析，加強對災害性天氣的預警預報，實施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，通過技術創(chuàng)新和人工干預天氣等措施的運用，強化對農業(yè)產業(yè)發(fā)展的服務職能，盡最大可能防止或降低災害損失。

（四）建立健全省級農業(yè)保險基金制度

建立省級農業(yè)保險基金制度的重要作用有三個方面：一是合理確定商業(yè)性保險公司在開展政策性農業(yè)保險業(yè)務中的利潤指標，如正常年份利潤率超過10%或15%的部分，統(tǒng)一上繳省級農業(yè)保險基金會，進入“風險基金池”；二是風險基金可用于大災或巨災年份農戶災害補償及保險公司保費補貼；三是風險基金還可以直接用于省級財政保費補貼或增加補貼品種等。

（五）合理拓寬扶貧專項資金使用范圍

隨著2020 年我國全面建成小康社會戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，今后反貧困的主要任務是逐步解決相對貧困地區(qū)和相對貧困人群的高質量發(fā)展問題，扶貧資金可適當向產業(yè)扶持傾斜，除專項用于產業(yè)發(fā)展、兜底保障、生態(tài)移民、基礎設施建設等項目外，可部分用于農業(yè)保險保費補貼及增加補貼品種，或用于提高深度貧困地區(qū)的農業(yè)保險補貼標準，以及縣、鄉(xiāng)農業(yè)保險業(yè)務網點建設和村級農金室建設經費補貼，并對無保險賠付的農業(yè)生產經營者實施“以保代補”、對兜底保障的農戶實施保費減免政策，進一步促進政策性農業(yè)保險的高質量發(fā)展。同時為了保障糧食安全，穩(wěn)定糧食作物播種面積，在落實糧食生產直補政策的基礎上，通過糧食作物保險費間接補貼，使糧農得到更多實惠，激發(fā)農戶從事糧食生產的積極性。

（六）加強農業(yè)保險政策及相關技術研究

由于我國農業(yè)保險相關研究整體滯后，甘肅省在農業(yè)保險研究方面基本處于空白狀態(tài)，因此建立省級農業(yè)保險研究中心十分必要。建議由省級農業(yè)科研院所與相關保險公司聯(lián)合組建“甘肅省農業(yè)保險研究中心”，近期主要研究內容可從以下六個方面著力：一是對甘肅省現(xiàn)行農業(yè)保險政策和相關法律進行研究，提出全面建成小康社會后農業(yè)保險政策的相對穩(wěn)定性建議和優(yōu)化改進措施；二是對甘肅省六大農業(yè)特色優(yōu)勢產業(yè)的農業(yè)保險現(xiàn)狀進行調研分析，提出針對六大產業(yè)保險的政策優(yōu)化改進建議，并研究提出其他產業(yè)保險需求及政策建議；三是從促進產業(yè)發(fā)展和農業(yè)保險實施視角，對農業(yè)保險在全省脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興中的作用進行分析評估和可持續(xù)性發(fā)展研究；四是對甘肅省主要農作物時空布局風險及家畜養(yǎng)殖風險的發(fā)生特點進行研究，特別是對主要作物和家畜保險的規(guī)律性進行研究，提出科學合理的保險策略和技術措施；五是進行農業(yè)保險的賠付效果分析評估，并開展政策宣傳貫徹、技術勘察、損害評估等工作；六是開展農業(yè)保險信息技術集成、道德風險防范、組織實施措施等方面研究。

（七）完善農業(yè)保險基礎設施建設

目前，甘肅省農業(yè)保險已走上快速發(fā)展之路，但相關基礎設施尚難滿足高質量發(fā)展需要，信息化水平與農業(yè)保險提質增效的要求差距較大。因此必須以信息化建設為重點，有效提升農業(yè)保險高質量發(fā)展水平，具體建設內容可從三個方面著手：一是著力構建甘肅省農業(yè)生產風險地圖，完善全省農業(yè)保險費率擬訂機制，實現(xiàn)農業(yè)保險品種區(qū)域差異化定價；二是加強農業(yè)保險信息共享，促進農業(yè)保險政策實施效果提升；三是完善風險防范機制，特別是有效防范和化解農產品價格波動引發(fā)的市場風險和社會風險。