推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的思考

白云東 韓德武

摘要：在現(xiàn)今發(fā)展階段，由于市場(chǎng)配置資源發(fā)揮著決定性作用，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度已不再適應(yīng)新時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，因此加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革迫在眉睫。只有通過(guò)將農(nóng)村宅基地制度進(jìn)行有效地改革與完善，才能使農(nóng)村集體以及農(nóng)民個(gè)體的土地權(quán)益得到充分的保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地;制度改革;土地權(quán)益

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的背景下，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中越來(lái)越發(fā)揮決定性作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展時(shí)期，許多農(nóng)民工遷往城市，但農(nóng)村宅基地穩(wěn)步增長(zhǎng)，越來(lái)越多的新房向村外擴(kuò)張。許多新建住宅區(qū)的使用率很低，農(nóng)村中心的許多住宅區(qū)都是空置的。根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)村宅基地不能有償分配、使用和搬遷。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的過(guò)程中，在農(nóng)村實(shí)行多年的農(nóng)村制度已不再適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，農(nóng)村宅基地制度改革需要深入推進(jìn)[1]。

1 現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需要

1.1無(wú)償取得和留置宅基地造成土地資源浪費(fèi)

國(guó)家規(guī)定，農(nóng)村宅基地?zé)o償使用，福利性分配。農(nóng)村宅基地的獲得是沒(méi)有成本的，所以農(nóng)民按照他們想要的方式建造農(nóng)村宅基地，并且占用更少的空間?，F(xiàn)在農(nóng)村自建房、農(nóng)村宅基地超標(biāo)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)農(nóng)村宅基地的購(gòu)買沒(méi)有嚴(yán)格控制，村集體組織也沒(méi)有及時(shí)接收閑置的農(nóng)村宅基地。此外，對(duì)農(nóng)村宅基地的使用沒(méi)有控制，有共同的習(xí)俗，如農(nóng)村宅基地繼承，村民的農(nóng)村宅基地不能出售。目前，許多農(nóng)村宅基地和過(guò)度擁擠在農(nóng)村地區(qū)很常見(jiàn)。由于農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期使用，落葉歸根的思想觀念已經(jīng)成為農(nóng)村地區(qū)的普遍認(rèn)知，一些農(nóng)民正在用新的農(nóng)村宅基地蓋新房。有的村民進(jìn)城打工后就住在城市，很多農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期閑置。由于這些農(nóng)村宅基地長(zhǎng)期限制，主人不愿歸還閑置的農(nóng)村宅基地，將閑置的農(nóng)村宅基地歸還給村集體組織。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的需求不斷增加，農(nóng)村宅基地資源沒(méi)有得到充分利用。

1.2有償退出機(jī)制不健全造成大量宅基地空置

現(xiàn)階段，一方面，中國(guó)農(nóng)民不能合法地將閑置的農(nóng)村宅基地進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。另一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較高的農(nóng)村和郊區(qū)，存在著農(nóng)村住宅的地下商業(yè)市場(chǎng)。由于經(jīng)營(yíng)受到嚴(yán)重限制，缺乏正常的經(jīng)營(yíng)渠道，農(nóng)村宅基地的交易成本很低。由于農(nóng)村宅基地的退出，還沒(méi)有建立必要的退出機(jī)制，雖然部分地區(qū)開(kāi)展了有償住房拆遷試點(diǎn)，但補(bǔ)償水平相對(duì)較低。低水平的補(bǔ)償資金給農(nóng)民在縣城買房帶來(lái)很大壓力，很少有農(nóng)民自愿離開(kāi)家園。同時(shí)，市政府無(wú)力支付農(nóng)村住房撤退所需的補(bǔ)償，補(bǔ)償資金壓力由區(qū)級(jí)撥付。由于缺乏財(cái)政資源來(lái)支付成本，區(qū)政府不希望鼓勵(lì)農(nóng)村住房有償征地。

1.3宅基地缺乏正規(guī)交易市場(chǎng)制約了農(nóng)民農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)

由于政策不允許土地使用權(quán)的自主買賣，村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)法充分行使。農(nóng)民不能單獨(dú)處置他們的農(nóng)村宅基地，因此失業(yè)人員的農(nóng)村宅基地成為無(wú)法提供足夠福利的房地產(chǎn)。理論上，農(nóng)民有權(quán)使用自己的土地和農(nóng)場(chǎng)財(cái)產(chǎn)，但原法律規(guī)定，農(nóng)村土地使用權(quán)不得在集體組織成員之外轉(zhuǎn)讓，農(nóng)村宅基地不得贖回。轉(zhuǎn)移后申請(qǐng)，這種規(guī)定限制了農(nóng)村宅基地的自主經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地和農(nóng)村宅基地的處分權(quán)。農(nóng)民農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)受限導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)無(wú)法使用。城鎮(zhèn)居民、企業(yè)、政府、集體以外的農(nóng)民等真正需要住房的機(jī)構(gòu)，由于缺乏正規(guī)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，不允許農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)，可能不允許在市場(chǎng)上使用農(nóng)村宅基地。落實(shí)農(nóng)村。村莊和房主的市場(chǎng)價(jià)值正在失去將失業(yè)者從鄉(xiāng)村搬遷出去的興趣。

1.4宅基地制度建設(shè)滯后潛藏諸多社會(huì)安全隱患

事實(shí)上，在農(nóng)村地區(qū)宅基地已經(jīng)存在一些私下交易和私人住宅，所以主要有兩個(gè)問(wèn)題。第一，由于現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)市場(chǎng)使用權(quán)無(wú)法在官方市場(chǎng)上交易，因此農(nóng)家樂(lè)和別墅很隨意定價(jià)。這種結(jié)果不僅損害了農(nóng)民的利益，也無(wú)法平衡農(nóng)民的心態(tài)，而且會(huì)導(dǎo)致土地集體返還的不合規(guī)，無(wú)助于農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村更新戰(zhàn)略的創(chuàng)新。二是可以在農(nóng)民之間或農(nóng)民與城市居民之間進(jìn)行暗中販賣和農(nóng)村家庭的專項(xiàng)行動(dòng)。這些在沒(méi)有法律保護(hù)的情況下發(fā)生的轉(zhuǎn)移和交易，不可避免地會(huì)引發(fā)訴訟甚至社會(huì)對(duì)抗，形成真正的社會(huì)不穩(wěn)定因素[2]。

2 推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的對(duì)策思考

2.1實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化

農(nóng)村使用權(quán)流轉(zhuǎn)是獲得國(guó)內(nèi)土地收益的前提，同時(shí)也是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵條件。市場(chǎng)機(jī)制下的個(gè)體住房，創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)向農(nóng)村和住宅產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的商業(yè)市場(chǎng)，允許農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃和商業(yè)交易等多項(xiàng)市場(chǎng)操作、股票買賣及按揭等。逐步將農(nóng)村住房納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和現(xiàn)有單一管理的市場(chǎng)體系。在發(fā)展上，村對(duì)村區(qū)域要盡快滲透到農(nóng)村社區(qū)的世界，向房主集體以外的其他農(nóng)村和城市人口開(kāi)放。

做好農(nóng)民農(nóng)村宅基地所有權(quán)和土地使用權(quán)登記確權(quán)工作，徹底清理和銷毀隨意占用的農(nóng)民農(nóng)村宅基地，為標(biāo)準(zhǔn)化奠定基礎(chǔ)。進(jìn)軍農(nóng)村宅基地市場(chǎng)。在目前的情況下，要根據(jù)目前的情況，慎重決定對(duì)村民祖先賦予的、在不同歷史發(fā)展階段形成的農(nóng)村宅基地土地登記權(quán)的審批。特別是要建立健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)機(jī)制和考核機(jī)制，防止涉及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的行政干預(yù)、贈(zèng)與、私接待，防止出現(xiàn)租金欺詐行為。確保農(nóng)民實(shí)際擁有使用其土地的合法權(quán)利，了解農(nóng)村使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值。

通過(guò)建立農(nóng)村宅基地專用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，農(nóng)民可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)行使處置權(quán)和收益權(quán)。當(dāng)?shù)鼐用褚o密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、職業(yè)和土地利用情況、農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)和當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，著眼于自己的目標(biāo)、條件、方法和程序。以及該地區(qū)住房收入的使用情況。制定地方政策法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村住房的正常高效周轉(zhuǎn)[3]。

2.2農(nóng)村宅基地從單一性福利分配向綜合性居住保障轉(zhuǎn)型

農(nóng)村存在多年的農(nóng)村宅基地制度，原本是一種福利分配制度。適應(yīng)新時(shí)代要求，農(nóng)村農(nóng)村制度必須由單一的福利分配制度向綜合性住房制度轉(zhuǎn)變，繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)戶維權(quán)的作用。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的目標(biāo)，農(nóng)民可以選擇一個(gè)家庭、一個(gè)集體或一個(gè)村居住，也可以選擇在城市租房或買房。和其他農(nóng)村地區(qū)。有很多選擇。

從資源配置入手，按照市場(chǎng)要求進(jìn)行體制改革，取消農(nóng)村福利分配制度，解決住房擁擠問(wèn)題。在農(nóng)村因地制宜、農(nóng)民想聚居的地方，可以集中規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村住房，節(jié)約集約利用土地。同時(shí)，對(duì)集中區(qū)農(nóng)民應(yīng)按公平合理的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。他們對(duì)使用國(guó)家的權(quán)利擁有合理和合法的利益。支持落實(shí)城鎮(zhèn)化新進(jìn)程中農(nóng)業(yè)農(nóng)民工住房保障制度、減免住房稅、對(duì)離開(kāi)農(nóng)村買房和租房的農(nóng)民發(fā)放租房補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

2.3實(shí)施宅基地使用及農(nóng)宅交易稅費(fèi)制度

正如建筑工地向城鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓不會(huì)改變土地的國(guó)家性質(zhì)一樣，土地使用權(quán)向農(nóng)村轉(zhuǎn)讓也不會(huì)改變土地的集體所有制。農(nóng)業(yè)集體農(nóng)莊成員超標(biāo)占用農(nóng)村宅基地面積，必須按規(guī)定繳納相應(yīng)費(fèi)用。一方面，它限制了農(nóng)村宅基地的過(guò)度就業(yè)，另一方面，經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)了農(nóng)村土地使用權(quán)的重要性。參與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)的各方必須申請(qǐng)征收城鎮(zhèn)住房和土地搬遷稅，向國(guó)家繳納稅金和法律費(fèi)用，增加農(nóng)村建設(shè)發(fā)展資金和服務(wù)資金。完善教育衛(wèi)生設(shè)施和農(nóng)業(yè)區(qū)水保設(shè)施，加大土地整治力度，推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興[4]。

2.4建立農(nóng)村宅基地自主有償退出機(jī)制

取消農(nóng)村土地使用權(quán)只能為市場(chǎng)運(yùn)作創(chuàng)造市場(chǎng)價(jià)格。農(nóng)村住房使用權(quán)可以通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式撤銷，也可以自愿返還給集體農(nóng)業(yè)組織。退還的農(nóng)村住房由集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府或其他土地使用者予以補(bǔ)償。因此，要制定總體規(guī)劃，通過(guò)土地復(fù)墾、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)、公益性建設(shè)和農(nóng)民集中住房建設(shè)，有效利用可用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復(fù)墾國(guó)內(nèi)土地。十八屆三中全會(huì)提出要引導(dǎo)改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)。農(nóng)村社區(qū)可以在城鄉(xiāng)范圍內(nèi)進(jìn)行拆遷、出租、抵押、置換填海農(nóng)村宅基地、填海土地等市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2.5統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村宅基地利用

在規(guī)劃和管理農(nóng)村使用建設(shè)時(shí)，要注重農(nóng)村宅基地的規(guī)劃和綜合利用，做好土地資源的合理優(yōu)化配置，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)耕[5]。播種面積紅線嚴(yán)格控制增長(zhǎng)趨勢(shì)。農(nóng)村宅基地布局和管理要細(xì)化，嚴(yán)格控制農(nóng)村居民點(diǎn)布局，明確建筑質(zhì)量，禁止建筑風(fēng)格，擅自施工要成為村莊的總體風(fēng)格。得到改進(jìn)。在建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程中，利益相關(guān)者要努力設(shè)計(jì)農(nóng)村宅基地，妥善處理農(nóng)村垃圾和廢水，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村宅基地建設(shè)，確保農(nóng)村文化遺產(chǎn)的正常發(fā)揮作用。

3 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地制度改革改革呈現(xiàn)出多因素重疊、多機(jī)構(gòu)參與的局面。大多數(shù)是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的主要問(wèn)題，改革面臨諸多挑戰(zhàn)，需要謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)。在農(nóng)村集體所有制性質(zhì)不變、耕地紅線不變的前提下，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村居民的合法土地權(quán)利。農(nóng)村住區(qū)制度改革不能急于求成，急功近利，投身行政攻堅(jiān)戰(zhàn)。包括住房在內(nèi)的農(nóng)村規(guī)劃要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)與現(xiàn)實(shí)、需求和機(jī)遇相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村振興融合，統(tǒng)籌農(nóng)村改革發(fā)展各方面需求，推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。

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作者簡(jiǎn)介：白云東（1979—），男，吉林集安人，本科，經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)管理。