內(nèi)蒙古社會保障體系建設(shè)實(shí)踐與思考

□文/楊 艷

（內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 內(nèi)蒙古·呼和浩特）

［提要］新時代我國社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變對完善社會保障體系建設(shè)提出新的更高要求，黨中央日益突出社會保障體系建設(shè)的重要地位，不斷推動社會保障體系建設(shè)進(jìn)程。當(dāng)前，內(nèi)蒙古已經(jīng)初步建立覆蓋全民的社會保障體系，然而隨著人口老齡化形勢不斷加劇以及就業(yè)方式的多樣化等情況，社會保障事業(yè)在高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展方面仍然面臨艱巨的任務(wù)。

社會保障是國家對國民收入的再分配，用以保障公民的基本生活，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，也是社會進(jìn)步的體現(xiàn)。黨的十八大以來，我國社會保障體系建設(shè)進(jìn)入全面發(fā)展階段，習(xí)近平在黨的十九大報告中指出：“加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)”，黨的十九屆五中全會明確“十四五”時期我國社會保障事業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖，指出我國已基本建成以社會保險為主，包括社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等制度在內(nèi)的社會保障體系，基本醫(yī)療保險覆蓋13.6億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋近10億人，是世界上規(guī)模最大的社會保障體系。近年來，內(nèi)蒙古自治區(qū)在保障體系建設(shè)工作中取得重大成就，但面對黨中央對新時代社會保障體系的總體要求，仍然面臨艱巨的任務(wù)。

一、內(nèi)蒙古社會保障體系建設(shè)取得的重大成就

自內(nèi)蒙古自治區(qū)成立至今，特別是改革開放以來，自治區(qū)各級黨委政府切實(shí)把保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著重解決民生領(lǐng)域中群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，不斷強(qiáng)化社會保障體系建設(shè)，內(nèi)蒙古社會保障體系建設(shè)取得的重大成就。

（一）社會保障制度改革取得突破性進(jìn)展。社會保險方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)于1999年11月29日正式實(shí)施《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險條例》，2011年建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，2012年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險在內(nèi)蒙古101個旗縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。2015年自治區(qū)發(fā)布《內(nèi)蒙古自治區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革實(shí)施辦法》，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)養(yǎng)老保險的并軌，并加入職業(yè)年金模式。1999年自治區(qū)面對全區(qū)開展了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的改革，2003年下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)新型農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療管理暫行辦法》，完善農(nóng)村牧區(qū)合作醫(yī)療制度，2007年全面開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度的改革，2016年出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)整合城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度工作方案》《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的實(shí)施意見》，實(shí)現(xiàn)了全區(qū)公民享有統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。2014年內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)工傷保險條例實(shí)施辦法》，對工傷保險基金、工傷認(rèn)定、勞動能力鑒定、工傷保險待遇等相關(guān)問題做了細(xì)致的說明。為保障女職工在生育期間的權(quán)益，制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)生育保險試行辦法》。為保障失業(yè)人員在失業(yè)期間的基本生活，促進(jìn)再就業(yè)，制定了《內(nèi)蒙古自治區(qū)失業(yè)保險實(shí)施辦法》。2019年自治區(qū)人力資源社會保障廳、財政廳印發(fā)了《關(guān)于降低社會保險繳費(fèi)率有關(guān)問題的通知》，涉及企業(yè)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險費(fèi)率，切實(shí)為企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。社會救助方面，2015年12月1日實(shí)施的《內(nèi)蒙古自治區(qū)社會救助辦法》，自治區(qū)的社會救助事業(yè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。社會福利方面，2014年出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實(shí)施意見》，全力推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)全面健康快速發(fā)展。2015年出臺《內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳關(guān)于促進(jìn)全區(qū)殘疾人社會福利和慈善事業(yè)發(fā)展的意見》，推動全區(qū)殘疾人事業(yè)實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》的實(shí)施，為內(nèi)蒙古兒童福利發(fā)展指明了方向。在社會優(yōu)撫方面，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委政府認(rèn)真貫徹黨中央和國務(wù)院的重要部署，在保障優(yōu)質(zhì)安撫對象的基本生活、維持其合法權(quán)益、提高社會政治地位等方面取得了較大成績。

（二）社會保障覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大。截至2019年末，內(nèi)蒙古自治區(qū)參加城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險人數(shù)768.2萬人，比2018年增長2.4%，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)763.4萬人，增長4.1%，參加基本醫(yī)療保險人數(shù)2，178.4萬人，增長0.6%。其中，參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險人數(shù)1，647.7萬人，下降0.7%；參加基本醫(yī)療保險的在職職工人數(shù)359.9萬人，增長2.3%。參加失業(yè)保險職工人數(shù)267.4萬人，增長4.6%；領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)4.6萬人，下降6.1%。養(yǎng)老金社會化發(fā)放率100%，基本實(shí)現(xiàn)全區(qū)適齡人口的全覆蓋。醫(yī)療保險方面，全區(qū)醫(yī)療保險的參保人數(shù)已由制度啟動之初的120萬人增長至2019年底的2，178.4萬人，全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險制度，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保人員的全面覆蓋，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。社會救助方面，截至2019年底，內(nèi)蒙古城市最低生活保障人數(shù)37.84萬人，與建制之初的6.8萬人相比，保障覆蓋人數(shù)增加了31萬余人，增長率達(dá)到450%；內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)的最低生活保障人數(shù)為126.39萬人，與建制之初相比增加了86.39萬人，增長率超過200%；全區(qū)救助供養(yǎng)人數(shù)共計8.24萬人，比2004年的4.2萬人增加了4萬人。社會福利方面，實(shí)現(xiàn)80歲以上老年人高齡津貼全覆蓋。

（三）社會保障水平穩(wěn)步提高。在養(yǎng)老保險方面，2020年企業(yè)退休人員養(yǎng)老金已連續(xù)16年實(shí)現(xiàn)上漲，同時也是連續(xù)5次實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)同步調(diào)整，年均增長5%左右。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金從2015年的85元增長到現(xiàn)在2018年的128元，并于2019年底出臺了建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)節(jié)機(jī)制的實(shí)施意見，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇將穩(wěn)步提高。進(jìn)一步提高了失業(yè)人員的基本生活保障水平，促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)，不斷提高失業(yè)保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，2018年6月提高到1，548元/月。醫(yī)療保險方面，2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金支出164.34億元，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險支出110.48億元，全區(qū)城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策內(nèi)住院費(fèi)用平均報銷比例達(dá)到了85%和75%左右。2020年，自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于做好2020年城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障工作的通知》，明確城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)增加到550元，在穩(wěn)定待遇水平方面，要求強(qiáng)化基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助三重保障功能。社會救助方面，內(nèi)蒙古實(shí)行城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和物價上漲掛鉤聯(lián)動機(jī)制，2020年自治區(qū)印發(fā)《關(guān)于2020年全區(qū)社會救助標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)事宜的通知》，確定內(nèi)蒙古城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高至月人均732元，位居全國第八位，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提高至年人均6，307元，位居全國第九位。內(nèi)蒙古城市特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到月人均1，246元，農(nóng)村牧區(qū)特困人員救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到年人均10，043元，部分喪失生活自理能力對象照料護(hù)理平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到月人均430元。完全喪失生活自理能力對象照料護(hù)理平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到月人均1，078元。

二、黨中央關(guān)于社會保障體系建設(shè)的要求

習(xí)近平在黨的十九大報告中指出：“加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)”，明確提出“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！币环矫娈?dāng)前我國的社會保障體系發(fā)揮的作用和廣大人民群眾的期望之間還存在著一定的差距?！岸档拙€、織密網(wǎng)、建機(jī)制”就是要保證社會保障對人民群眾最基本物質(zhì)生活需求的兜底職能；強(qiáng)調(diào)社會保障的普惠作用，使人民群眾能夠共享社會保障賦予的基本權(quán)益；對政府在提升社會保障制度化和法治化水平方面提出了新的要求。另一方面“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”可以理解為新時期對我國社會保障體系建設(shè)的具體思路。首先，體現(xiàn)了社會保障對廣泛性、全面性、公平性的要求，實(shí)質(zhì)是要求社會保障的項(xiàng)目都能夠覆蓋到全部有需求的人身上，重點(diǎn)在于打破城鄉(xiāng)間差別。其次，提出了政府、個人、企業(yè)與社會各方均需要依法自覺地承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，社會保障應(yīng)盡可能滿足人民群眾最基本的物質(zhì)生活需求，同時也要實(shí)事求是、量力而行，避免滋生不勞而獲的依賴心理，帶來不良的社會影響。再次，要注意社會保障制度的延續(xù)性，不僅要能夠滿足當(dāng)代人的需求，維護(hù)代內(nèi)公平，也要努力維護(hù)其代際間公平，強(qiáng)調(diào)為了滿足不同人民群眾對社會保障的差異性需求等。黨的十九大報告為新時代社會保障體系在思想上建設(shè)提出了總體要求，而且從實(shí)踐層面為加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)提出了具體的實(shí)施準(zhǔn)則。報告中明確要求盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、完善統(tǒng)一的醫(yī)療保險制度和大病保險制度，完善最低生活保障制度及社會救助、社會福利、慈善事業(yè)、優(yōu)撫安置等制度，促進(jìn)各項(xiàng)社會福利事業(yè)與住房保障的全面發(fā)展等。這些論述是我國社會保障領(lǐng)域中人民群眾廣泛關(guān)注的關(guān)鍵性問題，是我國社會保障體系建設(shè)方案的執(zhí)行準(zhǔn)則。黨的十九屆五中全會提出了到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，提出了“十四五”時期多層次社會保障體系建設(shè)更健全的發(fā)展目標(biāo)，為完善中國特色社會保障體系提供了行動指南。

三、內(nèi)蒙古社會保障體系建設(shè)思考

結(jié)合黨中央對新時代社會保障體系的總體要求，內(nèi)蒙古自治區(qū)的社會保障體系建設(shè)仍然面臨艱巨的任務(wù)。

（一）努力實(shí)現(xiàn)社會保障覆蓋全民。社會保障覆蓋率反映一國社會保障體系對廣大人民的惠及程度，以社會保險為例，當(dāng)前自治區(qū)的社會保險體系主要是以非私營企業(yè)和大中型企業(yè)的正規(guī)就業(yè)者為主要的參保對象，小企業(yè)員工的參保情況還處在一個相對較低的水平，一些新興商業(yè)模式下的就業(yè)人員，比如“外賣小哥”、網(wǎng)約車司機(jī)等工作人員的參保情況更是得不到保證，違背了制度中人人參與、共享權(quán)益的理念。在我國的社會養(yǎng)老保險制度中還對職工參加基本養(yǎng)老保險做了強(qiáng)制性的要求，而對于城鄉(xiāng)居民和無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本社會養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員及其他靈活就業(yè)人員則可以自行選擇是否參加社會養(yǎng)老保險，因此這部分人群是否參加社會養(yǎng)老保險從法律或國家政策的規(guī)定上來看，并非是一種強(qiáng)制的法定義務(wù)，這就導(dǎo)致有相當(dāng)一部分人員由于個人或用人單位的原因而沒有參加養(yǎng)老保險，尤其是失業(yè)保險、工傷保險制度在覆蓋面上的問題比較突出。當(dāng)前情況下，擴(kuò)大社會保障參保覆蓋范圍的重點(diǎn)是充分利用媒體加大宣傳《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》，不斷向企業(yè)經(jīng)營者灌輸依法繳納社會保險費(fèi)的法律意識，逐步提高非公有制單位員工和非正規(guī)的從業(yè)人員的參保積極性，提高參保的待遇，把更多的人員納入到社會保障的范圍之中，推動實(shí)現(xiàn)社會保障制度的覆蓋率。

（二）不斷完善社會保障制度體系。內(nèi)蒙古社會保障制度建設(shè)中存在著城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、多層次社會保障體系建設(shè)滯后等一系列問題。不斷對制度進(jìn)行改革和創(chuàng)新，是推進(jìn)和完善我區(qū)社會保障體系建設(shè)的必經(jīng)路徑。當(dāng)前，社會保障資源的城鄉(xiāng)差距仍然存在一定的差距。以養(yǎng)老保險為例，2018年內(nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基金支出額分為740.94億元和43.82億元，參保人員分別為694萬人與743萬人，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險年人均基金支出10，676.4元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險為年人均基金支出589.8元；2018年，內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)的養(yǎng)老保險基金無論是收入總量還是人均收入都遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。在社會保障體系建設(shè)過程中應(yīng)該堅持共享的價值理念，逐步增進(jìn)社會保障的包容性和公平性，使人民群眾實(shí)現(xiàn)平等共享的社會權(quán)益。進(jìn)一步完善政府的公共財政支出體系，努力實(shí)現(xiàn)自治區(qū)政府的社會保障支出向農(nóng)牧區(qū)傾斜，優(yōu)先保證農(nóng)牧民在社會保障方面的待遇水平。在多層次社會保障體系建設(shè)方面，以養(yǎng)老保險為例，內(nèi)蒙古的法定保險體系處于以政府為主導(dǎo)的獨(dú)大局面，補(bǔ)充養(yǎng)老保險發(fā)展滯后，職業(yè)年金是機(jī)關(guān)事業(yè)單位強(qiáng)制性建立的，但是絕大部分企業(yè)尚未建立企業(yè)年金，發(fā)展緩慢且覆蓋人群較少，退休企業(yè)職工的商業(yè)養(yǎng)老保險在當(dāng)前幾乎可以忽略不計，多層次的社會保險體系發(fā)展嚴(yán)重滯后。未來應(yīng)在以政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老保險基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快發(fā)展企業(yè)年金或職業(yè)年金、鼓勵有條件的個人積極參加商業(yè)性保險等，在保障廣大人民群眾基本需求的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步滿足社會保障的多層次建設(shè)需求。

（三）不斷夯實(shí)社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)。內(nèi)蒙古自治區(qū)與全國同步進(jìn)入了老齡化社會。人口老齡化使老年群體在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障、社會服務(wù)等方面的問題日益突出，社會保險基金的收支存在缺口，制度的穩(wěn)步運(yùn)行存在一定隱患。以養(yǎng)老保險基金為例，2018年全區(qū)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收入714.9億元，其中，保險費(fèi)收入519.3億元，財政補(bǔ)貼收入173.7億元；基金支出739.8億元，中央調(diào)劑金受益30.5億元，基金當(dāng)期結(jié)余5.6億元，全區(qū)基金累計結(jié)余572億元，養(yǎng)老基金當(dāng)期出現(xiàn)結(jié)余說明其收支是平衡的，但是分析數(shù)據(jù)的具體構(gòu)成便可以發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老金收入和支出的平衡只是一種表象，是建立在個人賬戶空賬以及各級財政資助前提下的平衡，如果做實(shí)個人賬戶，養(yǎng)老金目前已經(jīng)出現(xiàn)了基金短缺的情況。隨著未來老齡化的加劇，基金短缺情況還會進(jìn)一步加劇。另外，結(jié)余積累的社會保險基金從安全性的角度出發(fā)，當(dāng)前仍面臨投資渠道窄，保值和增值相對困難，社會保障長期資金平衡和基金保值增值壓力加大。下一步自治區(qū)應(yīng)研究如何穩(wěn)步推進(jìn)社會保險基金的投資和運(yùn)營，完善內(nèi)部控制和財務(wù)管理制度，擴(kuò)大基金投資規(guī)模，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，強(qiáng)化投資監(jiān)管，努力實(shí)現(xiàn)基金的保值和增值，不斷夯實(shí)社會保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。