地方政府債務對預算外實體債務的影響

□文/蔡佳穎

（中國財政科學研究院 北京）

［提要］地方政府的預算限制對預算外實體債務的影響顯著。當?shù)胤秸媾R財政壓力、債務不斷累積時，其通常傾向于更加依賴預算外財政活動，以最大限度地降低地方政府的債務上限和預算約束。實證研究表明：隨著地方政府債務的降低，預算外實體債務反之增加；地方政府債務風險的上升推動預算外實體債務風險的升高。研究啟示：有必要通過設置預算外債務上限來控制預算外債務的使用；從全面?zhèn)鶆展芾斫嵌葋砜?，應進一步嚴格規(guī)范利用預算外機構(gòu)從事政府項目的法律法規(guī)，完善實施預算外財政活動相應機構(gòu)的會計管理制度。

一、研究背景

地方政府債務是財政體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的共同產(chǎn)物。1994年分稅制改革解決了中央財力不足問題，導致“事權(quán)下沉、財權(quán)上移”，地方政府因此承擔了大量的公共事務和基礎設施建設責任。在一般公共預算財力不足的情況下，只能充分利用融資平臺公司的融資彌補建設資金缺口。2008年中央為應對金融危機，實施積極寬松的財政政策和貨幣政策讓“四萬億計劃”迅速落地，由此全國地方政府債務規(guī)模便開始激增。中央為解決地方政府融資難題，一方面破例允許地方政府發(fā)行債券；另一方面支持有條件的地方政府以組建融資平臺的方式進行融資操作，從此地方政府借助融資平臺公司等進行債務擴張有了充分的正當性。隨著我國經(jīng)濟逐步企穩(wěn)回升，宏觀經(jīng)濟政策的焦點已從保增長轉(zhuǎn)向防風險，而地方政府債務的風險問題也引發(fā)各界關(guān)注。

在我國，以政府提供擔保的ppp、地方政府融資平臺等為較典型的預算外財政活動，其中最為大眾熟悉的就是有準地方政府債之稱的城投債，這類債務均未納入到政府債務限額管理當中，而是來自變相舉債，隨著這類債務規(guī)模的擴張，其帶來的風險也在不斷累積。地方政府通過社會資本等方式變相舉債，隱性債務規(guī)模進一步擴大，地方政府債務風險高位運行，風險形式漸趨復雜化。利用公共選擇理論和財政分權(quán)框架，本研究考察了2008～2018年我國31個省級政府的地方政府債務對預算外財政活動的影響。

二、文獻綜述與研究假設

（一）文獻回顧。預算外實體是政府所有和控制的實體，其交易（如預算權(quán)限或支出）被排除在法律規(guī)定的預算總額之外。已有研究對預算外支出進行了分類，其中第四種支出方式為本研究所關(guān)注，即利用預算外實體（如公共企業(yè)或公私伙伴關(guān)系）進行直接支出，具體表現(xiàn)為地方政府利用預算外實體規(guī)避適用于預算外活動的預算約束。

預算外財政活動使用增加的主要原因是地方政府的業(yè)務受到預算約束的限制。Polakova（1998）指出，追求赤字的政策制定者傾向于預算外融資，這掩蓋了財政活動的潛在成本。Bennett（1983）的研究結(jié)論是對地方政府稅收和支出施加法律限制會促進大規(guī)模預算外項目的實施，這會顯著增加預算外實體的債務，最終也會增加公共部門規(guī)模。Marlow（1989）研究提出，預算外活動的規(guī)模受到預算外支出的影響程度十分顯著，且對預算內(nèi)的政府支出實施控制會導致更大的預算外活動。

國內(nèi)學者較多地從地方政府債務的角度入手，研究由我國發(fā)展特定時期由地方債及其衍生出的預算外財政活動問題。地方政府債務問題是誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險的重要潛在因素。現(xiàn)有文獻對地方政府債務風險成因、形成機理、影響因素、化解對策等都進行了較深入地分析。大量研究考察了預算軟約束、財政分權(quán)、官員晉升激勵等因素對地方債務風險的影響。此外，專家學者研究還發(fā)現(xiàn)財政透明度、投融資平臺法人制度、提高城投債信用評級等能夠有效降低地方政府債務風險。綜合來看，少有研究從地方政府債務的影響這一視角出發(fā)研究其與預算外實體債務水平之間的關(guān)系。

（二）研究假設。根據(jù)公共選擇理論，當?shù)胤秸艿絿栏竦念A算約束時，政府可以利用預算外的財政活動以尋求相對有利的策略選擇。在我國，使用最廣泛的預算外活動之一便是利用地方投融資平臺（如城投公司等），債務水平較高的地方政府可能會傾向于利用地方融資平臺公司從事地方項目（如城投債等），除此之外，地方政府還可以通過PPP、BTO等多種方式為推進地方公共項目籌集必要的資金并提供運營保障。盡管地方政府可以利用上述提及的多種方式進行項目融資等活動，但不可避免的是地方政府在獲得大量貸款的同時，負債問題也開始日益加劇。本研究將重點關(guān)注的是地方政府債務對預算外實體債務水平的影響。提出兩個研究假設如下：

假設H1：在其他條件不變的情況下，隨著地方政府債務水平由于預算約束的限制而降低，預算外實體的總體債務水平則會顯著上升

假設H2：在其他條件不變的情況下，隨著地方政府債務風險的上升，預算外實體的債務風險也會升高

三、研究設計

（一）樣本選擇和數(shù)據(jù)來源。本文選取2008～2018年31個省級行政區(qū)（不包含港澳臺）的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為研究樣本。數(shù)據(jù)來源于《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》和Wind。

（二）模型構(gòu)建和變量定義。本文借鑒已有研究，構(gòu)建模型（1）和模型（2）分別對研究假設H1和H2進行實證檢驗：

1、被解釋變量：預算外實體債務。本研究將以地方融資平臺為發(fā)行主體所發(fā)行的城投債作為預算外實體債務的衡量指標，理由如下：首先，預算外實體債務的提法在我國并不多見，但它與地方政府的隱性債務具有十分相近的特征——隱性地方政府債務是指違法違規(guī)舉債、變相舉債所形成的，而又沒有納入政府債務預算限額管理的地方政府債務。其次，地方政府隱性債務主要指融資平臺公司貸款和城投債，地方融資平臺公司發(fā)行的企業(yè)債、公司債的城投債具有隱性政府信用擔保，已成為名副其實的“準市政債”，故用城投債來替代研究隱性地方政府債務具有可行性。在風險水平的衡量上，采用城投債規(guī)模除以土地出讓金和財政一般預算收入之和的方式度量預算外實體的債務風險，以考察地方政府債務對該風險的影響。

2、解釋變量：地方政府債務。從《全國政府性債務審計報告》來看，地方政府債務主要應用于市政建設、土地收儲等項目。在市政建設中，通過國內(nèi)貸款、發(fā)行債券獲得資金的比重大致為28%～39%，因此以市政建設中國內(nèi)貸款與債券的總金額來衡量地方政府債務規(guī)模，具有一定的合理性。同樣沿用“國內(nèi)貸款和債券”之和與“土地出讓金和財政一般預算收入”之和的比值來衡量地方政府債務風險。

3、控制變量。對其他變量的選取，參考張曾蓮和王艷冰（2016）、余應敏（2018）等相關(guān)文獻，選取國內(nèi)生產(chǎn)總值的對數(shù)（LnGDP）、財政支出分權(quán)（FD=地方財政一般預算支出/國家財政一般預算支出）、財政收入分權(quán)（FD1=地方財政一般預算收入/國家財政一般預算收入）、晉升動機（Incentive=房地產(chǎn)計劃總投資/全社會固定資產(chǎn)投資完成額）、預算軟約束（Soft=（增值稅+營業(yè)稅+所得稅）/財政收入）、地方保護主義（Protect=土地出讓金/財政收入）等指標。

四、實證檢驗與分析

（一）描述性統(tǒng)計結(jié)果。本文對主要變量進行了描述性統(tǒng)計分析，其中地方政府債務規(guī)模的均值為0.061，預算外實體債務規(guī)模的均值為0.219，且后者的方差為0.237，明顯大于前者的方差（0.059），這表明預算外實體債務的波動程度是更大的。總體來看，所有變量的離散程度和差異性程度都存在一定差異，各變量均處在合理的范圍內(nèi)。

（二）相關(guān)性分析。在初步的相關(guān)性分析中，主要變量在Pearson相關(guān)系數(shù)矩陣里，地方政府債務規(guī)模與預算外實體債務規(guī)模二者呈顯著的負相關(guān)關(guān)系，表明在預算約束的限制下地方政府債務在下降的同時，預算外實體的債務水平有顯著提升，初步驗證假設H1；地方政府債務風險與預算外實體債務風險二者則呈顯著正相關(guān)，表明地方政府債務風險的上升會提高預算外實體債務風險，初步驗證假設H2。另外，模型中各主要變量的相關(guān)系數(shù)均處于較低水平，表明共線性問題不會對本文的回歸結(jié)果產(chǎn)生實質(zhì)影響。

（三）回歸分析。表3報告了模型（1）、（2）的基本回歸結(jié)果。在回歸分析后可知，無論是單向固定效應還是雙向固定效應，模型（1）解釋變量的系數(shù)都在1%的水平上顯著為負、模型（2）解釋變量的系數(shù)則都在1%的水平上顯著為正。實證研究結(jié)果表明，在所選擇的樣本周期內(nèi)，我國地方政府債務規(guī)模的降低確實引起了預算外實體債務規(guī)模的上升，并且盡管地方政府在債務規(guī)模上有所下降，但是從債務風險的角度來看，地方政府債務風險的提升顯著拉高了預算外實體債務的風險水平，至此假設H1和H2均得到驗證。（表1）

表1 基本回歸分析一覽表

五、結(jié)論與啟示

本文實證分析了地方政府債務對預算外實體債務的影響，研究發(fā)現(xiàn)：（1）從債務規(guī)模上看，地方政府債務規(guī)模的下降將引發(fā)預算外實體債務的上升，通過債務審計有效降低了地方政府債務規(guī)模，但對于預算外實體債務規(guī)模的抑制作用不大。（2）從債務風險的角度來看，地方政府債務風險的升降與預算外實體債務風險呈正向關(guān)系。值得注意的是，在實施了債務審計后預算外實體債務風險不降反升，其中可能的作用機制在于地方政府通過城投債等隱性融資舉債方式，合理地規(guī)避了預算約束限制，使得預算外財政活動被更頻繁地使用，推動預算外實體債務風險的攀升。但由于地方政府始終承擔著各種的債務擔保角色，因此這些預算外債務最終仍有極大可能會對地方政府債務產(chǎn)生影響。

研究啟示：有必要通過設置預算外債務上限來控制預算外債務的使用，并且從全面?zhèn)鶆展芾淼慕嵌葋砜?，應進一步嚴格規(guī)范利用預算外機構(gòu)從事政府項目的法律法規(guī)，完善預算外機構(gòu)的會計管理制度，等等。而對于如何減小預算外債務所引致的地方政府債務風險，本文認為還應當繼續(xù)加大政府會計改革，建立健全權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告體系，讓地方政府的舉債活動變得更為公開透明；在對審計監(jiān)督力度進行加強的同時，還要格外注意官員晉升激勵、地區(qū)腐敗程度等因素帶來的影響，從而為地方政府債務風險能夠得到有效掌控、進而得到有效的治理提供良好的制度環(huán)境。