教育立法視閾下拖欠教師工資成因及對策分析

茹 宗 志梁歡梁 大 偉

（寶雞文理學(xué)院教育學(xué)院，陜西 寶雞 721013）

一、工資的涵義及拖欠教師工資的現(xiàn)狀

“工資”的法定名稱是“勞動報酬”。從工資的構(gòu)成形式來看，工資是由用人單位定期直接向勞動者以貨幣形式支付的固定性勞動報酬，一般由基本工資、工作工資、其他工資三部分構(gòu)成［1］。法律解釋的角度來說，工資是指勞動關(guān)系存續(xù)期間，用人單位基于勞動合同或法律規(guī)定支付給勞動者的工作報酬［2］。李海明教授認(rèn)為工資的法律定義指用人單位支付給勞動者的報酬，包括勞動者依據(jù)合同約定而得的固定性收入、用人單位根據(jù)勞動管理而給付的對價性報酬、以及基于特別事由的制度性或慣常性給付［3］。綜上歸納，我們認(rèn)為工資是以勞動關(guān)系為前提，由用人單位支付的為勞動者所付出的勞動而應(yīng)當(dāng)獲取的報酬。但是在實踐中，部分用人單位會以各種理由不按時支付勞動者的工資，甚至出現(xiàn)拖欠現(xiàn)象。教師作為被拖欠工資的主要群體之一，上世紀(jì)90年代的相關(guān)數(shù)據(jù)表明，到1993年5月底，全國拖欠農(nóng)村教師工資的總額已達14.3 億元之巨［4］，截止2000年4月，全國共有26個省、自治區(qū)、直轄市共累計拖欠教師工資達135.65億元［5］。僅2004年1月至9 月，全國新欠中小學(xué)教職工工資就有10 億元之多，累計欠發(fā)教職工工資高達163 億元［6］，拖欠教師工資的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，范圍廣，拖欠數(shù)額高，拖欠時間具有持久性。目前拖欠教師工資的現(xiàn)象相比較上世紀(jì)90年代有明顯好轉(zhuǎn)，但是陜西省延安三縣自2012 年至2019 年，拖欠特崗教師工資和各項補貼等費用［7］，貴州省大方縣自2015年至2020 年拖欠教師工資達4.7 億［8］，由此可見，拖欠教師工資是一個長久性的歷史問題，需要我們從不同的角度探析其根本原因。

二、拖欠教師工資的成因

1993年11月16日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于采取有力措施迅速解決拖欠教師工資問題的通知》，1997 年8 月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于保障教師工資按時發(fā)放有關(guān)問題的通知》［9］，2020年教育部辦公廳等發(fā)布《關(guān)于開展拖欠義務(wù)教育教師工資等問題摸查工作的通知》。目前，國家對拖欠教師工資現(xiàn)象不斷強調(diào)但卻屢禁不止，從教育立法的角度探析《教師法》、教育立法的操作性、教師權(quán)利救濟以及教育督導(dǎo)制度對拖欠教師工資的影響。

（一）《教師法》修改緩慢

我國目前關(guān)于教師工資權(quán)益保護的法規(guī)少之又少且滯后。我國1993 年制定的第一部《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）中關(guān)于拖欠教師工資僅38 條規(guī)定：“地方人民政府對違反本法規(guī)定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正?！?009 年《教師法》修改后關(guān)于拖欠教師工資的規(guī)定沒有變化，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》提出了“六修五立”的立法計劃，目前《教師法》修改未完成［10］。至今關(guān)于拖欠教師工資的規(guī)范還是1993 年制定的相關(guān)內(nèi)容。《中華人民共和國教育法》1995 年正式通過，2009 年經(jīng)歷第一次修正，2015年經(jīng)歷第二次修正，2021年正式通過第三次修正。目前《教師法》的修訂相比較其他部門法還是較為緩慢，現(xiàn)如今隨著社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型，教師、學(xué)校、教育部門的關(guān)系出現(xiàn)了新的變化和模式，《教師法》關(guān)于拖欠教師工資的規(guī)定不能完全應(yīng)對目前面臨的困境，就必然會導(dǎo)致拖欠教師工資現(xiàn)象依然存在。

（二）教育立法的可操作性不強

《教師法》38 條“地方人民政府對違反本法規(guī)定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正。違反國家財政制度、財務(wù)制度，挪用國家財政用于教育的經(jīng)費，嚴(yán)重妨礙教育教學(xué)工作，拖欠教師工資，損害教師合法權(quán)益的，由上級機關(guān)責(zé)令限期歸還被挪用的經(jīng)費，并對直接責(zé)任人員給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！蔽⒂^層面上，從法律文本語言表述的準(zhǔn)確性與邏輯性角度出發(fā)，《教師法》38 條是一種授權(quán)性規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)”預(yù)示著這是一種可為的行為模式，表達了一種積極的義務(wù)，就如何保證義務(wù)的實現(xiàn)，在關(guān)于《教師法》若干問題的實施意見中，對于如何保障教師工資的正常發(fā)放，當(dāng)?shù)厝嗣裾e極履行義務(wù)沒有明確的措施。未以拖欠教師工資行為主體主觀是否有“惡意”作為定性依據(jù)。加重情節(jié)中，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)模糊，對于拖欠教師工資的數(shù)額沒有劃分標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定不明確。承擔(dān)責(zé)任的主體也沒有具體的規(guī)定，權(quán)責(zé)不清晰。可以察覺到關(guān)于拖欠教師工資的相關(guān)條文規(guī)定大都是“完善”“保障”“責(zé)令”等字詞，關(guān)于對拖欠教師工資行為處罰的立法操作性不強，背后缺乏法律強制力的有效支撐，對處罰拖欠教師工資行為沒有可靠的法律依據(jù)。

（三）教師權(quán)利救濟存在困境

拖欠教師工資從根本上來說，是一種侵權(quán)行為。一方面侵犯了教師按時獲取工資報酬的權(quán)利，另一方面違反《教師法》規(guī)定的拖欠教師工資和《勞動法》規(guī)定的克扣或者拖欠勞動者工資的相關(guān)法律規(guī)定，教師不論是基于職業(yè)身份還是作為一名勞動者，都有依法獲取勞動報酬的權(quán)利。拖欠教師工資侵犯了教師的工資權(quán)益，教師應(yīng)該依據(jù)法律規(guī)定，通過法定的方式和渠道幫助自己維護權(quán)益、實現(xiàn)權(quán)利。教師作為普通勞動者群體，如果走上司法訴訟途徑，時間成本和財力成本都較高，且不管是否勝訴，事后都會在崗位上遭受一定的打壓和排擠。教育部開通線上實名舉報平臺，這一救濟方式與司法救濟相比，在一定程度上克服了司法救濟的審級和程序的局限，也無需太多成本，但是這并不是根本的解決方式，如果教師遇到拖欠工資，“實名”降低了教師的積極性，大大減小了這個措施存在的意義。而教師申訴制度作為教師權(quán)利救濟的專門性、基礎(chǔ)性制度，不僅因應(yīng)了涉教糾紛與日俱增的社會現(xiàn)實，而且體現(xiàn)了《教師法》關(guān)于教師權(quán)益保障的立法原旨［11］。《教師法》第39 條第二款規(guī)定了“教師認(rèn)為當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門侵犯其根據(jù)本法規(guī)定享有的權(quán)利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)作出處理?！钡巧暝V處理機構(gòu)的多元化容易造成各機構(gòu)之間互相推脫職責(zé)。其次，拖欠教師工資的主體主要是當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)行政部門，教師申訴受理機構(gòu)也是同級人民政府或者上級人民政府，這就意味著教師申訴實質(zhì)上是一種內(nèi)部行政行為，內(nèi)部行政行為通常會導(dǎo)致處理程序有所偏失缺乏公平。最后教育部關(guān)于《教師法》若干問題的實施意見中，“對當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)行政部門提出的申訴，受理申訴的行政機關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時作出處理，不得拖延推諉?！鄙暝V處理期限規(guī)定不明確，申訴規(guī)則的粗糙，整個申訴程序的不健全，致使被拖欠工資的教師無法了解申訴的步驟，也難以進行后續(xù)的其他救濟手段，不利于教師工資的維權(quán)。

（四）教育督導(dǎo)行政內(nèi)部化

《中華人民共和國教育法》第二十五條規(guī)定：“國家實行教育督導(dǎo)制度和學(xué)校及其他教育機構(gòu)教育評估制度”?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》中明確指出：“人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學(xué)質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r等進行督導(dǎo)，督導(dǎo)報告向社會公布?！痹诮逃?、財政部、人力資源社會保障部辦公廳關(guān)于開展拖欠義務(wù)教育教師工資等問題摸查工作的通知中，要求各地要以2020年9月4日國務(wù)院辦公廳督查室印發(fā)的《關(guān)于貴州省畢節(jié)市大方縣拖欠教師工資補貼擠占挪用教育經(jīng)費等問題的督查情況通報》為警戒，對照案例，全面摸查。以縣級自查，省級復(fù)核為主要方式。督導(dǎo)拖欠教師工資狀況的機構(gòu)是當(dāng)?shù)厝嗣裾瑥亩綄?dǎo)機構(gòu)的人事關(guān)系和履職方式來看，我國很多地方教育督導(dǎo)機構(gòu)名義上設(shè)在人民政府，實際卻掛靠在教育行政機關(guān)，由教育行政機關(guān)代管，其人員編制和人事關(guān)系也通常納入教育行政機關(guān)之列［12］。教育督導(dǎo)機構(gòu)實際上仍然是教育行政部門的一個內(nèi)部機構(gòu)，而且往往由相關(guān)的教育行政領(lǐng)導(dǎo)主管。教育行政部門既是督導(dǎo)的實施者又是拖欠行為的主體，由于教師和教育行政部門的特定關(guān)系，教師工資拖欠問題的發(fā)生，首先會由教育行政部門進行調(diào)查和調(diào)解，其他法律法規(guī)難以交叉涉及，督導(dǎo)檢查不到位必然導(dǎo)致拖欠教師工資問題無法得到改善?？h級自查的督導(dǎo)方式，責(zé)令自查自然會出現(xiàn)當(dāng)?shù)馗鳈C構(gòu)互相包庇，督查結(jié)果不真實，問題依然得不到解決，對于地方督查不力沒有相關(guān)的處罰依據(jù)，教育督導(dǎo)制度缺少權(quán)威性。督查效果上，教育督導(dǎo)制度具有滯后性。出現(xiàn)拖欠教師工資問題時教育督導(dǎo)機構(gòu)會及時通報情況督促改正，而督導(dǎo)的意義在于預(yù)防拖欠教師工資的發(fā)生，及時發(fā)現(xiàn)和解決拖欠教師工資問題。

三、關(guān)于解決拖欠教師工資加強立法的對策

立法是執(zhí)法、司法的基礎(chǔ)，我國的教育執(zhí)法部門還不完整，因此要以教育立法的科學(xué)為基礎(chǔ)，根據(jù)拖欠教師工資問題存在的教育立法原因，推動《教師法》的修訂速度和內(nèi)容的更新，加強教育立法的可操作性，健全教師申訴制度，推動教育監(jiān)督主體的多元化以及有效性，讓拖欠教師工資問題得到根本解決。

（一）立法速度上，推動相關(guān)法律修訂，制定專有條例

1.推動《教師法》關(guān)于教師工資權(quán)益法規(guī)的進一步修訂。《教師法》的立法理念和價值定位在教師法總則第一條就規(guī)定：“為了保障教師的合法權(quán)益，建設(shè)具有良好思想品德修養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的教師隊伍，促進社會主義教育事業(yè)的發(fā)展”，這樣一部針對性極強的《教師法》中對于教師工資權(quán)益保護的條文寥寥無幾，對于教師工資拖欠的法律也很少，因此我們應(yīng)該加快推進《教師法》的修訂，增加關(guān)于教師工資拖欠問題和相關(guān)權(quán)益保護的法律法規(guī)。通過對基層教師代表和當(dāng)?shù)卣脑L談，組織相關(guān)教育、法學(xué)專家研討會，對拖欠教師工資問題的現(xiàn)象和根本原因進行分析，從而為推動《教師法》的修訂提出有效的建議。

2.制定專門的教師工資支付保障條例。農(nóng)民工和教師屬于欠薪的主要對象之一，這兩大群體對社會的發(fā)展有著重大貢獻，但兩者相對工資支付單位都處于弱勢地位，其拖欠工資現(xiàn)象較為嚴(yán)重。農(nóng)民工工資拖欠問題在我國存在已久，2019年通過了《農(nóng)民工工資支付保障條例（草案）》，明確了適用范圍、規(guī)范內(nèi)容以及政府的責(zé)任，規(guī)定拖欠農(nóng)民工工資的清償責(zé)任主體，同時加強監(jiān)督和懲戒力度等，形成制度完備、責(zé)任落實、監(jiān)管有力的治理格局。同時多個國家都通過立法并輔以積極的措施實施細則保障教師工資制度的嚴(yán)肅性，如日本的《義務(wù)教育國庫負(fù)擔(dān)法》，又如法國通過立法將中小學(xué)教師納入國家公務(wù)員，教師工資一律由中央政府財政支付，通過立法及嚴(yán)格執(zhí)法來保障工資發(fā)放。這些對拖欠教師工資有重要的啟示意義。我們應(yīng)該制定專屬教師工資支付的法律法規(guī)，明確其適用范圍和主體，對邊界模糊的概念和內(nèi)容界定清晰。根據(jù)拖欠教師工資的時間，拖欠教師工資可分為短期拖欠工資和長期拖欠工資，對于長期拖欠的工資，通貨膨脹，拖欠造成貨幣貶值，教師受到隱形的經(jīng)濟損失，因此可以按照工資應(yīng)發(fā)時期的市場購買力和拖欠時間合理計算，由拖欠主體賠償給教師相應(yīng)的利息。

（二）立法技術(shù)角度，加強教育立法的可操作性

立法語言的準(zhǔn)確和邏輯決定著立法的水平和實施效果，加強教育立法的可操作性是當(dāng)務(wù)之急。《教師法》全面地規(guī)定了教師的權(quán)利和義務(wù)，而關(guān)于拖欠教師工資而侵害教師權(quán)利的規(guī)定不夠精準(zhǔn)，相關(guān)法律也無法在實踐中得以運用，拖欠教師工資就不能依靠法律得到有效解決。因此在教育立法中，應(yīng)該明確拖欠教師工資行為主體是否具有主觀惡意，如果確定是經(jīng)濟發(fā)展困難，財政資金無法保障教師的工資，則應(yīng)該視情節(jié)而定；其次，應(yīng)該明確規(guī)定關(guān)于拖欠教師工資“情節(jié)嚴(yán)重”的標(biāo)準(zhǔn)，對于拖欠的數(shù)額和次數(shù)規(guī)定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，多次惡意拖欠教師工資的直接責(zé)任人員，可定性為“情節(jié)嚴(yán)重”；最后在法律責(zé)任上，可加大對相關(guān)責(zé)任人員的懲罰力度，將拖欠行為和職位晉升掛鉤，加強相關(guān)法條的可問責(zé)性。使程序法與實體法的發(fā)展無縫銜接，建立“剛性”法律，這樣法律才能真正為教師服務(wù)，為教師解決問題。

（三）立法內(nèi)容上，重構(gòu)教師申訴制度和教育督導(dǎo)制度

1.健全教師申訴制度。拖欠教師工資現(xiàn)象出現(xiàn)，教師無非只能通過協(xié)商、仲裁、訴訟等方式進行維權(quán)，但是這些方式都各有不同的弊端，大部分教師只能選擇觀望。因此我們應(yīng)該完善教師權(quán)利的救濟途徑，一方面，應(yīng)該明確教師申訴受理機構(gòu)，避免發(fā)生互相推諉；規(guī)定教師申訴制度的適用范圍、申訴的期限、受理期限以及申訴的程序規(guī)定；對制度本身設(shè)立救濟，申訴處理機關(guān)未受理或者教師對申訴決定不服時，教師可以通過行政復(fù)核和行政復(fù)議進行監(jiān)督；可以根據(jù)現(xiàn)實條件，通過部門規(guī)章或者其他方式完成與教師申訴制度的整合。另一方面，設(shè)立專門的教師法律援助機構(gòu)，這樣可以為被拖欠工資的教師提供專業(yè)的法律援助，教師法律援助機構(gòu)和教育部門、司法部門互相獨立，保證不因權(quán)力的不對等而發(fā)生訴訟不公平；減簡教師訴訟程序，減低被拖欠工資教師的訴訟成本，教師無需經(jīng)過協(xié)商再仲裁，教師可選擇任一階段、方式通過維權(quán)來保障自己的工資權(quán)益。

2.增強教育督導(dǎo)制度的獨立性和有效性。教育督導(dǎo)機構(gòu)的主體及權(quán)力配置的不健全導(dǎo)致了教育督導(dǎo)沒有足夠的獨立性，因此首先需要界定教育督導(dǎo)的主體，同時增加第三方專業(yè)的社會監(jiān)督主體，這樣能保證教育督導(dǎo)機構(gòu)權(quán)力制衡，從更加客觀的角度出發(fā)監(jiān)督教師工資的發(fā)放，通過社會監(jiān)督主體及時反映拖欠教師工資的實際狀況。督查方式除了地方自查以外，可以開展不同地區(qū)的抽查和復(fù)查等多種方式，來落實對拖欠教師工資問題的監(jiān)督。設(shè)立拖欠教師工資專項督查，在不同時期不同地區(qū)抽樣檢查，同時對督查不力的主要人員追究責(zé)任，通過教育督導(dǎo)制度切實保障教師的工資權(quán)益。

綜上所述，我們僅站在教育立法的視角下分析拖欠教師工資的立法成因，除此之外，眾多學(xué)者一直強調(diào)對教師的認(rèn)識和重視不足、財政體制不順、教育投入不足等也是形成拖欠教師工資的重要因素，拖欠教師工資的形成是多方面原因?qū)е碌?，我們還需多角度、深層次地進一步研究，根據(jù)不同原因來綜合施策，切實改善拖欠教師工資現(xiàn)象。