農(nóng)用地犯罪的規(guī)制困境與出路
——以罪數(shù)論為視角

季晨佳

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

農(nóng)用地安全是保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)，糧食安全則直接關(guān)系到國(guó)民的健康與國(guó)家的穩(wěn)定。受不法利益驅(qū)使，我國(guó)農(nóng)用地犯罪日益嚴(yán)峻，進(jìn)一步激化了人地矛盾，產(chǎn)生了嚴(yán)重的法益侵害。為使犯罪行為得到全面準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，應(yīng)在罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的指導(dǎo)下，對(duì)以往的處罰漏洞進(jìn)行反思，探討當(dāng)前農(nóng)用地法益保護(hù)的困境與出路。

一、農(nóng)用地犯罪的規(guī)制困境：定性、量刑與犯罪預(yù)防

在刑事立法層面，涉農(nóng)用地犯罪的條文可以歸納為直接規(guī)制與間接規(guī)制兩類(lèi)。第一類(lèi)條文包括《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》)第三百四十二條“非法占用農(nóng)用地罪”、第二百二十八條“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)罪”、第四百一十條“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”；第二類(lèi)條文主要包括《刑法》第三百三十八條“污染環(huán)境罪”、第三百四十三條“非法采礦罪”“破壞性采礦罪”等其他可能以農(nóng)用地作為犯罪對(duì)象的犯罪。在第一類(lèi)條文中，“非法轉(zhuǎn)讓、倒賣(mài)土地使用權(quán)罪”“非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪”分別規(guī)定在《刑法》第三章“破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序罪”、第九章“瀆職罪”內(nèi)，旨在保護(hù)農(nóng)用地的行政管理秩序，與直接保護(hù)農(nóng)用地生產(chǎn)的“非法占用農(nóng)用地罪”有著實(shí)質(zhì)區(qū)別。對(duì)農(nóng)用地的最大威脅莫過(guò)于非法占用與破壞行為，這類(lèi)行為時(shí)常伴隨著復(fù)合的法益侵害。因此，本文所指的農(nóng)用地犯罪主要是非法占用、破壞型犯罪。非法占用農(nóng)用地罪的適用困境主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(一)定性維度：非法占用農(nóng)用地罪的選擇性適用

《刑法》第三條規(guī)定：“法律明文規(guī)定為犯罪行為的，依照法律定罪處罰；法律沒(méi)有明文規(guī)定為犯罪行為的，不得定罪處罰?！睂?duì)符合犯罪構(gòu)成要件、違法且有責(zé)的行為給予刑罰處罰是罪刑法定原則的基本要求，但這一原則在農(nóng)用地犯罪的規(guī)制中并未得到貫徹。截止到2020年10月28日，以“河南省”“農(nóng)用地”“非法采礦”“刑事案由”為關(guān)鍵詞，可在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)檢索并篩選出有效裁判文書(shū)87份。其中判處數(shù)罪并罰的案件數(shù)僅占8.05%，判處“非法采礦罪”“非法占用農(nóng)用地罪”一罪的案件則大致相當(dāng)，分別占比47.12%、44.83%。與之大相徑庭的是，在檢察機(jī)關(guān)的指控中，對(duì)“非法占用農(nóng)用地罪”“非法采礦罪”數(shù)罪并罰的占比遠(yuǎn)超8.05%?？偟膩?lái)說(shuō)，法官在定性時(shí)青睞一罪與重罪，部分應(yīng)當(dāng)并罰的非法占用農(nóng)用地行為未得到應(yīng)有的評(píng)價(jià)。在不予說(shuō)明裁判依據(jù)的情況下，非法占用農(nóng)用地罪被定性成了“次要罪名”。罪名的選擇性適用本質(zhì)上是對(duì)同一法益的選擇性保護(hù)，選擇性適用消解了罪刑關(guān)系的實(shí)在性，模糊了禁止規(guī)范的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，不利于培養(yǎng)國(guó)民的規(guī)范意識(shí)及對(duì)法秩序的信賴。

(二)量刑維度：非法占用農(nóng)用地罪的罪刑失衡

在選擇性適用帶來(lái)的直接后果中，量刑維度的罪刑失衡最為突出。由于法益侵害未能得到客觀全面評(píng)價(jià)，在農(nóng)用地犯罪的規(guī)制問(wèn)題上，尤其是在責(zé)任刑的判斷上，存在判定過(guò)輕的現(xiàn)象。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策吸引了大量資本涌入，《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)第四十二條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理?？h、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境?！彪S著資本涌入，以開(kāi)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)項(xiàng)目為保護(hù)傘，盜采礦產(chǎn)資源牟利的現(xiàn)象愈演愈烈。就刑法規(guī)制而言，司法機(jī)關(guān)在涉礦案件中更側(cè)重對(duì)盜采礦產(chǎn)資源的評(píng)價(jià)。相較于未獲得批準(zhǔn)而盜采的違法行為，“開(kāi)明盤(pán)”盜采礦產(chǎn)資源行為的監(jiān)管成本更高，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的破壞性更強(qiáng)，無(wú)論從違法性還是有責(zé)性的角度來(lái)看都應(yīng)當(dāng)?shù)玫揭?guī)制。在實(shí)務(wù)中，以非法采礦罪定罪，處三年以下有期徒刑的判決造成了嚴(yán)重的罪責(zé)刑不相適應(yīng)。

(三)刑罰目的維度：犯罪預(yù)防功能的虛置

罪刑失衡必然導(dǎo)致特殊預(yù)防與一般預(yù)防功能的虛置。非法占用農(nóng)用地罪的選擇性適用縱容了部分非法占用行為，是否值得刑罰處罰、值得用何種刑罰處罰淪為一場(chǎng)偏離教義學(xué)的“博弈”。立足“常理、常識(shí)、常情”，相較于農(nóng)用地上建墳、建房、堆放固體廢棄物等作“加法”的犯罪行為，取土、采石、采礦等作“減法”的犯罪行為對(duì)土地的破壞程度更大，造成了不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)破壞，事后更難以進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，其具有更嚴(yán)重的違法性，更值得加重刑罰處罰。犯罪行為未受到處罰，不僅難以發(fā)揮刑罰的個(gè)別威懾功能與教育感化功能，影響對(duì)犯罪主體的特殊預(yù)防，也會(huì)妨礙刑罰的一般威懾功能與法治教育功能的實(shí)現(xiàn)，從而影響對(duì)犯罪的一般預(yù)防。犯罪預(yù)防功能的虛置使得對(duì)農(nóng)用地資源的保護(hù)流于形式，給轉(zhuǎn)型期農(nóng)業(yè)改革帶來(lái)了極大威脅，與改革目標(biāo)背道而馳。

二、農(nóng)用地犯罪既有規(guī)制路徑之反思

既有的刑法規(guī)制路徑在抑制犯罪上越來(lái)越力不從心，但“穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障糧食安全，促進(jìn)農(nóng)民增收又是短時(shí)期內(nèi)亟待研究和解決的問(wèn)題”[1]。因此，有必要梳理產(chǎn)生規(guī)制困境的原因，并提出有效的解決方案。

(一)規(guī)制困境的原因歸納

1.直接原因

(1)土地性質(zhì)難以確認(rèn)。首先，同一土地具有多重身份甚至身份沖突的情況并不罕見(jiàn)。對(duì)于性質(zhì)不明的土地，司法機(jī)關(guān)難以適用非法占用農(nóng)用地罪。其次，司法鑒定的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序不統(tǒng)一。根據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定，非法占用農(nóng)用地行為應(yīng)造成一定面積農(nóng)田、林地、草原“種植(植被)條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染”的侵害結(jié)果。但實(shí)務(wù)中仍缺乏“嚴(yán)重毀壞”“嚴(yán)重污染”的明確判斷標(biāo)準(zhǔn)。各類(lèi)司法鑒定機(jī)構(gòu)不同程度地忽視了對(duì)生態(tài)價(jià)值損害的評(píng)估，鑒定報(bào)告的證明效力也不盡相同。

(2)對(duì)法定犯行政要素的誤讀。首先，審判中認(rèn)定的形式性行政要素不明。環(huán)境犯罪是典型的法定犯，而法定犯的行政要素又可分為形式性行政要素與實(shí)質(zhì)性行政要素兩類(lèi)?！胺ǘǚ钢凶钪匾男姓厥切问叫缘男姓?，它們是法定犯的成立前提?！盵2]然而幾乎所有的裁判文書(shū)都將非法占用農(nóng)用地罪的行政前置法即形式性行政要素統(tǒng)稱(chēng)為“土地管理法規(guī)”，既未說(shuō)明具體的條文，更無(wú)實(shí)質(zhì)性的解釋。其次，審判中對(duì)實(shí)質(zhì)性行政要素的解釋存疑。例如，針對(duì)非法占用農(nóng)用地罪構(gòu)成要件中的“非法占用”要素，司法實(shí)務(wù)將其解釋為“擅自占用”“超越合法審批占用”“依據(jù)非法審批占用”三種違法類(lèi)型[3]71。但根據(jù)《土地管理法》第三條、第三十條第一款、第三十七條、第四十三條等規(guī)定，保護(hù)農(nóng)用地生產(chǎn)功能，實(shí)現(xiàn)“十分珍惜、合理利用土地”“切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策是土地管理法的實(shí)質(zhì)目的所在。因此，即便經(jīng)過(guò)合法審批，如果改變占用土地用途、造成農(nóng)用地大量毀壞，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“非法占用”，不需要以程序違法為前提。上述理解存在不當(dāng)限縮非法占用農(nóng)用地罪規(guī)制范圍的可能。

(3)對(duì)吸收犯、牽連犯理論的濫用?！胺欠ㄕ加棉r(nóng)用地犯罪常見(jiàn)的罪數(shù)問(wèn)題為牽連犯、想象競(jìng)合犯問(wèn)題。”[3]73司法實(shí)務(wù)對(duì)吸收犯、牽連犯理論“青睞有加”，并在農(nóng)用地犯罪的規(guī)制中廣泛使用。但通說(shuō)認(rèn)為吸收犯、牽連犯等概念缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，難以在違法性、有責(zé)性上對(duì)犯罪構(gòu)成要件進(jìn)行指引，只具有知識(shí)論層面的意義。對(duì)牽連犯有著深入研究的日本也在逐漸放棄這一概念。吸收犯、牽連犯概念的空洞性能夠掩蓋法官的部分真實(shí)目的，但概念的合理性不能用無(wú)實(shí)質(zhì)意義的循環(huán)論證來(lái)說(shuō)明，應(yīng)當(dāng)從客觀違法與主觀責(zé)任的角度展開(kāi)。

2.實(shí)質(zhì)原因

(1)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型期的內(nèi)生矛盾。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型以技術(shù)的革命為起點(diǎn)，以文化的變革為終點(diǎn)，罪名的選擇性適用是傳統(tǒng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)文化沖突的一個(gè)縮影。一方面，司法實(shí)務(wù)對(duì)規(guī)制資本運(yùn)作的重要性認(rèn)識(shí)不足?！皣?guó)際金融危機(jī)以來(lái)，農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)主要是要素投入增加，尤其是資本增長(zhǎng)的結(jié)果?！盵4]現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)的組成部分，而現(xiàn)代社會(huì)最重要的要素就是資本。資本對(duì)于法律和政策有著極強(qiáng)的影響力，但當(dāng)前的司法實(shí)務(wù)并未充分意識(shí)到構(gòu)建資本運(yùn)作邊界的必要性。因此，在“法無(wú)禁止即自由”的規(guī)則下，資本的流向與引入資本的目的漸行漸遠(yuǎn)。另一方面，政府高度重視農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，鼓勵(lì)資本流入農(nóng)村市場(chǎng)，以資本推動(dòng)生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化。面對(duì)行政機(jī)關(guān)推行的經(jīng)濟(jì)政策，司法機(jī)關(guān)在處理農(nóng)用地犯罪時(shí)難免有所顧慮，導(dǎo)致對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的審查標(biāo)準(zhǔn)普遍放寬，經(jīng)由刑法話語(yǔ)體系轉(zhuǎn)化，結(jié)果就是非法占用農(nóng)用地罪的選擇性解釋及適用。土地性質(zhì)的認(rèn)定難題、土地刑法規(guī)范的立法價(jià)值問(wèn)題，本質(zhì)上都是在此基礎(chǔ)上的衍生問(wèn)題。

(2)對(duì)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則與罪數(shù)論的誤讀。中國(guó)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，但通過(guò)刑法理論與技術(shù)革新可以降低內(nèi)生矛盾的不利影響。罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的實(shí)質(zhì)是刑罰與犯罪行為的違法性、有責(zé)性及行為人的人身危險(xiǎn)性相適應(yīng)。當(dāng)前，司法實(shí)務(wù)對(duì)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則與罪數(shù)論的誤讀可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：一是對(duì)犯罪行為的違法性評(píng)價(jià)不全面。評(píng)價(jià)不全的問(wèn)題突出表現(xiàn)在數(shù)個(gè)行為同時(shí)存在的場(chǎng)合，司法實(shí)務(wù)未能樹(shù)立區(qū)分意識(shí)并分別加以評(píng)價(jià)。二是對(duì)犯罪行為的非難可能性評(píng)價(jià)有誤。在法定犯的場(chǎng)合，重要的是行為人突破行政前置法。三是過(guò)于重視“以刑制罪”，以至于背離了罪刑法定原則。盡管法官的經(jīng)驗(yàn)判斷在保證刑罰妥當(dāng)?shù)倪^(guò)程中扮演著重要角色，但定罪量刑應(yīng)當(dāng)是一種嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬇袛唷H將犯罪論作為量刑的正當(dāng)化工具，就有可能縱容案外因素干涉審判。四是司法實(shí)務(wù)中罪數(shù)理論的混亂。合理的罪數(shù)理論是實(shí)現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的基礎(chǔ)，但當(dāng)前我國(guó)的罪數(shù)理論十分混亂。具體而言，我國(guó)司法實(shí)務(wù)未能充分認(rèn)識(shí)法條間的交叉關(guān)系，對(duì)使用“想象競(jìng)合”等罪數(shù)論概念的正當(dāng)化依據(jù)認(rèn)識(shí)不足，存在濫用吸收犯與牽連犯等空洞概念的現(xiàn)象。以上問(wèn)題表明，我國(guó)罪數(shù)論尚需進(jìn)一步完善。

(二)“罪數(shù)—行為個(gè)數(shù)—罪數(shù)形態(tài)”的罪數(shù)論體系構(gòu)建

對(duì)農(nóng)用地犯罪規(guī)制中的罪責(zé)刑不相適應(yīng)問(wèn)題，一方面，需要樹(shù)立實(shí)質(zhì)刑法觀，緊密?chē)@違法性、有責(zé)性對(duì)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則進(jìn)行反思；另一方面，罪責(zé)刑相適應(yīng)原則離不開(kāi)合理的罪數(shù)論體系，對(duì)罪數(shù)論的研究就是罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的實(shí)際應(yīng)用過(guò)程。

當(dāng)前中國(guó)學(xué)界主流的罪數(shù)體系包括源于日本的罪數(shù)論體系與源于德國(guó)的競(jìng)合論體系，其中司法實(shí)務(wù)主要采用罪數(shù)論體系?！叭毡镜淖飻?shù)論與德國(guó)的競(jìng)合論所討論的具體問(wèn)題及研究目的相同，只是研究方法略有不同?！盵5]罪數(shù)論與競(jìng)合論都旨在實(shí)現(xiàn)刑罰的目的性與合理性，因此構(gòu)建何種罪數(shù)體系不僅僅在于體系本身是否邏輯自洽，更在于何種罪數(shù)體系更能保證刑罰妥當(dāng)性，能以最低的成本解決量刑問(wèn)題。學(xué)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，罪數(shù)論體系更加適合我國(guó)的司法實(shí)務(wù)。有學(xué)者進(jìn)一步提出應(yīng)塑造中國(guó)式罪數(shù)論，并將罪數(shù)論體系歸納為“(1)單純的一罪(繼續(xù)犯、法條競(jìng)合)；(2)包括的一罪(集合犯、接續(xù)犯、連續(xù)犯、發(fā)展犯、共罰的事前行為、共罰的事后行為、混合的包括一罪)；(3)處斷的一罪(想象競(jìng)合犯)；(4)并罰的數(shù)罪”[6]173。該方案立足中國(guó)審判實(shí)踐，更加契合中國(guó)的司法實(shí)務(wù)，具有研究與適用的合理性。

我國(guó)的司法實(shí)務(wù)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“罪數(shù)—行為個(gè)數(shù)—罪數(shù)形態(tài)”的罪數(shù)評(píng)價(jià)體系。首先，應(yīng)當(dāng)把“構(gòu)成要件基準(zhǔn)說(shuō)”作為邏輯起點(diǎn)，判斷犯罪行為是否具有多個(gè)法益侵害結(jié)果，是否多次該當(dāng)構(gòu)成要件。對(duì)于只符合一次構(gòu)成要件的犯罪行為，沒(méi)有必要在罪數(shù)論體系內(nèi)討論定罪量刑問(wèn)題?！坝捎跀?shù)罪中亦存在著不同的種類(lèi)，這些種類(lèi)的區(qū)別在實(shí)務(wù)上也具有極為重要的意義，所以即便可以說(shuō)區(qū)分一罪與數(shù)罪并不具有決定性的重要意義，但在一定限度內(nèi)，也可以說(shuō)，對(duì)于劃定犯罪個(gè)數(shù)之基準(zhǔn)予以說(shuō)明，仍然是有意義的?！盵7]389當(dāng)前，學(xué)界對(duì)罪數(shù)論的邏輯起點(diǎn)存在“一罪或數(shù)罪”與“一行為與數(shù)行為”的爭(zhēng)論。通過(guò)對(duì)爭(zhēng)論進(jìn)行梳理后可以發(fā)現(xiàn)，后者在大多數(shù)場(chǎng)合并非真正的邏輯起點(diǎn)?！耙恍袨榕c數(shù)行為”多出現(xiàn)在是否構(gòu)成想象競(jìng)合的場(chǎng)合，然而此處討論的目的在于得出妥當(dāng)?shù)淖飻?shù)形態(tài)，隱含的前提是已經(jīng)排除了只具有一個(gè)法益侵害結(jié)果、只符合一次構(gòu)成要件的情形。故以構(gòu)成要件基準(zhǔn)說(shuō)為邏輯起點(diǎn)的罪數(shù)論在我國(guó)具有普遍適用性。

其次，應(yīng)當(dāng)把行為個(gè)數(shù)作為罪數(shù)形態(tài)的評(píng)價(jià)基礎(chǔ)。行為個(gè)數(shù)判斷是在“罪數(shù)”判斷后，為了進(jìn)行“單純的一罪”“包容的一罪”“處斷的一罪”“并罰的數(shù)罪”等罪數(shù)形態(tài)的評(píng)價(jià)而構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)?！白鳛闆Q定‘是一罪還是數(shù)罪’這一犯罪個(gè)數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界歷來(lái)有如下幾種不同的觀點(diǎn)學(xué)說(shuō)：(1)以行為的個(gè)數(shù)為基準(zhǔn)的見(jiàn)解(行為說(shuō))；(2)以行為人的意思的個(gè)數(shù)為基準(zhǔn)的見(jiàn)解(意思說(shuō))；(3)以結(jié)果(法益侵害)的個(gè)數(shù)為基準(zhǔn)的見(jiàn)解(結(jié)果說(shuō))；(4)以構(gòu)成要件評(píng)價(jià)的個(gè)數(shù)為基準(zhǔn)的見(jiàn)解(構(gòu)成要件基準(zhǔn)說(shuō))。其中，構(gòu)成要件基準(zhǔn)說(shuō)在學(xué)說(shuō)上一直占據(jù)非常有力的地位?！盵7]389由于“行為說(shuō)”是與“構(gòu)成要件基準(zhǔn)說(shuō)”同一層次的判斷標(biāo)準(zhǔn)，本文中對(duì)行為個(gè)數(shù)的判斷是為了實(shí)現(xiàn)合理的罪數(shù)形態(tài)評(píng)價(jià)，盡管在標(biāo)準(zhǔn)上可能與“行為說(shuō)”有部分重疊，但是與“行為說(shuō)”的目的并不相同。具體而言，對(duì)行為個(gè)數(shù)的界定有賴于對(duì)規(guī)范突破次數(shù)的判斷。一行為數(shù)次符合構(gòu)成要件但只具備一次規(guī)范意識(shí)的突破，則可能評(píng)價(jià)為單純的一罪與處斷的一罪；數(shù)行為數(shù)次符合構(gòu)成要件并具有數(shù)次規(guī)范意識(shí)的突破，可能被評(píng)價(jià)為包容的一罪或并罰的數(shù)罪。國(guó)內(nèi)一般從自然與規(guī)范兩重視角評(píng)價(jià)行為的個(gè)數(shù)，規(guī)范意義上的標(biāo)準(zhǔn)以存在數(shù)個(gè)受保護(hù)的法益為前提，其中行為對(duì)象的屬性、行為重合程度等對(duì)法益侵害個(gè)數(shù)與規(guī)范意識(shí)突破次數(shù)具有重大參考意義[8]。

(三)農(nóng)用地犯罪的類(lèi)型化

1.不涉及其他犯罪的農(nóng)用地犯罪。非法占用農(nóng)用地進(jìn)行各類(lèi)非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成農(nóng)用地嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，只應(yīng)定性為非法占用農(nóng)用地罪的，依照非法占用農(nóng)用地罪進(jìn)行定罪處罰即可，不存在選擇性適用的問(wèn)題。

2.以農(nóng)用地犯罪作為其他犯罪的目的。以其他犯罪為手段，實(shí)現(xiàn)非法占用、破壞農(nóng)用地的目的，這類(lèi)行為一般在罪數(shù)上也并不存在爭(zhēng)議。例如，行為人以暴力、脅迫的手段強(qiáng)迫他人轉(zhuǎn)讓農(nóng)用地使用權(quán)，并非法占用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，同時(shí)構(gòu)成強(qiáng)迫交易罪與非法占用農(nóng)用地罪。作為手段的其他犯罪不以農(nóng)用地為直接侵害對(duì)象，故不存在被農(nóng)用地犯罪吸收評(píng)價(jià)的問(wèn)題。

3.以農(nóng)用地犯罪作為其他犯罪的手段。以農(nóng)用地犯罪作為其他犯罪的手段，或稱(chēng)手段型農(nóng)用地犯罪，是指以非法占用農(nóng)用地為手段，實(shí)施其他犯罪的行為。手段型農(nóng)用地犯罪是司法實(shí)務(wù)中常見(jiàn)的犯罪類(lèi)型。手段型農(nóng)用地犯罪的行為對(duì)象之間有著物理上的緊密聯(lián)系，實(shí)務(wù)中容易將這種物理上的聯(lián)系視為只存在一個(gè)行為的根據(jù)。然而，罪數(shù)評(píng)價(jià)是建立在客觀事實(shí)上的規(guī)范性問(wèn)題，“行為個(gè)數(shù)要通過(guò)規(guī)范梳理之后重新評(píng)定，而不是單一的自然外觀就能呈現(xiàn)于外的”[9]。此外，作為手段的侵害農(nóng)用地行為應(yīng)當(dāng)構(gòu)成刑事違法而非僅止于行政違法。后文的討論主要圍繞最具爭(zhēng)議的手段型農(nóng)用地犯罪展開(kāi)。

三、對(duì)手段型農(nóng)用地犯罪行為個(gè)數(shù)的認(rèn)定

“行為單復(fù)數(shù)是區(qū)分想象競(jìng)合與實(shí)質(zhì)競(jìng)合的關(guān)鍵?！盵10]司法實(shí)務(wù)普遍采用自然行為論來(lái)判斷行為個(gè)數(shù)，但自然行為論的結(jié)論缺乏合理性。本文以農(nóng)用地非法采礦行為為例，說(shuō)明規(guī)范視角下行為個(gè)數(shù)判斷的具體標(biāo)準(zhǔn)。

(一)法益侵害的多重性

法益侵害的個(gè)數(shù)是判斷行為個(gè)數(shù)的起點(diǎn)，對(duì)法益侵害個(gè)數(shù)的判斷需要結(jié)合行為對(duì)象與規(guī)范目的。不同的規(guī)范目的所保護(hù)的法益不同，行為對(duì)象的法益屬性決定了法益侵害的個(gè)數(shù)，行為對(duì)象的自然屬性僅是法益屬性的判斷資料。農(nóng)用地非法采礦行為主要涉嫌非法占用農(nóng)用地罪與非法采礦罪，也有觀點(diǎn)認(rèn)為可能構(gòu)成財(cái)產(chǎn)犯罪，但評(píng)價(jià)為財(cái)產(chǎn)犯罪可能導(dǎo)致量刑畸重，故本文不采納。非法占用農(nóng)用地罪與非法采礦罪分別以土地管理法規(guī)與礦產(chǎn)資源管理法規(guī)為行政前置法?！皥?jiān)持法秩序統(tǒng)一原理，根據(jù)行政管理法規(guī)確定法定犯的違法性，是法定犯堅(jiān)守罪刑法定原則的重要路徑?！盵11]結(jié)合行政前置法的規(guī)定，可以有效區(qū)分非法占用行為與非法采礦行為的法益侵害性差異。

農(nóng)用地資源與礦產(chǎn)資源是不同性質(zhì)的行為對(duì)象。根據(jù)自然法則，任何具備生產(chǎn)功能的土地都意味著其地質(zhì)構(gòu)造中必須存在易于種植的土壤層，礦物層則與土壤層相分離。在對(duì)深層的礦物層進(jìn)行非法開(kāi)采時(shí)，不法行為人通常采用廉價(jià)便捷的露天開(kāi)采方式，即通過(guò)大面積逐層挖掘進(jìn)行礦產(chǎn)開(kāi)采?；诖耍欠ㄕ加棉r(nóng)用地行為與非法采礦行為具有時(shí)間與空間上的間隔性，所開(kāi)采的對(duì)象并不混同。司法實(shí)務(wù)并不否認(rèn)兩者屬性上的差異，法院在裁判文書(shū)的表述中通常并列列舉“擅自取土”與“開(kāi)采礦產(chǎn)”，從形式上區(qū)分了非法占用農(nóng)用地行為與非法采礦行為。

在規(guī)范評(píng)價(jià)層面，開(kāi)采土壤層直接破壞了農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，嚴(yán)重觸犯《土地管理法》《森林法》《草原法》等國(guó)家法律法規(guī)，侵害了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的安全與秩序。在以取土出售為實(shí)行行為的案件中，各級(jí)法院無(wú)一例外地適用了非法占用農(nóng)用地罪，將挖掘種植層土壤的行為評(píng)價(jià)為“對(duì)種植條件的嚴(yán)重破壞”。“保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”是土地管理法規(guī)的規(guī)范目的所在，非法占用農(nóng)用地罪屬于“環(huán)境類(lèi)”犯罪。在礦產(chǎn)層進(jìn)行的非法采礦則造成了對(duì)不可再生礦產(chǎn)資源的損害，嚴(yán)重觸犯《礦產(chǎn)資源管理法》等國(guó)家法律法規(guī)，侵害了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的安全與秩序?！氨Ｗo(hù)礦產(chǎn)資源”是礦產(chǎn)資源法規(guī)立法的目的所在，非法采礦罪屬于“資源類(lèi)”犯罪。

手段型農(nóng)用地犯罪侵犯了兩種不同法益。雖然非法占用、采礦的土地在地理位置上具有同一性，但是由于兩者在空間上分別損害的是土壤層與礦物層，所以，其行為對(duì)象并不完全一致。此外，規(guī)范目的的不同決定了不同階段的開(kāi)采行為在法益侵害上不具有同一性，也不具有包容評(píng)價(jià)的空間。因此，以非法占用農(nóng)用地為手段非法采礦的，應(yīng)當(dāng)肯定存在兩個(gè)不同性質(zhì)的法益侵害事實(shí)。

(二)規(guī)范意識(shí)突破的多重性

證明法益侵害性的不同只是說(shuō)明行為個(gè)數(shù)的第一步，在責(zé)任刑法中，還需要證明行為人有承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的非難可能性，即具有突破不同規(guī)范的意識(shí)。由于主觀上的規(guī)范意識(shí)突破難以直接觀察，為實(shí)現(xiàn)可操作性與客觀性，理論與實(shí)務(wù)多采用行為重合程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。重合程度的標(biāo)準(zhǔn)可分為“主要部分重合說(shuō)”“部分重合說(shuō)”“著手重合說(shuō)”與“分割不能說(shuō)”。后三種觀點(diǎn)在重合范圍的必要限度上過(guò)分寬松或過(guò)分嚴(yán)格，不具有可操作性或結(jié)論妥當(dāng)性。相較而言，“主要部分重合說(shuō)”更加符合一般人的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在結(jié)論上也更加合理，因此本文采納“主要部分重合說(shuō)”。

破壞農(nóng)用地行為與非法采礦行為通常在主要部分不具有重合性。首先，開(kāi)采農(nóng)用地土壤層與礦物層在空間與時(shí)間上具有分割性。根據(jù)《土地管理法》第四條第三款規(guī)定，“前款所稱(chēng)農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地”。農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬性決定了農(nóng)用地范圍內(nèi)分布的礦物層不可能是裸露于表面的礦層，而下層的礦物本身是在不同年代特殊的物理、化學(xué)條件下累積而成，一般呈規(guī)律性的分層分布。這就意味著在農(nóng)用地上的開(kāi)采行為具有明確的空間與時(shí)間分割性，不法行為人能夠相對(duì)明確地知曉“取土”與“采礦”的區(qū)別。其次，開(kāi)采礦產(chǎn)資源并非必然破壞農(nóng)用地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途。礦產(chǎn)資源的開(kāi)采方式包括直筒式、斜筒式、露天式等基本方式，直筒式、斜筒式采礦能夠減少對(duì)環(huán)境和種植條件的破壞，而露天式開(kāi)采則是以大面積挖掘土壤層的方式逐層開(kāi)采，事后生態(tài)修復(fù)難度較大。對(duì)于有能力選擇其他開(kāi)采技術(shù)，或者明知自身沒(méi)有能力采取其他開(kāi)采技術(shù)，而以破壞性的露天開(kāi)采進(jìn)行非法采礦行為的，將之認(rèn)定為一個(gè)行為則等同于間接鼓勵(lì)露天采礦，顯然并不妥當(dāng)。最后，犯罪目的與動(dòng)機(jī)不同于犯罪故意，只有非法采礦的目的并非只存在非法采礦的故意。在許多案件中，不法行為人通過(guò)承包農(nóng)用地的方式逃避監(jiān)管，說(shuō)明其對(duì)簽署農(nóng)用地承包合同后的權(quán)利義務(wù)具有充分認(rèn)識(shí)，在此情況下仍然非法采礦，顯然具有非法占用農(nóng)用地罪的故意，其非難可能性理應(yīng)超過(guò)在“四荒”土地上實(shí)施不法行為。

四、手段型農(nóng)用地犯罪不構(gòu)成包括的一罪

“所謂包括的一罪，是指雖然實(shí)施了數(shù)個(gè)行為，發(fā)生了數(shù)個(gè)法益侵害事實(shí)或者結(jié)果，數(shù)次符合同種或者異種構(gòu)成要件，但從罪刑相適應(yīng)和訴訟便利考慮，基于‘法益侵害的實(shí)質(zhì)同一性’而可以被包括性地評(píng)價(jià)為一罪的情形。”[6]175在司法實(shí)務(wù)中，手段型農(nóng)用地犯罪可能被評(píng)價(jià)為吸收犯、牽連犯、發(fā)展犯、附隨犯、共罰的事前(事后)行為等幾種類(lèi)型。

(一)手段型農(nóng)用地犯罪不構(gòu)成吸收犯

在對(duì)農(nóng)用地非法采礦行為進(jìn)行定性時(shí)，常使用吸收犯與牽連犯的概念，但吸收犯與牽連犯概念存在許多理論問(wèn)題。吸收犯可以分為異種與同種行為的吸收，前者可進(jìn)一步分為實(shí)行行為對(duì)共罰的事前事后行為的吸收，后者可進(jìn)一步分為實(shí)行行為對(duì)預(yù)備行為、既遂對(duì)未遂、主行為對(duì)從行為的吸收[12]。我國(guó)刑法中并無(wú)吸收犯的明確規(guī)定，然而實(shí)務(wù)中吸收犯理論的實(shí)質(zhì)內(nèi)容卻橫跨犯罪論的多個(gè)領(lǐng)域。吸收犯理論以“同一對(duì)象和同一法益”作為根據(jù)，但卻無(wú)法提供確定“同一對(duì)象”“同一法益”的具體標(biāo)準(zhǔn)，其只具有知識(shí)論層面的性質(zhì)。因此吸收犯、牽連犯等概念不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)作為罪數(shù)論概念使用，“在刑法中真正屬于罪數(shù)論的只有想象競(jìng)合、法條競(jìng)合和實(shí)質(zhì)競(jìng)合這樣一些基本概念，因此可以在刑法競(jìng)合論的框架內(nèi)加以討論”[13]。由于吸收犯理論中的分類(lèi)均可以用共罰的事前事后行為、發(fā)展犯、共犯理論來(lái)說(shuō)明，因此“我國(guó)刑法中采用的吸收犯是似是而非的概念，應(yīng)當(dāng)取消”[14]。

(二)手段型農(nóng)用地犯罪不構(gòu)成牽連犯

“牽連犯是指作為犯罪手段或者結(jié)果的行為觸犯其他罪名的情形。”[15]由于我國(guó)刑法中并未直接規(guī)定，牽連犯將數(shù)個(gè)犯罪作為一罪處理的根據(jù)并不明確，支持者們大多只能通過(guò)對(duì)司法解釋的說(shuō)明獲得依據(jù)。由于缺乏實(shí)質(zhì)性的理論支撐，對(duì)牽連關(guān)系的成立標(biāo)準(zhǔn)仍然存在許多爭(zhēng)議。在實(shí)現(xiàn)罪責(zé)刑相適應(yīng)原則這一根本目的上，罪數(shù)論能夠進(jìn)行更加客觀有效的評(píng)價(jià)，更不容易突破罪刑法定原則的限制。所以，牽連犯理論的存在意義已經(jīng)隨著罪數(shù)理論的發(fā)展而逐漸淡化，“與之對(duì)應(yīng)，牽連犯教義學(xué)概念將會(huì)成為法律史學(xué)中的概念，僅有標(biāo)本價(jià)值”[16]。更重要的是，除不法行為涉及的犯罪類(lèi)型是牽連犯以外，適用牽連犯理論的正當(dāng)性難以得到更多實(shí)質(zhì)說(shuō)明，因此牽連犯概念始終籠罩著循環(huán)論證的陰影。與客觀處罰條件概念面臨的批判相同，牽連犯概念也飽受實(shí)質(zhì)刑法觀的質(zhì)疑。“概念越是無(wú)內(nèi)容就越容易使用”[17]，在實(shí)質(zhì)刑法觀的指導(dǎo)下不應(yīng)當(dāng)存留未作任何指稱(chēng)的概念。

關(guān)于牽連犯概念帶來(lái)的罪責(zé)刑不相適應(yīng)問(wèn)題，實(shí)踐能夠更加清晰地展現(xiàn)。“造成生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重?fù)p害”是認(rèn)定非法采礦罪情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)之一，“造成耕地種植條件嚴(yán)重?fù)p壞或者嚴(yán)重污染”則是認(rèn)定農(nóng)用地嚴(yán)重?fù)p毀的標(biāo)準(zhǔn)，那么是否能夠據(jù)此認(rèn)定兩罪間可能成立“牽連犯”？對(duì)此應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)判斷。首先，非法采礦罪的法定刑不足以評(píng)價(jià)非法占用農(nóng)用地行為。非法采礦罪情節(jié)嚴(yán)重時(shí)的量刑為三年以下有期徒刑、拘役或者管制；非法占用農(nóng)用地罪的法定刑為五年以下有期徒刑或者拘役、并處或者單處罰金。由于非法占用農(nóng)用地本身就可能判處三年以上有期徒刑，故非法采礦罪在情節(jié)嚴(yán)重時(shí)的法定刑根本不足以將非法占用農(nóng)用地行為包含在內(nèi)。最重要的是，評(píng)價(jià)農(nóng)用地的占用面積、損害程度是一個(gè)規(guī)范問(wèn)題，主要側(cè)重于造成的經(jīng)濟(jì)損失；而非法采礦行為中的“造成生態(tài)環(huán)境特別嚴(yán)重?fù)p害”則主要側(cè)重于造成的生態(tài)損害。其次，非法采礦罪的司法解釋本身就存在罪責(zé)刑不相適應(yīng)的問(wèn)題，不應(yīng)當(dāng)再任意進(jìn)行擴(kuò)大解釋。從以往案件看，大多數(shù)非法采礦案件的涉案數(shù)額都超過(guò)了10萬(wàn)元并已經(jīng)進(jìn)行了行政處罰。在非法采礦行為本身已經(jīng)需要從重處罰的情況下，再以“牽連犯”的名義將非法占用農(nóng)用地行為納入非法采礦行為的評(píng)價(jià)中，實(shí)質(zhì)上已無(wú)法反映出法益侵害的嚴(yán)重性，適用升格刑也違反了罪責(zé)刑法定原則。因此，適用牽連犯在農(nóng)用地犯罪的規(guī)制中只能帶來(lái)罪責(zé)刑不相適應(yīng)的結(jié)果。

(三)其他犯罪形態(tài)的適用問(wèn)題

1.發(fā)展犯?！八^發(fā)展犯，是指針對(duì)同一法益，根據(jù)其階段性的發(fā)展形態(tài)，被設(shè)計(jì)為復(fù)數(shù)的犯罪類(lèi)型的情形?！盵18]發(fā)展犯的根據(jù)在于其所侵害的法益具有實(shí)質(zhì)同一性，因此可以僅以一個(gè)罪名進(jìn)行包容評(píng)價(jià)。發(fā)展犯通常用于評(píng)價(jià)法益侵害從抽象到具體的過(guò)程。發(fā)展犯可能由數(shù)個(gè)行為構(gòu)成，例如強(qiáng)奸罪可能經(jīng)歷從猥褻到強(qiáng)奸的過(guò)程，最終只以強(qiáng)奸罪一罪評(píng)價(jià)。然而，從非法占用到非法采礦盡管存在由抽象到具體的侵害過(guò)程，但是非法占用本身具有獨(dú)立的法益侵害性。非法占用行為與非法采礦的預(yù)備行為構(gòu)成想象競(jìng)合，故該預(yù)備行為不再具有被吸收評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。土地管理法規(guī)與礦產(chǎn)資源管理法規(guī)的立法目的不同，因此農(nóng)用地非法采礦行為不構(gòu)成發(fā)展犯。

2.附隨犯。附隨犯概念同樣存在理論根基不明的問(wèn)題。例如，在強(qiáng)奸時(shí)毀壞他人昂貴衣物及其他物品的，故意毀壞財(cái)物行為被包容評(píng)價(jià)在強(qiáng)奸罪之內(nèi)。盡管在強(qiáng)奸時(shí)毀壞她人衣物具有概率上的相當(dāng)性，但是這并不代表強(qiáng)奸罪就能夠包容評(píng)價(jià)故意毀壞財(cái)物的行為。諸如故意殺人罪、故意傷害罪、強(qiáng)奸罪等犯罪旨在保護(hù)人身而非財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此對(duì)于侵害不同質(zhì)的數(shù)個(gè)法益的附隨犯，更應(yīng)認(rèn)定為想象競(jìng)合而非包括的一罪。以非法占用農(nóng)用地為手段實(shí)施非法采礦的，由于在行為個(gè)數(shù)上不符合附隨犯只具有一個(gè)行為的要求，故一般不宜認(rèn)定為附隨犯。

3.共罰的事前(事后)行為。對(duì)事前(事后)行為不予共罰的正當(dāng)化根據(jù)在于，事前(事后)行為不具有獨(dú)立的法益侵害性，因此不必處以數(shù)罪并罰。據(jù)此， “事后行為是否可罰取決于該行為是否侵犯了新的法益或者加重了對(duì)同一法益的侵害。如果后行為沒(méi)有侵犯新的法益也沒(méi)有加重或擴(kuò)大原法益侵害，就應(yīng)作為事后不可罰行為處理”[19]。對(duì)沒(méi)有造成新的法益侵害的行為，就以共罰的事前(事后)行為進(jìn)行包容性評(píng)價(jià)。以非法占用農(nóng)用地為手段實(shí)施非法采礦的，手段行為與目的行為并非侵犯同一法益，不符合共罰的事前(事后)行為，也不存在重復(fù)評(píng)價(jià)的問(wèn)題。

五、對(duì)手段型農(nóng)用地犯罪進(jìn)行數(shù)罪并罰的妥當(dāng)性

在手段型農(nóng)用地犯罪的規(guī)制中，數(shù)罪并罰是實(shí)現(xiàn)罪刑適應(yīng)的有效路徑。數(shù)罪并罰有助于法益侵害評(píng)價(jià)的完整性，適用數(shù)罪并罰是“罪數(shù)—行為個(gè)數(shù)—罪數(shù)形態(tài)”體系的合理結(jié)論，也是罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的當(dāng)然要求。數(shù)罪并罰促使法官立足不同視角，分別以農(nóng)用地犯罪與目的犯罪的角度考慮行為的違法性，避免其陷入遺漏或錯(cuò)誤評(píng)價(jià)法益侵害的危險(xiǎn)之中。實(shí)務(wù)中，由于缺乏數(shù)罪并罰的視角，非法采礦案件或是對(duì)被破壞的農(nóng)用地面積未予計(jì)算，或是將土方的價(jià)值也計(jì)入了礦產(chǎn)價(jià)值中，嚴(yán)重違背了罪刑法定原則與罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。

數(shù)罪并罰有助于我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與恢復(fù)性司法的推廣。對(duì)于合法承包農(nóng)用地以逃避監(jiān)管，而后實(shí)施犯罪的行為，數(shù)罪并罰能夠提高不法行為人的犯罪成本，實(shí)現(xiàn)對(duì)這些行為的有力打擊。同時(shí)，數(shù)罪并罰也有助于恢復(fù)性司法的推廣。恢復(fù)性司法能夠在很大程度上恢復(fù)環(huán)境類(lèi)犯罪中被破壞的法益，從而實(shí)現(xiàn)法益的實(shí)質(zhì)保護(hù)。實(shí)務(wù)中，非法占用農(nóng)用地罪是應(yīng)用恢復(fù)性司法最多的罪名，相較而言非法采礦罪的占比較低。非法采礦行為侵害的礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源，非法采礦罪也被歸類(lèi)為資源犯罪，由此導(dǎo)致在犯罪行為被評(píng)價(jià)為非法采礦罪時(shí)通常貽誤了生態(tài)修復(fù)手段的適用。采用數(shù)罪并罰有助于避開(kāi)以上誤區(qū)。盡管非法采礦行為造成的資源損害無(wú)法恢復(fù)，但非法占用毀損的土地可以通過(guò)土壤回填與化學(xué)改良等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，從這種意義上說(shuō)，數(shù)罪并罰執(zhí)行的刑罰未必一定高于單純的一罪。總體而言，數(shù)罪并罰對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與恢復(fù)性司法的推廣具有重要意義。

數(shù)罪并罰有助于避免追訴時(shí)效的不當(dāng)延長(zhǎng)。例如，在行為人非法開(kāi)采的過(guò)程中，對(duì)表層土壤的挖掘與停止開(kāi)采之間通常有著較長(zhǎng)的時(shí)間間隔。倘若不加區(qū)分地將非法開(kāi)采認(rèn)定為一個(gè)行為，并以非法采礦罪一罪定罪處罰，就會(huì)導(dǎo)致停止開(kāi)采之日成為追訴時(shí)效的起算點(diǎn)。而如果依數(shù)罪并罰處理，則非法占用農(nóng)用地行為可能已經(jīng)超過(guò)訴訟時(shí)效而無(wú)處罰的必要性。數(shù)罪并罰能夠有效避免無(wú)處罰必要性的前罪被不當(dāng)追訴，進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)罪刑法定原則與罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。

六、總結(jié)

法益保護(hù)機(jī)能的實(shí)現(xiàn)有賴于對(duì)法益侵害的妥當(dāng)評(píng)價(jià)。在遵循罪刑法定原則的前提下，應(yīng)當(dāng)積極追求刑罰的妥當(dāng)性。農(nóng)用地犯罪的規(guī)制困境應(yīng)當(dāng)以罪數(shù)論為出發(fā)點(diǎn)，在罪責(zé)刑相適應(yīng)原則的指導(dǎo)下尋求出路，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)用地犯罪法益侵害的客觀全面評(píng)價(jià)，從而保障規(guī)范目的的順利實(shí)現(xiàn)。