淺談公共管理的改革研究

潘樂 安然 王洋 薛勇 鄧連政

摘要：新公共管理是西方的思想產(chǎn)物，同時(shí)對于我國的行政管理也有著非常深遠(yuǎn)的影響，但是畢竟國情、背景有所不同，所以我國的行政管理也不能夠完全照搬照抄。本文以新公共管理的基本理論作為切入點(diǎn)，簡單的探討基于新公共管理我國行政管理改革的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：公共管理 行政管理 改革

20世紀(jì)80年代至今，為適應(yīng)全球化、信息化及國際間競爭加劇的趨勢，迎合提高政府效能的需求，英國、美國、澳大利亞和新西蘭等西方各國相繼掀起了政府改革的熱潮，促使傳統(tǒng)的公共行政模式向新公共管理模式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變在西方國家的風(fēng)行有多方面的原因：全球化、信息技術(shù)的發(fā)展構(gòu)成了新公共管理產(chǎn)生的時(shí)代背景;理性官僚制與后工業(yè)社會(huì)的不適應(yīng)則是催生新公共管理的體制原因;而西方國家內(nèi)部的財(cái)政危機(jī)則是新公共管理興起的內(nèi)部動(dòng)因。當(dāng)然，任何一項(xiàng)重大的政府改革運(yùn)動(dòng)僅有現(xiàn)實(shí)的呼喚是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還離不開一定理論的支撐。同樣，新公共管理的產(chǎn)生和發(fā)展，如果沒有相應(yīng)理論的指導(dǎo)，也不可能得到多數(shù)國家的認(rèn)同并在實(shí)踐中迅速風(fēng)行。

一、新公共管理概述

1.1新公共管理發(fā)展背景

從上世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會(huì)福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心。

1.2新公共管理理論概述

新公共管理作為一種新的管理模式，其理論基礎(chǔ)與以往的行政理論有很大的區(qū)別。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點(diǎn)的話，新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。首先，新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中獲得諸多理論依據(jù)，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據(jù);從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應(yīng)以市場或顧客為導(dǎo)向，提高服務(wù)效率、質(zhì)量和有效性的依據(jù);從成本—效益分析中獲得對政府績效目標(biāo)進(jìn)行界定、測量和評(píng)估的依據(jù)等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養(yǎng)。新公共行政管理認(rèn)為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應(yīng)環(huán)境，而不是韋伯所說的僵化的科層制;對產(chǎn)出和結(jié)果的高度重視，而不是只管投入，不重產(chǎn)出;人事管理上實(shí)現(xiàn)靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經(jīng)錄用，永久任職，等等?？傊?，新公共管理認(rèn)為，那些已經(jīng)和正在為私營部門所成功地運(yùn)用著的管理方法，如績效管理、目標(biāo)管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以運(yùn)用到公有部門的管理中。

20世紀(jì)80年代至今，西方各國相繼掀起了政府改革的浪潮，促使傳統(tǒng)的公共行政模式向“新公共管理模式”轉(zhuǎn)變。西方國家的新公共管理運(yùn)動(dòng)涉及行政管理體制和政府活動(dòng)的各個(gè)方面，改革的基本主線是重新界定政府與市場的關(guān)系，其主要內(nèi)容有：第一，政府公共服務(wù)的市場化。在新公共管理理論中，公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，將政府權(quán)威與市場交換的功能優(yōu)勢融合，從而提高政府功能輸出的能力，形成一種供給公共服務(wù)的新制度安排。政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，公民則是享受公共服務(wù)的顧客。第二，政府角色定位，由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”。新公共管理認(rèn)為，在傳統(tǒng)公共行政模式中，政府職能有不斷擴(kuò)張的沖動(dòng)，直接導(dǎo)致了職能膨脹、機(jī)構(gòu)擴(kuò)大直至臃腫。新公共管理傾向于把決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）分離的體制。為了實(shí)現(xiàn)兩者分離。新公共管理主張政府主要集中于掌舵性職能，在公共行政中，只是制定政策而不是執(zhí)行政策。

二、基于新公共管理我國行政管理改革的重點(diǎn)

（一）樹立公共服務(wù)創(chuàng)新理念

新公共管理作為一種全新的公共行政模式，正在滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面。新公共管理的興起對高等學(xué)校的體制、觀念產(chǎn)生了重要的影響。服務(wù)理念是新公共管理發(fā)展的助推器。新公共管理的服務(wù)理念對高校教育改革有著重要的啟示。高等學(xué)校是公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要面向教師和學(xué)生，高校的順利開展和教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展，尤其在社會(huì)市場化、社會(huì)信息化、經(jīng)濟(jì)全球化的今天，必然離不開服務(wù)理念。強(qiáng)調(diào)顧客至上與服務(wù)意識(shí)是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。新公共管理提出的顧客滿意原則認(rèn)為：政府不是高高在上、自我封閉的官僚機(jī)構(gòu)，而是對社會(huì)公眾負(fù)責(zé)任的“企業(yè)家”。而企業(yè)家式的政府應(yīng)該視公民為“顧客”，以顧客的需求為導(dǎo)向，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。由于長期受封建傳統(tǒng)和主體中心主義權(quán)利體制及運(yùn)行機(jī)制的影響，導(dǎo)致我國政府凌駕于社會(huì)之上，政府重管理、輕服務(wù)，政府工作人員服務(wù)意識(shí)淡薄，官僚主義嚴(yán)重等現(xiàn)象難以根除?！伴T難進(jìn)、臉難看、事難辦”就是目前我國政府部門官僚主義現(xiàn)象的真實(shí)寫照。這些都與我國政府部門和工作人員沒有擺正自身位置，沒有正確處理好政府與社會(huì)關(guān)系密切相關(guān)。新公共管理所提倡的顧客導(dǎo)向，為公眾提供無縫隙服務(wù)的理念對于我國建設(shè)服務(wù)型政府具有重要的借鑒作用。我國公共部門尤其是政府的改革必須由官僚機(jī)構(gòu)向公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

（二）合理劃分政府的決策職能和管理職能

政府的四大職能分別是：政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能、社會(huì)職能。區(qū)分這四個(gè)職能主要是從政府執(zhí)政所管理的對象不同，政治職能主要是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)職能主要是為了國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，文化職能注重的是國民的文化需要，而社會(huì)職能是指除了政治、經(jīng)濟(jì)、文化之外的方面。政治職能，亦稱統(tǒng)治職能，政治職能是指政府為維護(hù)國家統(tǒng)治階級(jí)的利益，對外保護(hù)國家安全，對內(nèi)維持社會(huì)秩序的職能。經(jīng)濟(jì)職能是指政府為國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的職能。隨著中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，文化職能是指政府為滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業(yè)所實(shí)施的管理。它是加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。社會(huì)職能主要是社會(huì)公共服務(wù)職能，即指除政治、經(jīng)濟(jì)、文化職能以外政府必須承擔(dān)的其他職能。新公共管理明確提出了政府的職能是掌舵而不是劃槳，進(jìn)而將制定政策和提供服務(wù)分開，從而調(diào)整和優(yōu)化政府職能。由于受傳統(tǒng)行政理念的影響，我國政府公共管理承擔(dān)著雙重角色：既“掌舵”也“劃槳”;既制定公共政策又包攬所有的公共服務(wù)。這種做法缺乏競爭壓力，不僅容易出現(xiàn)供給低效率、尋租與腐敗的問題，而且還容易造成政府機(jī)構(gòu)臃腫，職權(quán)交叉的問題。為降低行政成本和提高行政效率，政府組織在公共服務(wù)過程中應(yīng)該把制定政策和具體操作的職能分開。

三、總結(jié)

總之，新公共管理是一種新的管理理論，在西方社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。在我國的行政改革中，要充分借鑒其優(yōu)點(diǎn)，摒棄其不適合我國國情之處，使之對我國的行政改革發(fā)揮應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)：

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