“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地制度的困境及治理優(yōu)化

張少停 閆俊利 趙莉

摘要：“三權(quán)分置”是新時(shí)期農(nóng)村宅基地制度改革的重大理論創(chuàng)新，同時(shí)也是農(nóng)村宅基地制度改革的發(fā)展方向。宅基地“三權(quán)分置”是基于當(dāng)前農(nóng)村宅基地治理難題而提出來的，調(diào)查發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前農(nóng)村宅基地存在一戶多宅和一宅多戶、占用農(nóng)地建房、宅基地管理失效、宅基地閑置與無地可批等多種治理難題?；趩栴}導(dǎo)向，農(nóng)村宅基地制度改革需要在堅(jiān)持法律底線、分類施策的原則下大膽創(chuàng)新、綜合推進(jìn)，并通過土地確權(quán)、擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍、探索退出與回收機(jī)制以及市場化途徑破解宅基地治理難題。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置” 農(nóng)村宅基地 治理優(yōu)化

宅基地是農(nóng)村“三塊地”中非常重要的一塊地，宅基地制度是最為獨(dú)特、最為敏感，也是最難決斷的一項(xiàng)[1]?！叭龣?quán)分置”理論的提出為農(nóng)村宅基地制度改革提供了基本框架和指導(dǎo)方向。2018年中央一號(hào)文件提出：“探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’改革”。歷史上，農(nóng)村宅基地的主要功能是保障農(nóng)民基本住房需求，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，城鄉(xiāng)融合不斷發(fā)展，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城務(wù)工，這也打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元格局。城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，農(nóng)村宅基地制度困境逐漸顯現(xiàn)，并造成農(nóng)村宅基地治理難題。

一、農(nóng)村宅基地制度困境

（一）一戶多宅與一宅多戶問題并存

一戶多宅是全國農(nóng)村宅基地普遍存在的問題。農(nóng)村宅基地分配制度實(shí)行一戶一宅，即一個(gè)家庭承包農(nóng)戶只能有一處宅基地[2]。而一戶多宅，是指一戶占用超過法定面積的兩處以上宅基地，主要包括繼承所得、經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)購買所得、建新未拆舊、未經(jīng)批準(zhǔn)建新房、各種分戶所得等。一宅多戶是調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的新問題新現(xiàn)象，是指一處宅基地共同屬于兩戶以上農(nóng)戶的，主要是因?yàn)樽优赡旰鬀]有分戶造成的。

（二）占用農(nóng)地建房現(xiàn)象大量存在

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大量農(nóng)地建房現(xiàn)象。農(nóng)村宅基地實(shí)行武昌分配使用制度，缺乏退出回收機(jī)制，造成“有進(jìn)無退”的制度困境，導(dǎo)致大部分村莊早已沒有宅基地可批，所以大量農(nóng)民選擇自己承包地私自建房。農(nóng)地建房自然違反了國家農(nóng)地農(nóng)用的規(guī)定，但也不能全部的責(zé)任推給農(nóng)民，我國農(nóng)村實(shí)行農(nóng)村宅基地?zé)o償使用的政策，當(dāng)前中國社會(huì)發(fā)生了巨大變化，農(nóng)村社會(huì)也早已分層、分化，農(nóng)村宅基地制度改革滯后，自然會(huì)引發(fā)各種社會(huì)問題。

（三）宅基地管理失效

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及基層干部是農(nóng)村宅基地規(guī)劃、審批、管理的責(zé)任主體，調(diào)研中農(nóng)民普遍反映農(nóng)村宅基地既缺乏規(guī)劃和管理，又存在未批建房現(xiàn)象。用途管制只是控制用地規(guī)模和自上而下，在用地計(jì)劃和指標(biāo)上難以顧及農(nóng)民蓋房需求，形成農(nóng)民新蓋房大量占用承包地，危及耕地保護(hù)。此外，“農(nóng)地建房”、“超標(biāo)準(zhǔn)占地”、“建新不拆舊”、“四至不清、面積不準(zhǔn)”等現(xiàn)象，也和宅基地規(guī)劃、管理有很大關(guān)系，這些現(xiàn)象就發(fā)生在村莊內(nèi)部，卻被“視而不見”、“睜一只眼，閉一只眼”，導(dǎo)致問題越積越多、矛盾越來越深。

（四）宅基地閑置與無地可批的悖論

大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城，“離土離村”[3]導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置荒廢。偏遠(yuǎn)的農(nóng)村除城郊村外，交通不便、信息閉塞、發(fā)展落后，農(nóng)民外出打工之后，大多選擇留在城市，但農(nóng)村房屋卻閑置荒廢在農(nóng)村，既不利于實(shí)現(xiàn)宅基地價(jià)值，又影響農(nóng)村村莊規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面大量閑置宅基地荒廢，另一方面村里農(nóng)民需要建新房卻“無地可批”，這也是導(dǎo)致大量農(nóng)民在承包地私自建房的重要原因。

二、農(nóng)村宅基地制度改革的原則

由于農(nóng)村的空殼化，很多宅基地得不到利用，房倒屋塌，滿院蒿草，確實(shí)是資源的浪費(fèi)。從農(nóng)村發(fā)展的角度來講，宅基地過去沒有市場屬性，是“沉睡的資產(chǎn)”，農(nóng)民擁有宅基地，人卻在城市里打工，農(nóng)民擁有巨大的資產(chǎn)卻帶不來任何的財(cái)產(chǎn)收益。這一塊“堅(jiān)冰”，其實(shí)不論是政府還是基層百姓，都希望能夠打破，這也是目前農(nóng)村最需要盤活的一份資產(chǎn)。

（一）分類推進(jìn)：城郊村和遠(yuǎn)郊村

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)已發(fā)生了巨大的變化，分層、分化是現(xiàn)代農(nóng)村的顯著特點(diǎn)，特別是城郊村、城中村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村和遠(yuǎn)郊村，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、土地價(jià)值、土地利用方式、一二三產(chǎn)業(yè)等方面都存在巨大的差異。因此，兩類農(nóng)村宅基地制度的改革決不能相提并論，決不能搞一刀切，而應(yīng)該因地制宜，分類處理。

（二）堅(jiān)持法律底線：集體所有、農(nóng)地農(nóng)用

依法治國是農(nóng)村綜合改革的最根本原則。宅基地制度改革是農(nóng)村“三塊地”最敏感的的一塊地，內(nèi)含巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但也是國家管制嚴(yán)格的一塊地，當(dāng)前農(nóng)村宅基地改革必須堅(jiān)持：宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)、一戶一宅、宅基地不得占用農(nóng)田、城鎮(zhèn)人口不得購買農(nóng)村宅基地等。

（三）大膽創(chuàng)新：宜農(nóng)則農(nóng)，宜建則建，宜營則營，宜林則林

農(nóng)村宅基地制度改革既要堅(jiān)持法律底線，又要大膽創(chuàng)新，否則改革只能是空談。因此，宅基地通過土地整治后，應(yīng)該因地制宜，宜農(nóng)則農(nóng)（土地復(fù)墾后可做農(nóng)田農(nóng)用），宜建則建（不適宜農(nóng)用地），宜營則營（城郊村、城中村宅基地），宜林則林（偏遠(yuǎn)山村且不適宜耕種）。

（四）發(fā)揮改革合力

農(nóng)村綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧、土地制度改革、股份制改革等眾多內(nèi)容，任何一項(xiàng)內(nèi)容都和其他內(nèi)容有著緊密的聯(lián)系，宅基地的流轉(zhuǎn)退出與取得、有償使用、規(guī)劃管理等相互關(guān)聯(lián)，與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保相輔相成，與戶籍制度改革、農(nóng)村綜合改革、新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)互為因果，要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性和耦合性，形成改革合力。

三、“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地治理優(yōu)化

（一）加快宅基地確權(quán)工作，打好宅基地改革基礎(chǔ)

尊重歷史，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，對(duì)于合法取得、四至清楚、無鄰里糾紛、未超出規(guī)定使用面積、繼承所得、購買所得、宅基地附屬用地、特色文化保護(hù)用地等，盡快予以確權(quán)頒證。而對(duì)未經(jīng)審批且占用承包地、非法一戶多宅、1999年以后城鎮(zhèn)戶口購買、建新未拆舊的、超過法定占用面積的、不符合分戶條件的采取強(qiáng)制收回、購買贖回、協(xié)商無償收回等多種方式厘清宅基地產(chǎn)權(quán)。當(dāng)前農(nóng)村宅基地問題是由歷史遺留、現(xiàn)實(shí)矛盾等多種原因共同造成的，具體細(xì)節(jié)十分復(fù)雜，在一些特殊情況上，需要具體問題具體分析，如果可以通過村民會(huì)議討論，取得大多數(shù)村民同意，也可予以確權(quán)頒證。

（二） 擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村宅基地保障與財(cái)產(chǎn)雙重屬性的特點(diǎn)限制了宅基地流轉(zhuǎn)，“三權(quán)分置”理論得提出兼顧了財(cái)產(chǎn)屬性和保障屬性[4]。放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，是促進(jìn)宅基地市場化配置、賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本要求。要在放活使用權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)與房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，允許農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)交易，包括轉(zhuǎn)讓、出租、買賣、入股、擔(dān)保抵押等。參照城鎮(zhèn)房屋交易制度和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立農(nóng)宅交易制度，納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場體系一并管理與服務(wù)。長遠(yuǎn)看，農(nóng)宅交易范圍不應(yīng)局限于本集體內(nèi)部，而是要向全民放開，面向本集體外的其他農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口放開。建立健全農(nóng)民宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證制度，清理亂占、多占問題，以此作為農(nóng)宅交易的基礎(chǔ)。對(duì)于祖?zhèn)鬓r(nóng)宅、不同歷史階段形成的農(nóng)宅要根據(jù)實(shí)際情況予以確權(quán)登記。建立健全宅基地使用權(quán)價(jià)值市場化形成機(jī)制與評(píng)估機(jī)制，防止行政干預(yù)、私相授受、尋租舞弊，切實(shí)保障農(nóng)民及農(nóng)民集體的宅基地權(quán)利，充分體現(xiàn)宅基地市場價(jià)值。

（三）探索宅基地自愿有償退出和集體回收機(jī)制

建立農(nóng)民閑置宅基地使用權(quán)自愿有償退出給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)制，由集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府或其他用地主體給予補(bǔ)償。宅基地使用權(quán)退出也需要引入市場機(jī)制，與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場并軌運(yùn)行，由市場形成價(jià)格。建立騰退宅基地的統(tǒng)籌利用制度，騰退宅基地可以復(fù)墾用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可以用于農(nóng)村集體經(jīng)營性和公益性建設(shè)用地，也可以用于建設(shè)農(nóng)民集中居住房屋。按照十八屆三中全會(huì)提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的改革方向，騰退宅基地可以由農(nóng)村集體對(duì)外出讓、出租、抵押、置換等，也可以復(fù)墾后用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策項(xiàng)目、土地指標(biāo)交易等。也可以考慮在購房補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女入學(xué)等方面為進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出宅基地提供激勵(lì)，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地退出和進(jìn)城農(nóng)民的市民化工作;可以嘗試把宅基地退出與國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、宅基地有償使用制度等結(jié)合起來，設(shè)立更多綜合改革試點(diǎn)，提高農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性;可以設(shè)置一些綜合改革試驗(yàn)區(qū)，強(qiáng)化農(nóng)村承包地、宅基地制度改革和集體產(chǎn)權(quán)制度改革的聯(lián)動(dòng)性，整體考慮宅基地、承包地和其他集體資源資產(chǎn)的“一攬子”退出。

（四）賦予農(nóng)民宅基地更多權(quán)能

農(nóng)村宅基地過去一直是“房地分離”政策，即宅基地所有權(quán)屬于集體，宅基地不得買賣、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，農(nóng)民只擁有宅基地使用權(quán)，這在過去符合農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況（農(nóng)民未大量進(jìn)城，長期居住在農(nóng)村）。但新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)已嚴(yán)重分化，大量閑置荒廢宅基地成為農(nóng)民“沉睡的資本”，宅基地傳統(tǒng)的兩權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)新的農(nóng)村社會(huì)，賦予農(nóng)民宅基地更多權(quán)能勢在必行。首先，可以依照承包地對(duì)宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”，即集體所有權(quán)、農(nóng)戶占有權(quán)和使用權(quán)，即維護(hù)了集體所有權(quán)、保護(hù)了農(nóng)戶占有權(quán)，又能給宅基地使用權(quán)提供廣闊的改革空間，如2017年中央1號(hào)文件提出的：“探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。”其次，更加細(xì)化宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，給予農(nóng)民更大的使用和收益空間。一方面在遠(yuǎn)郊村，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民保留在農(nóng)村的閑置荒廢宅基地，可以允許他們?cè)诩w經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、出租，甚至買賣，只要在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，可以賦予農(nóng)民宅基地完整的土地產(chǎn)權(quán);另一方面，在城郊村、城中村，城鄉(xiāng)一體化程度較高，宅基地入市已經(jīng)是既成事實(shí)，可以放開集體經(jīng)濟(jì)組織范圍的限制，在一定期限內(nèi)允許宅基地轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、買賣，更大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（五）城郊村宅基地市場化改革

土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值顯化，土地市場化改革理應(yīng)成為農(nóng)村土地制度改革的支配性邏輯[5]。十八屆三中全會(huì)《決定》提出，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，為此，必須充分發(fā)揮市場的決定性作用和正確發(fā)揮政府的作用。當(dāng)前，我國處在深化經(jīng)濟(jì)體制改革、健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村土地制度改革和土地要素的市場化問題是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。在農(nóng)村宅基地制度改革方面，缺乏宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，市場沒有在農(nóng)村宅基地資源配置中起到?jīng)Q定性作用，極大地影響到宅基地資源的有效配置和合理利用。深化宅基地制度改革，引入市場機(jī)制，在農(nóng)村土地集體所有制下，放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，可以促進(jìn)閑置宅基地的有效利用，提高土地使用效率，遏制宅基地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地不足問題，促進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

（六）建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

宅基地和承包地一樣，具有保障功能，是農(nóng)民進(jìn)城失敗的最后退路，因此，宅基地改革應(yīng)該重視建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，為農(nóng)民提供最基本的保障。首先，無論是城市房地產(chǎn)還是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)都要保證房屋的居住屬性，要出臺(tái)政策防止炒作。農(nóng)村因?yàn)檫^去沒有這個(gè)市場，放開宅基地，就需要防止囤積土地，炒作土地，特別是城郊村、城中村和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，土地價(jià)值高、利益矛盾復(fù)雜，加強(qiáng)監(jiān)督和管護(hù)，是防止投機(jī)分子炒地的關(guān)鍵。其次，對(duì)于自動(dòng)自愿退出宅基地的農(nóng)民，保留其集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，一旦出現(xiàn)突發(fā)、意外情況，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該擔(dān)負(fù)起農(nóng)民最后的居住保障;或者由當(dāng)?shù)卣ㄟ^經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、住房保障、再就業(yè)等手段幫助這些農(nóng)民不至于無家可歸、無房可住。第三，建立抵押失敗防御機(jī)制。農(nóng)民通過宅基地以及房屋抵押獲得貸款，一旦經(jīng)營失敗無法償還貸款，銀行勢必要處置抵押物，對(duì)農(nóng)民來說是無法承受的，對(duì)此可以通過集體擔(dān)保、延緩還款日期，或當(dāng)?shù)卣€貸款、幫助農(nóng)民再就業(yè)，或轉(zhuǎn)讓專門工商企業(yè)代為經(jīng)營。

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[5]張少停，康依寧：城鄉(xiāng)關(guān)系視角下我國農(nóng)村土地制度演變的邏輯：1949-2019，鄭州輕工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021年第3期。

作者簡介：張少停（1983——），河南許昌人，鄭州輕工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)，講師，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榛鶎又卫砼c農(nóng)村土地問題。閆俊利（1986——），鄭州輕工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，碩士，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。趙莉（1986——），河南水利與環(huán)境職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系，碩士，助教，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

基金項(xiàng)目：河南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)調(diào)研課題：產(chǎn)權(quán)管制視角下農(nóng)村土地分置改革的實(shí)現(xiàn)路徑研究（SKL-2021-2997）階段性成果。鄭州市社科聯(lián)調(diào)研課題