農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的不足及解決對(duì)策研究

李珍

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中，還存在著一些問(wèn)題，例如非糧化和非農(nóng)化后土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象嚴(yán)重，土地流轉(zhuǎn)后社會(huì)保障功能的缺失以及土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制不健全等問(wèn)題，本文從土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村振興戰(zhàn)略中的地位出發(fā)，提出了一些建議，希望能對(duì)未來(lái)土地流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題提供一些思路。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地流轉(zhuǎn);困境;對(duì)策

近幾年來(lái)，農(nóng)村地區(qū)深化城市一體化改革面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，越來(lái)越多的土地經(jīng)營(yíng)主體為實(shí)現(xiàn)利益最大化，沖出耕地紅線，把大量耕地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，研究土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及對(duì)策，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展關(guān)鍵。

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉(zhuǎn)面臨的困境

1.1 土地流轉(zhuǎn)后非糧化、非農(nóng)化現(xiàn)象嚴(yán)重

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，土地流轉(zhuǎn)后的非農(nóng)、非糧現(xiàn)象日益嚴(yán)重，其原因主要有：一是企業(yè)不種植傳統(tǒng)糧食作物，不種植經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的作物。近幾年，傳統(tǒng)糧食作物種植成本上升，而糧食作物價(jià)格下降。農(nóng)夫不能靠種植食物來(lái)提高社會(huì)地位。于是，越來(lái)越多的農(nóng)民為了更高的利潤(rùn)，決定種植經(jīng)濟(jì)作物，或者轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。二是政府的政治取向也會(huì)影響國(guó)家的性質(zhì)。有些地方政府為了取得政治上的成功而目光短淺，為了獲得較大的經(jīng)濟(jì)利益，被迫向企業(yè)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。另外，部分地區(qū)也存在土地融資問(wèn)題。政府要取得正常的財(cái)政支出，就必須通過(guò)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得財(cái)政收入，而獲得土地使用權(quán)的企業(yè)通常從事利潤(rùn)較高的行業(yè)。

1.2 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益易受損害

“三權(quán)分置”政策的出臺(tái)，無(wú)法直接解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。盡管各地早已有土地流轉(zhuǎn)的實(shí)例，但土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)仍不完善，基本不規(guī)范。因?yàn)榉蓻](méi)有對(duì)土地流轉(zhuǎn)作出具體規(guī)定，現(xiàn)實(shí)生活中土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題隨之而來(lái)，土地轉(zhuǎn)讓無(wú)法律規(guī)制，違約問(wèn)題隨之而來(lái)。當(dāng)前，中國(guó)土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)上的土地轉(zhuǎn)讓合同大多不規(guī)范，而可能是無(wú)法律效力的口頭協(xié)議。另外，時(shí)間上也不能詳述，除了口頭協(xié)議，協(xié)助轉(zhuǎn)讓土地的數(shù)量和方式。如果沒(méi)有這個(gè)明確的內(nèi)容，土地運(yùn)輸雙方往往會(huì)違反條約，違約后的糾紛不能有效解決，農(nóng)民的利益就容易受損。其次，監(jiān)管和貿(mào)易組織不健全，貿(mào)易出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)不能及時(shí)解決，同時(shí)平臺(tái)不完善，農(nóng)民自發(fā)行動(dòng)，勢(shì)必影響到土地流轉(zhuǎn)范圍和農(nóng)民權(quán)益，因此，地租低、農(nóng)民利益受損，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)范圍和農(nóng)民權(quán)益受到威脅。兩個(gè)案例中，由于農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中處于弱勢(shì)一方，沒(méi)有發(fā)言權(quán)，他們無(wú)法決定土地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格和獲得更高的收入;另一方面，由于知識(shí)水平普遍較低，農(nóng)民無(wú)法很好地保護(hù)自己的權(quán)益，往往得不到自己的收入，容易造成土地空置、土地閑置的局面。

1.3 保障機(jī)制不夠健全

農(nóng)地流轉(zhuǎn)者往往擔(dān)心不同的商業(yè)項(xiàng)目在流轉(zhuǎn)后能否長(zhǎng)期運(yùn)作，能否及時(shí)收到流轉(zhuǎn)費(fèi)，復(fù)墾后能否盡快恢復(fù)生產(chǎn)能力，農(nóng)民對(duì)承包商在合同結(jié)束前單方面違約的后果十分擔(dān)憂，同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須經(jīng)受住市場(chǎng)和氣候的巨大考驗(yàn)。缺乏一套完善的風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，會(huì)影響到收購(gòu)人和轉(zhuǎn)讓人的主觀能動(dòng)性。

1.4 農(nóng)民缺乏土地流轉(zhuǎn)意識(shí)

有些農(nóng)民如果不搞農(nóng)業(yè)，也不懂得經(jīng)濟(jì)資源，國(guó)家制定了許多農(nóng)村政策，但是農(nóng)民不了解政策，對(duì)土地流轉(zhuǎn)憂心忡忡，農(nóng)民對(duì)未來(lái)感到迷茫，不知該怎么辦。

1.5 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管力度不足

在當(dāng)前的土地轉(zhuǎn)讓中，政府或主管部門通常不提供土地轉(zhuǎn)讓監(jiān)督服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)讓土地應(yīng)當(dāng)按照農(nóng)民的意愿，或者按照農(nóng)民與農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)會(huì)及其他機(jī)構(gòu)的意愿進(jìn)行，但是實(shí)際上，有些基層干部為了實(shí)現(xiàn)自己的各種目的，為了業(yè)績(jī)或承諾，強(qiáng)迫基層賣地，這會(huì)嚴(yán)重影響中國(guó)土地流轉(zhuǎn)的有序發(fā)展，當(dāng)然，要保護(hù)農(nóng)民的利益也很難。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

2.1 嚴(yán)守耕地紅線，防止土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化和非糧化現(xiàn)象發(fā)生

土地流轉(zhuǎn)后，由于政府提出的政策方針發(fā)生了轉(zhuǎn)變，農(nóng)民努力想要實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)最大化，土地利用發(fā)生了重大變化，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。為防止非糧、非農(nóng)等現(xiàn)象，必須采取以下措施：一是加強(qiáng)監(jiān)管，確保耕地得到合理利用，管理當(dāng)局應(yīng)重視非農(nóng)地轉(zhuǎn)移的負(fù)面影響。要堅(jiān)持耕地紅線，對(duì)土地流傳后的使用進(jìn)行監(jiān)控，防止非糧食、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)條件日益惡化。一些公司利用所轉(zhuǎn)讓的土地，未經(jīng)批準(zhǔn)改變土地用途，并將其用于工業(yè)生產(chǎn)，以增加公司利潤(rùn)，這是非農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要原因。對(duì)存在的問(wèn)題，要加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格執(zhí)行耕地紅線、劃定耕地面積。國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)耕地重要性的宣傳，控制和規(guī)范農(nóng)地利用變化，突出非糧食作物對(duì)糧食安全的負(fù)面影響，提高農(nóng)民保護(hù)基本需求的積極性，政府也應(yīng)重視糧食安全，將糧食安全作為評(píng)價(jià)政府政治績(jī)效的重要因素。

2.2 建立健全農(nóng)村村民的社會(huì)保障體系

我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的顯著特征是戶籍制度，戶籍制度必然決定資源的配置，農(nóng)村養(yǎng)老資源十分稀缺，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距非常明顯，政府應(yīng)從政治上支持非政府組織。非政府組織在未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障體系中扮演著重要角色。社工利用自己的知識(shí)建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，使脫離政府的人也能享受到很好的社會(huì)福利。三是政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行金融支持，使農(nóng)村有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力建立社會(huì)保障制度。農(nóng)場(chǎng)主對(duì)土地的依賴性主要來(lái)自經(jīng)濟(jì)上。在農(nóng)村地區(qū)獲得足夠的經(jīng)濟(jì)支持，農(nóng)村社會(huì)保障水平將接近城市。

2.3 繼續(xù)完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，深度保護(hù)農(nóng)民利益

要健全農(nóng)村市場(chǎng)體系，必須更好地發(fā)揮政府的作用，將政府整合為中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供更加穩(wěn)定的平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供可靠的市場(chǎng)信息、降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、具有自然風(fēng)險(xiǎn)的土地轉(zhuǎn)讓制度。另外，還要注意法律的作用。唯有完善的法律法規(guī)，才能更好地控制土地轉(zhuǎn)讓行為，規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。鑒于目前存在的問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)有關(guān)土地轉(zhuǎn)讓的法律，以立法形式具體規(guī)定轉(zhuǎn)讓的主體和類型，完善土地轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)機(jī)制。

2.4 完善管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督

農(nóng)地流轉(zhuǎn)直接關(guān)系到農(nóng)村土地出讓方和承包方的經(jīng)濟(jì)利益。單靠雙方的談判與溝通，就不能保證雙方在各自優(yōu)勢(shì)上的相對(duì)平衡。很多農(nóng)場(chǎng)主代表耕地分配土地，但實(shí)際上用來(lái)建設(shè)魚(yú)塘或植樹(shù)，這與土地流轉(zhuǎn)的重要性不同，需要主管當(dāng)局發(fā)揮監(jiān)督作用，防止這種情況發(fā)生。這類事件一旦發(fā)生，要嚴(yán)肅處理。如果農(nóng)地被用來(lái)種樹(shù)和建造魚(yú)塘，土壤結(jié)構(gòu)就會(huì)受到破壞，土地的價(jià)值會(huì)降低。另外，土地承包合同應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這類問(wèn)題，要保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益不受侵害。

2.5 創(chuàng)新觀念，推動(dòng)土地順利流轉(zhuǎn)

基層干部要積極為民辦實(shí)事，從民情出發(fā)，從實(shí)際出發(fā)，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)工作，積極宣傳土地流轉(zhuǎn)的好處，積極宣傳土地流轉(zhuǎn)的好處，消除傳統(tǒng)的土地流轉(zhuǎn)觀念，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)。要讓廣大干部群眾發(fā)揮帶頭作用。同時(shí)，干部也要宣傳與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律知識(shí)，讓村民們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過(guò)程中，維護(hù)自己的合法權(quán)益不受侵害。

2.6 堅(jiān)持政策原則，確保土地規(guī)范流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)應(yīng)遵守國(guó)家土壤政策，不得與之相抵觸。所有工作人員應(yīng)以政治為導(dǎo)向，從實(shí)際出發(fā)做好土地轉(zhuǎn)讓工作。轉(zhuǎn)讓國(guó)家必須遵守法治，不得違反國(guó)家相關(guān)立法。國(guó)家轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)堅(jiān)持自愿原則;不應(yīng)強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓;充分尊重農(nóng)民意愿，流轉(zhuǎn)國(guó)應(yīng)遵循“補(bǔ)償”原則，給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.7 建立信息共享平臺(tái)，完善流轉(zhuǎn)流程

在市政府設(shè)立土地流轉(zhuǎn)專門部門，解決農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中面臨的問(wèn)題，并及時(shí)將這些問(wèn)題落實(shí)到上級(jí)，以建立更好的土地流轉(zhuǎn)制度優(yōu)化土地出讓政策，在信息共享平臺(tái)上公布土地出讓市場(chǎng)價(jià)格，應(yīng)反映當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地轉(zhuǎn)讓雙方可參考信息共享平臺(tái)公布的平均市場(chǎng)價(jià)格，以達(dá)成適當(dāng)?shù)亩▋r(jià)安排。信息平臺(tái)應(yīng)盡可能包括氣候條件、蟲(chóng)害、水源、區(qū)域面積、農(nóng)村地區(qū)的運(yùn)輸和其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息，以便為農(nóng)業(yè)信息用戶提供更好的信息，制定未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃，并選擇合適的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行生產(chǎn)。另外，土地流轉(zhuǎn)需要財(cái)政支持，資金是土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，資源不足，土地流轉(zhuǎn)困難，國(guó)家對(duì)農(nóng)民給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)戶擴(kuò)大規(guī)模，積極承包土地，歸還閑置土地，合理配置和使用土地資源，提高土地資源利用率。

3 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)正處于一個(gè)良好的機(jī)遇期，近兩年來(lái)不斷積極探索，積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)，尤其是中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)民承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)出了通知，要以此為契機(jī)，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意識(shí)，強(qiáng)化增產(chǎn)增收導(dǎo)向，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機(jī)械化生產(chǎn)。而凍土資源的廣泛利用，將大大提高土地資源的利用率。

參考文獻(xiàn)

[1] 宋珅.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題與建議對(duì)策[A].天津市土地學(xué)會(huì)2017年學(xué)術(shù)年會(huì)論文集[C].2017：178.

[2] 李古月，王子寧.鄉(xiāng)村振興背景下土地全生命周期信息化管理的實(shí)踐與拓展研究[A].2020年中國(guó)城市規(guī)劃信息化年會(huì)論文集[C].2020：423-430.

[3] 彭小霞.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)助推農(nóng)民增收：機(jī)理、問(wèn)題及實(shí)現(xiàn)路徑[J].理論探索，2021（4）：91-99.