金融支持防災(zāi)救災(zāi)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及借鑒

蔡寧

摘要：河南、山西暴雨再次為我們敲響極端天氣警鐘，加快推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和戰(zhàn)略，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化刻不容緩。金融支持防災(zāi)救災(zāi)既體現(xiàn)高度的社會(huì)責(zé)任與政治責(zé)任，也展現(xiàn)金融的擔(dān)當(dāng)與作為。美國(guó)、日本、英國(guó)在金融支持防災(zāi)救災(zāi)方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，已形成多層次、多維度、多渠道的金融支持體系。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，加快發(fā)展以巨災(zāi)保險(xiǎn)為主的災(zāi)害保險(xiǎn)體系，建立“財(cái)政+金融”的防災(zāi)救災(zāi)資金支持體系，同時(shí)充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融在防災(zāi)救災(zāi)中的積極作用，對(duì)我國(guó)平穩(wěn)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、高質(zhì)高效開(kāi)展災(zāi)后重建具有重要意義。

關(guān)鍵詞：自然災(zāi)害 政策性金融 戰(zhàn)疫專題債券 巨災(zāi)債券

2021年，我國(guó)河南、山西發(fā)生的暴雨災(zāi)害再次為我們敲響極端天氣的警鐘。一方面，加快推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化刻不容緩;另一方面，災(zāi)后重建任務(wù)艱巨，需要發(fā)揮金融支持的重要作用。從全球來(lái)看，美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)家在金融支持防災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)分散防范、災(zāi)后支持全面重建等方面已形成包含保險(xiǎn)、政策性金融、商業(yè)性金融、資本市場(chǎng)等在內(nèi)的多層次金融支持體系，對(duì)我國(guó)平穩(wěn)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、高效開(kāi)展災(zāi)后重建具有較重要的借鑒意義。

美國(guó)：政府與市場(chǎng)并重的金融支持體系

在金融支持防災(zāi)救災(zāi)方面，美國(guó)發(fā)揮政府與市場(chǎng)的協(xié)同作用，災(zāi)前主要由政府主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)的分散與防范，災(zāi)后主要由市場(chǎng)推動(dòng)民生重建及企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

在政府方面，美國(guó)通過(guò)建立完善的災(zāi)害保險(xiǎn)體系，提供多元化、系統(tǒng)化的保障，分散不同的風(fēng)險(xiǎn)。從承保范圍看，全面覆蓋洪水、颶風(fēng)、風(fēng)暴、冰雹、地震、火山災(zāi)害、林草火災(zāi)等多種自然災(zāi)害。從保險(xiǎn)牽頭設(shè)立的政府層級(jí)看，既有聯(lián)邦政府牽頭設(shè)立的全國(guó)性保險(xiǎn)，如美國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)、全國(guó)洪水保險(xiǎn)，也有州政府牽頭設(shè)立的區(qū)域性保險(xiǎn)，如夏威夷颶風(fēng)減災(zāi)保險(xiǎn)、加利福尼亞地震保險(xiǎn)、佛羅里達(dá)巨災(zāi)保險(xiǎn)。從保障標(biāo)的看，除了基本人身安全的保障，還滿足不同投保主體在住宅、辦公場(chǎng)所、宅內(nèi)財(cái)產(chǎn)、牲畜等方面的多元化保障需求。從保障效力看，涉及民生保障的項(xiàng)目一般具有一定的強(qiáng)制性，要求企業(yè)與居民都投保，并通過(guò)聯(lián)邦或州政府的立法在制度上進(jìn)行確認(rèn);涉及多元化的保障需求則不具有強(qiáng)制性，由投保主體自行根據(jù)需求選擇是否參保。美國(guó)的災(zāi)害保險(xiǎn)一般由財(cái)政提供一定的補(bǔ)貼，并在稅收等多方面給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，比如實(shí)行低稅率或者免稅。同時(shí)，美國(guó)還通過(guò)再保險(xiǎn)等手段進(jìn)一步分散風(fēng)險(xiǎn)，降低賠付壓力，提升保險(xiǎn)的可持續(xù)性。

在市場(chǎng)方面，美國(guó)依靠資本市場(chǎng)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，進(jìn)而將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散于資本市場(chǎng)，同時(shí)通過(guò)資本市場(chǎng)籌集資金支持災(zāi)后建設(shè)。目前主流的產(chǎn)品主要有三種。一是巨災(zāi)債券，以約定的洪水、地震、颶風(fēng)等某項(xiàng)災(zāi)害是否發(fā)生及發(fā)生程度作為標(biāo)的物，其核心在于將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散給債券投資者，投資者可獲得高于國(guó)債及普通債券的收益率。美國(guó)的巨災(zāi)債券是全球認(rèn)可度最高、成交量最大、市場(chǎng)余額最多、投資者最活躍的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品，市場(chǎng)余額在全球同類產(chǎn)品中約占70%，意味著美國(guó)已通過(guò)金融創(chuàng)新將本國(guó)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散給國(guó)際投資者。二是巨災(zāi)期貨，以巨災(zāi)保單的損失賠付率等為標(biāo)的物，主要用于保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司對(duì)沖災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)吸引國(guó)際資本、社會(huì)資本參與災(zāi)后建設(shè)。三是巨災(zāi)互換，是基于指定災(zāi)害類型，并設(shè)定相應(yīng)觸發(fā)條件的一種災(zāi)害證券化產(chǎn)品。

日本：充分發(fā)揮政策性金融的重要作用

政策性金融是日本在遭受地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害后，進(jìn)行災(zāi)后重建最主要的金融力量之一。1950年，日本設(shè)立了當(dāng)時(shí)融資規(guī)模最大的政策性金融機(jī)構(gòu)——住宅金融公庫(kù)，著力解決全國(guó)住宅供給短缺問(wèn)題。同時(shí)，該機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了“災(zāi)害復(fù)興住宅融資”職能，為住宅受損的居民提供專業(yè)金融服務(wù)，支持居所重建。

日本“災(zāi)害復(fù)興住宅融資”包括災(zāi)后自建住宅融資、災(zāi)后購(gòu)買住宅融資、災(zāi)后修繕住宅融資、災(zāi)后宅地融資等多種產(chǎn)品，凡是受災(zāi)的本國(guó)居民及獲得日本永久居住權(quán)的外國(guó)居民，包括受損住宅的所有者、居住者、租賃人以及以上受災(zāi)者的親屬，均可提出融資申請(qǐng)。與日本商業(yè)性金融及其他金融產(chǎn)品相比，日本政策性金融在支持災(zāi)后重建上具有顯著優(yōu)勢(shì)：一是優(yōu)惠的貸款利率，一般比商業(yè)性金融平均低約60BP，且利率長(zhǎng)期固定，波動(dòng)較小，不會(huì)因市場(chǎng)利率的上升而出現(xiàn)大幅增長(zhǎng);二是貸款期限長(zhǎng)，融資申請(qǐng)人可申請(qǐng)比商業(yè)性金融平均長(zhǎng)約5年的貸款期限;三是設(shè)置了寬限期，比商業(yè)性金融多最高5年的資金寬限期;四是簡(jiǎn)化了申請(qǐng)手續(xù)，建立了資金申請(qǐng)的綠色通道，融資申請(qǐng)人可以較快地獲得資金;五是緩解了還款壓力，除了工資，還可以用獎(jiǎng)金還貸，特別是對(duì)破產(chǎn)居民還可以免除一定甚至全部的償還責(zé)任，對(duì)遭受二次災(zāi)害的居民還可提供上次債務(wù)減免服務(wù)。

英國(guó)：市場(chǎng)主導(dǎo)的災(zāi)害保險(xiǎn)制度

英國(guó)也是一個(gè)洪水、風(fēng)暴等災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，成百上千萬(wàn)居民長(zhǎng)期遭受海岸洪水等自然災(zāi)害威脅。英國(guó)主要通過(guò)巨災(zāi)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)等災(zāi)害保險(xiǎn)分散和防范風(fēng)險(xiǎn)以及支持災(zāi)后重建，但與美國(guó)、日本不同，英國(guó)的保險(xiǎn)體系高度市場(chǎng)化、商業(yè)化，政府沒(méi)有制定強(qiáng)制性政策措施要求企業(yè)和居民必須購(gòu)買災(zāi)害保險(xiǎn)，而是允許企業(yè)和居民自由選擇是否投保。英國(guó)政府將災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)完全交給商業(yè)保險(xiǎn)公司，本身不承擔(dān)賠付責(zé)任，不參與保險(xiǎn)公司的日常運(yùn)營(yíng)，不在財(cái)政上提供過(guò)多的支持。

英國(guó)政府在災(zāi)害保險(xiǎn)中發(fā)揮的作用主要包括五個(gè)方面：一是制度建設(shè)，通過(guò)立法或行政法規(guī)等形式制定災(zāi)害保險(xiǎn)市場(chǎng)的基本規(guī)則;二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如海岸防洪工程、城市地下管網(wǎng)、避難中心、信息基礎(chǔ)設(shè)施等，將日常工作重點(diǎn)放在自然災(zāi)害預(yù)防上;三是公共服務(wù)，如氣象預(yù)測(cè)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與示警、防災(zāi)減災(zāi)教育培訓(xùn)等，提升企業(yè)、居民的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí);四是信息公開(kāi)，將防災(zāi)救災(zāi)相關(guān)信息向企業(yè)、居民、商業(yè)保險(xiǎn)公司等公開(kāi)，例如，該國(guó)發(fā)布的《洪水保險(xiǎn)供給準(zhǔn)則》要求政府需向保險(xiǎn)業(yè)開(kāi)放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信息及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息;五是科學(xué)研究與國(guó)際合作，通過(guò)自主研發(fā)或在國(guó)際上引入先進(jìn)的災(zāi)害預(yù)測(cè)、評(píng)估、示警等技術(shù)，提升國(guó)內(nèi)防災(zāi)救災(zāi)的水平與能力。商業(yè)保險(xiǎn)公司只有在英國(guó)政府做好災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的區(qū)域才會(huì)接受企業(yè)和居民的保單，同時(shí)進(jìn)行再保險(xiǎn)以有效分散風(fēng)險(xiǎn)。

完善中國(guó)防災(zāi)救災(zāi)金融支持體系的建議

中國(guó)是一個(gè)氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、林草火災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，每次災(zāi)害都會(huì)給廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成很大損失。政府部門要求始終把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，抓細(xì)抓實(shí)各項(xiàng)防汛救災(zāi)措施。金融支持防災(zāi)救災(zāi)既體現(xiàn)高度的社會(huì)責(zé)任與政治責(zé)任，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)應(yīng)有之力，又展現(xiàn)金融的勇于擔(dān)當(dāng)與主動(dòng)作為，是金融的應(yīng)有之義。為進(jìn)一步完善中國(guó)防災(zāi)救災(zāi)金融支持體系，可借鑒美國(guó)、日本、英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，筆者有以下建議。

一是建立多元化、多層次的財(cái)政金融支持新體系。洪水、地震等重大自然災(zāi)害一般會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成系統(tǒng)性的損害，災(zāi)后重建往往涉及民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等多方面內(nèi)容，受災(zāi)領(lǐng)域廣、救助對(duì)象多、資金需求量大。如僅依靠財(cái)政手段進(jìn)行災(zāi)害應(yīng)對(duì)，資金覆蓋面有限、救助額不高、可持續(xù)性不強(qiáng)、給政府造成的負(fù)擔(dān)大，只能解決災(zāi)害中的基本保障問(wèn)題，對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)等方面的全面、多元化保障難以實(shí)現(xiàn)。建議明確財(cái)政、金融、社會(huì)救助等不同形態(tài)資金在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害中的定位，形成財(cái)政、金融、社會(huì)資金共同支持災(zāi)后重建的多元化、多層次財(cái)政金融新體系。財(cái)政資金保基本支出，著力保障民生、基礎(chǔ)設(shè)施重建、公共服務(wù)恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定問(wèn)題;金融提供多元化的保障，重點(diǎn)支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、居民人身和財(cái)產(chǎn)等的全面保障，以市場(chǎng)化手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;社會(huì)資金作輔助，主要起到分散風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)救助作用。

二是發(fā)展以巨災(zāi)保險(xiǎn)為主的災(zāi)害保險(xiǎn)保障體系。美國(guó)、英國(guó)等國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，巨災(zāi)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)能有效提高洪水、颶風(fēng)、地震等重大自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，在災(zāi)前風(fēng)險(xiǎn)分散防范與災(zāi)后重建中發(fā)揮重要作用。當(dāng)前我國(guó)對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)對(duì)主要以財(cái)政手段為主，雖然早在1996年便已開(kāi)展對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的系統(tǒng)研究，2017年落地了地震巨災(zāi)保險(xiǎn)，近年來(lái)先后在廣東、黑龍江、浙江、云南等地探索試點(diǎn)了重大災(zāi)害保險(xiǎn)，但全國(guó)性的巨災(zāi)保險(xiǎn)發(fā)展仍然緩慢，未來(lái)任重道遠(yuǎn)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)，提高防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)能力。在此背景下，要加快開(kāi)展對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)，由國(guó)家牽頭，整合各方資源，做好制度建設(shè)，逐步形成商業(yè)保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)、國(guó)際再保險(xiǎn)等多方參與的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系;要加強(qiáng)對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的政策研究，比如財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、承保及賠付邊界等，形成充足的政策儲(chǔ)備;要開(kāi)展對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的產(chǎn)品創(chuàng)新，以豐富、多樣的產(chǎn)品吸引居民、企業(yè)投保，切實(shí)提升巨災(zāi)保險(xiǎn)的普惠水平與保障能力;要加快對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的立法，從法制層面做好保障與安排，為居民、企業(yè)投保以及保險(xiǎn)公司承保提供法律依據(jù)，切實(shí)

保障參與主體的根本利益。

三是發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融、政策性金融在支持防災(zāi)救災(zāi)中的壓艙石與穩(wěn)定器作用。作為以服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略為宗旨的開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)，急國(guó)家之所急、謀國(guó)家之所需，保障國(guó)家發(fā)展的行穩(wěn)致遠(yuǎn)，將人民至上、生命至上理念落到實(shí)處，既是必然要求，又是應(yīng)有之義。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，在重大自然災(zāi)害中，發(fā)揮開(kāi)發(fā)性、政策性金融資金成本低、期限長(zhǎng)、額度大的優(yōu)勢(shì)，積極支持災(zāi)后重建。第一，開(kāi)發(fā)性、政策性金融在發(fā)債籌資方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，參照2020年開(kāi)發(fā)性金融在抗擊新冠肺炎疫情期間發(fā)行的戰(zhàn)疫專題債券，研究發(fā)行防災(zāi)救災(zāi)專題債券，專項(xiàng)支持災(zāi)情應(yīng)急融資及災(zāi)后建設(shè)，并形成常規(guī)性制度安排。第二，開(kāi)發(fā)性、政策性資金往往期限較長(zhǎng)，與保險(xiǎn)所需的長(zhǎng)周期資金相匹配，可積極出資參與災(zāi)害保險(xiǎn)保障體系建設(shè)，發(fā)揮開(kāi)發(fā)性、政策性金融的引導(dǎo)作用，培育與建設(shè)市場(chǎng)，撬動(dòng)、引領(lǐng)社會(huì)資本投入。第三，加強(qiáng)與國(guó)家部委、地方政府等的溝通對(duì)接，針對(duì)重大水利地質(zhì)工程、交通等重要基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、城市防震防澇治理、新興氣候技術(shù)、地震預(yù)防技術(shù)、加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)體系和能力建設(shè)等，積極謀劃一批關(guān)系長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大重點(diǎn)項(xiàng)目。第四，高度關(guān)注災(zāi)害對(duì)鞏固脫貧成果的影響，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)脫貧等項(xiàng)目給予優(yōu)先支持，防止因?yàn)?zāi)返貧。

四是引導(dǎo)商業(yè)性金融參與災(zāi)后建設(shè)。充分發(fā)揮市場(chǎng)在重大自然災(zāi)害重建中的作用，積極引導(dǎo)商業(yè)性金融優(yōu)化審批流程、調(diào)整信貸政策、創(chuàng)新信貸模式、調(diào)整績(jī)效考評(píng)政策等支持災(zāi)后建設(shè)。第一，建立常態(tài)化的災(zāi)害應(yīng)急資金綠色通道，簡(jiǎn)化審批流程、提高審批效率，依法合規(guī)、高質(zhì)高效、快捷迅速為災(zāi)區(qū)提供資金支持。第二，適當(dāng)調(diào)整對(duì)災(zāi)區(qū)的信貸支持政策，調(diào)增對(duì)災(zāi)區(qū)的資金支持規(guī)模，調(diào)減對(duì)災(zāi)區(qū)的資金支持成本，加快對(duì)災(zāi)區(qū)貸款損失的認(rèn)定與核銷，統(tǒng)籌考慮受災(zāi)企業(yè)、居民貸款的延期還本付息及續(xù)貸，做好合理安排。第三，創(chuàng)新災(zāi)后重建信貸新模式，通過(guò)建立政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、采取靈活多樣的抵質(zhì)押與擔(dān)保等方式，滿足災(zāi)區(qū)企業(yè)、居民，特別是中小企業(yè)、個(gè)體工商戶的增量資金需求。第四，優(yōu)化對(duì)災(zāi)后建設(shè)資金的績(jī)效考核評(píng)價(jià)政策，可考慮將其納入特定業(yè)務(wù)范疇單獨(dú)考核，剔除該部分資金對(duì)利潤(rùn)增速、貸款余額等指標(biāo)的影響，適度提升對(duì)該部分資金不良率的容忍度。

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