社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理研究

夏晨晨　黃怡　趙建彬

摘 要：社會公眾參與流域綜合協(xié)同治理，是流域環(huán)境生態(tài)得到保證的關(guān)鍵，能夠推動流域環(huán)境的保護，具有現(xiàn)實意義。以流域環(huán)境治理主體之一的社會公眾為研究對象，對社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理的現(xiàn)狀、相關(guān)案例、協(xié)同治理機制進行分析，并提出社會公眾參與流域環(huán)境協(xié)同治理的建議。

關(guān)鍵詞：流域環(huán)境;綜合治理;公眾參與

中圖分類號：F062.2? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）33-0038-03

一、社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理的現(xiàn)狀

（一）流域環(huán)境綜合治理模式

目前，流域環(huán)境治理主要包括政府主導型或市場主導型的治理模式，但是這兩種模式都必須依靠社會公眾的參與，都需要協(xié)同社會公眾對流域環(huán)境進行綜合治理。治理模式可以細分為政府主導型治理模式和合作型治理模式。

政府主導型治理模式融匯傳統(tǒng)區(qū)域主義的觀點，認為僅依靠市場機制的治理模式無法實現(xiàn)流域環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。主張以政府為主導，通過指令控制、行政管制、市場激勵等方法提高治理效率和降低交易成本，實現(xiàn)對環(huán)境資源的保護，對流域環(huán)境的治理。政府也可以依靠法律、經(jīng)濟等手段嚴格控制污染企業(yè)的排放量，超出限額予以嚴厲處罰。根據(jù)排放量大小征收排污稅，以達到水環(huán)境保護的目的。

合作型治理模式則吸收了公共選擇理論和新區(qū)域主義的觀點，有利于多種主體共同承擔環(huán)境責任，是國內(nèi)外學者的普遍共識。融合了政府、公民、非政府組織等多個主體，以及一系列的正式和非正式的管理治理，認為在環(huán)境治理過程中存在眾多影響環(huán)境的因素，在面對惡化的生態(tài)環(huán)境時，僅依靠政府為主體進行治理，會失去權(quán)利和責任的平衡，社會公眾參與環(huán)境治理渠道變窄，影響流域環(huán)境的綜合治理的過程中發(fā)揮作用等問題[1]。政府需要接受環(huán)保組織、社會公眾的監(jiān)督，增強與多方主體之間的合作交流。目前，合作型治理模式主要有環(huán)境網(wǎng)絡治理模式、環(huán)境協(xié)同治理模式、環(huán)境多中心治理模式和環(huán)境整體性治理模式。

（二）社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理的主體地位和參與方式

社會公眾僅指政府以外的公民，環(huán)保民間組織等。公民是環(huán)境治理中的重要主體。公民向政府舉報違法的排污行為，通過個人的力量參與流域環(huán)境治理。非政府環(huán)保組織也是環(huán)境治理中的重要主體之一，非政府組織利用掌握的信息，加強對環(huán)境的監(jiān)督，幫助政府制定環(huán)保方案，是環(huán)境治理的重要力量。

隨著新興網(wǎng)絡信息媒體的發(fā)展，公眾參與生態(tài)文明建設的方式得到了很大的創(chuàng)新，包括個人參與和組織參與[2]。個人參與是在環(huán)境遭受破壞，個人的利益遭受損害時，為了維護自身的權(quán)益，通過自主抗爭的形式，向社會，政府尋求支持的形式。組織參與是指民間環(huán)保組織通過組織的力量參與環(huán)境治理的形式。組織參與具有以下特點：一是能夠進行有序參與與對話，在環(huán)境保護中發(fā)揮作用;二是環(huán)保組織起步晚，但是成長迅速，發(fā)揮的作用很大。

（三）社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理過程中存在的問題和阻礙

社會公眾在流域環(huán)境治理過程中存在一些問題：一是公眾參與程序度低，作用有限。公眾參與生態(tài)文明建設的主動性仍然有待加強。在環(huán)境治理過程中，政府處于主導地位，社會公眾缺少環(huán)境保護的責任感，社會公眾沒有認識到自身是流域環(huán)境保護中的重要主體，參與意識總體水平較低，自身的環(huán)境法治意識薄弱，參與愿望不強[3]。二是公眾難以及時全面地獲取流域環(huán)境的相關(guān)信息。三是雖然政府已經(jīng)制定了公眾參與環(huán)境保護的相關(guān)制度，但是公眾參與環(huán)境治理的過程仍然存在一些阻礙，事前的決策參與及過程參與很少，公眾參與多在末端環(huán)節(jié)，大大削弱了公眾參與的價值和意義。四是環(huán)保類社會組織的發(fā)展還不充分，主要表現(xiàn)為國環(huán)保社會組織仍然規(guī)模較小、數(shù)量較少，社會對環(huán)保組織的認可度不高。

二、社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理的案例研究

（一）太湖流域社會公眾參與環(huán)境綜合治理案例分析

太湖位于長江三角洲的南部，是我國五大淡水湖之一。水質(zhì)良好，符合飲用水源地的水質(zhì)要求。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，太湖流域環(huán)境遭受污染，2007年藍藻事件，政府開始對太湖流域的環(huán)境進行治理，但是太湖流域政府的生態(tài)治理政策在地方層面得不到有效執(zhí)行，往往投入大且見效慢，增大了政府失靈和市場失靈的可能性。

社會公眾，作為污染的直接受害者，是彌補政府失靈，推動生態(tài)治理的重要力量。隨著自身素質(zhì)的提高，太湖流域社會公眾開始對環(huán)境問題提出建議，并主動關(guān)注與流域環(huán)境相關(guān)的問題，社會公眾通過信息網(wǎng)及環(huán)保部門網(wǎng)站，環(huán)保公共組織和各類行業(yè)組織了解流域有關(guān)的環(huán)境信息，參與環(huán)境治理，推動政府對生態(tài)問題的關(guān)注和治理。對存在環(huán)境問題的企業(yè)進行監(jiān)督，并督促其整改，為太湖流域的生態(tài)治理貢獻自己的力量，推動了太湖流域水環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。由此可見，社會公眾可以在流域水污染治理過程中發(fā)揮一定的作用。

（二）淮河流域社會公眾參與環(huán)境綜合治理案例分析

淮河流域溝通南北、連接東西，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。隨著經(jīng)濟和城市化快速發(fā)展，淮河干支流污染嚴重，水污染事件頻頻發(fā)生。雖然政府制定了相關(guān)政策，但淮河流域水環(huán)境的仍然持續(xù)惡化。

“淮河衛(wèi)士”作為民間環(huán)保組織，促使蓮花味精履行企業(yè)職責，向社會大眾如實公開自己的污水排放量，對污水進行循環(huán)利用，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，減輕對淮河流域的水環(huán)境的污染?；春有l(wèi)士在淮河河段上建立了淮河自然生態(tài)保護網(wǎng)絡，對淮河排污口進行調(diào)查和監(jiān)督，并開展清潔飲水救助項目，通過生物凈水裝置，改善水質(zhì)，讓村民能夠使用清潔的水源。他們積極關(guān)注淮河流域的環(huán)境狀態(tài)，致力于通過民間參與改善淮河流域環(huán)境，開展淮河流域的環(huán)境保護事業(yè)?！盎春有l(wèi)士”作為中立第三方，以追求公益為目標，為政府制定并執(zhí)行生態(tài)治理政策出謀劃策，使政府與NGO、公眾合力以推動政策順利執(zhí)行，是推動生態(tài)治理和流域污染防治的重要社會力量[1]。

三、社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理的協(xié)同機制

協(xié)同治理理論，簡單來講，就是在一個相對開放的系統(tǒng)找到治理環(huán)境的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，提出并改善治理效果的理論[4]。協(xié)同治理理論認為各個行為體之間存在著交流與互動，具有不同的價值判斷和利益需求，需要保持著競爭和合作兩種關(guān)系。在社會系統(tǒng)中，整個社會系統(tǒng)主體之間密不可分，相輔相成，沒有任何一個行為主體具有單獨實現(xiàn)目標的知識和資源。只有進行協(xié)同治理，才能推進流域環(huán)境污染的治理進程，為整體環(huán)境治理的發(fā)展壯大推波助瀾。

流域環(huán)境綜合治理協(xié)同機制，涉及政府、公眾、非政府組織等多元主體。政府需要以環(huán)境治理主體的多元性和平等性為前提，與社會公眾進行交流決策。

第一，政府是治理的第一責任主體，但不是生態(tài)治理的唯一主體。政府立足全局，統(tǒng)籌規(guī)劃，承擔保護自然資源和保護環(huán)境的責任，健全和完善各種制度，建立相關(guān)法律法規(guī)和政策體系明確各方的職責，與社會各方積極溝通，監(jiān)督各部門協(xié)同合作。

第二，公民是環(huán)境的享用者，是推動生態(tài)治理的重要主體之一。引入公眾參與環(huán)境保護，合理表達自己的訴求，監(jiān)督企業(yè)偷排偷放污染廢棄物的行為，掃除環(huán)境監(jiān)督死角，彌補政府行政管理的不足，推動流域環(huán)境的治理。

第三，非政府組織是聯(lián)系民眾與政府的橋梁。靈活、高效，以社會公益事業(yè)為主旨，利用民間的資源動員社會主體參與到水污染的治理過程中。非政府組織的管理和建立具有更大靈活性，能夠跨區(qū)域進行流域環(huán)境污染調(diào)查并對整個流域的水污染情況進行分析，推動流域環(huán)境的治理。

四、社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理的建議

第一，營造包容有序的監(jiān)管環(huán)境氛圍，提升依法依規(guī)的管理水平。我國在環(huán)境保護方面的社會公眾參與制度，在環(huán)保社會團體參與活動的具體規(guī)定方面具有概括性，缺乏系統(tǒng)的立法，執(zhí)行很難到位。首先，應完善我國流域環(huán)境治理中的社會團體參與的相關(guān)法律規(guī)定和流域環(huán)境保護法律體系。其次，營造包容有序的監(jiān)管環(huán)境氛圍，提升依法依規(guī)的管理水平。通過建立環(huán)境立法參與制度，防止和糾正各種違法行為。再次，建立完善的流域環(huán)境信息公開制度，調(diào)動公眾參與，使得公眾積極參與流域環(huán)境保護事業(yè)，保證公眾能夠及時了解到流域環(huán)境的相關(guān)信息，保證環(huán)保事業(yè)順利展開。最后，完善環(huán)境刑事訴訟制度，實現(xiàn)對環(huán)境的保護和實現(xiàn)流域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，提升依法依規(guī)的管理水平，保障公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益。

第二，構(gòu)建流域環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺，優(yōu)化資源配置。由于缺乏水環(huán)境信息共享機制，使得各部門信息獨立、割據(jù)，相鄰的區(qū)域的行政主管部門沒有正式的信息交流機制。首先，應當探索流域環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，構(gòu)建流域環(huán)境數(shù)據(jù)共享平臺，優(yōu)化資源配置，使社會公眾獲得更公平高效的優(yōu)質(zhì)服務，最大限度地實現(xiàn)流域內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量狀況的數(shù)據(jù)共享。其次，實現(xiàn)環(huán)境信息數(shù)據(jù)在流域生態(tài)修復和環(huán)境保護中的應用[5]。最后，建立簡潔、靈活的分布式站點實現(xiàn)流域環(huán)境綜合治理資源共享，提高環(huán)境管理工作效率。解決公共利益和區(qū)域利益問題，在政府與公社會民之間全面綜合地對流域的水污染進行防治。

第三，加強環(huán)保教育，提升公眾的環(huán)保意識和環(huán)保責任感。公眾參與意識不高，參與愿望不強，認為治理流域水污染的責任在于政府和企業(yè)。忽視了自身的環(huán)保責任，也不重視自身的參與，處于比較盲目的狀態(tài)。首先，新聞媒體的宣傳能夠直接影響到人們的價值判斷，應當設立專門的部門進行環(huán)保宣傳，制訂明確的計劃，使環(huán)保宣傳工作形成一個完整的體系。充分發(fā)揮媒體的作用，通過新聞媒體宣傳各類流域環(huán)境保護知識[6]。利用網(wǎng)絡和電視，建立專門的環(huán)保宣傳教育網(wǎng)站，制作宣傳教育片，在融入真實場景的情況下，提高宣傳工作可靠性與有效性，普及相關(guān)環(huán)保內(nèi)容，營造良好的輿論氛圍。其次，以豐富的形式進行環(huán)保意識的傳遞，結(jié)合不同的環(huán)保節(jié)日進行環(huán)保宣傳，使公眾全面認識到污染對于生態(tài)環(huán)境的危害情況。最后，在基層社區(qū)，向公眾宣傳《環(huán)保法》，加強公眾的環(huán)保知識，引導公眾樹立環(huán)保觀念。

參考文獻：

[1]? 蘇世才.加強環(huán)境宣傳教育提高公眾環(huán)保意識的對策分析[J].科技風，2018，（12）：161.

[2]? 國玉.基于協(xié)同治理理論的區(qū)域環(huán)境治理探析[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2018，（2）：16.

[3]? 朱喜群.生態(tài)治理的多元協(xié)同：太湖流域個案[J].改革，2017，（2）：96-107.

[4]? 柴茂.洞庭湖區(qū)生態(tài)的政府治理機制建設研究[D].湘潭：湘潭大學，2016.

[5]? 王越.我國生態(tài)文明建設公眾參與研究[D].大連：大連理工大學，2015.

[6]? 張夢麗.湘江干流水污染治理中的公眾參與機制研究[D].南寧：廣西大學，2015.

Research on Social Public Participation in Comprehensive Management of River Basin Environment

XIA Chen-chen，HUANG Yi，ZHAO Jian-bin

（School of Economic and Management，East China University of Technology，Nanchang 330013，China）

Abstract：The participation of the public in the comprehensive and coordinated management of the watershed is the key to ensuring the environment and ecology of the watershed and can promote the protection of the watershed environment，has practical significance.Taking the social public as one of the main bodies of river basin environmental governance as the research object，the status quo，related cases，collaborative governance mechanisms is analyzed，suggestions on public participation in the collaboratire management of watershed environment are put forward.

Key words：watershed environment;comprehensive control;public participation

[責任編輯 文 嬌]

收稿日期：2020-06-09

基金項目：江西省社科規(guī)劃項目“社會公眾參與流域環(huán)境綜合治理的協(xié)同機制研究”（18GL22）

作者簡介：夏晨晨（1997-），女，安徽天長人，碩士研究生，從事社會責任和社會公眾參與研究。