中國對非援助的歷程及評價

薛宇欣　李夢文

摘 要：對非援助在中國對非戰(zhàn)略中占有重要地位，對非援助對中國和非洲都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。對非洲而言，援助加快了非洲國家民族獨立的進程，促進了經(jīng)濟發(fā)展。對中國而言，早期的對非援助幫助中國擺脫了外交困境，樹立了良好的國際形象。隨著對非援助政策的不斷調(diào)整，對非援助的經(jīng)濟目的逐漸代替了政治目的。對非援助為中國拓展了市場，開辟了新的能源渠道。但是，中國對非援助仍存在很多問題，如宣傳不足、援助層面單一。中非雙方應(yīng)該共同努力，解決對外援助中的問題，推進中非友好關(guān)系持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：中國;非洲;國際援助

中圖分類號：F114? ? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）33-0144-03

中非關(guān)系是中國對外關(guān)系中極其重要的一部分，而中國對非援助也是中非戰(zhàn)略中重要的一環(huán)。自新中國成立起，中非關(guān)系就得到了新中國領(lǐng)導(dǎo)人的重視，開始進行對非援助。隨著國際形勢的變化，我國對非援助的目的也有了微妙的變化。但值得注意的是，中國從未停止對非洲的援助，也從未改變對非援助的基本理念。在此背景下，中非關(guān)系得到了飛速發(fā)展。在本文中，筆者簡單梳理中國對非援助的進程，并分別從政治和經(jīng)濟的視角評估中國對非經(jīng)濟援助對中國和非洲國家?guī)淼男б?。最后，筆者指出了中國對非援助中存在的問題。

一、中國對外援助的概念

對外援助本身是個非常廣泛的概念，目前國際上也并沒有一個統(tǒng)一的定義。國內(nèi)有學(xué)者指出，對外援助可理解為“援助國或國家集團、援助組織、社會團體乃至個人出于政治、經(jīng)濟、人道主義等方面的動機，以優(yōu)惠的方式向受援國或國家提供資金、物資、技術(shù)、人力等幫助的行為”[1]。比較通用的概念還包括政府開發(fā)援助（ODA）。根據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織下屬的發(fā)展援助委員會所下的定義，政府開發(fā)援助指官方機構(gòu)（包括管理機構(gòu)或地方合作機構(gòu)）為促進發(fā)展中國家的經(jīng)濟發(fā)展和改善生活水平，向發(fā)展中國家和多邊機構(gòu)提供的贈予或贈予成分至少為25%的貸款[2]。國際發(fā)展援助（IDA）則指發(fā)達國家或高收入的發(fā)展中國家及其所屬機構(gòu)、有關(guān)國際組織、社會團體以提高資金、物資、設(shè)備、技術(shù)或資料等方式，幫助發(fā)展中國家發(fā)展經(jīng)濟和提高社會福利的具體活動。除上述定義外，相關(guān)的術(shù)語還包括官方援助（OA）、發(fā)展援助（DA）、發(fā)展合作（DC）等。

在國內(nèi)，官方也并沒有對外援助給出具體的、統(tǒng)一的定義。因此在本文中，筆者將采取以下概念界定中國對外援助：中國的對外援助是指中國政府或由中國政府授權(quán)的組織向發(fā)展中國家、地區(qū)或其他多邊國際組織提供的含有政府贈予成分的援助活動。中國的對外援助主要是通過向發(fā)展中國家提供資金，性能可靠、質(zhì)量優(yōu)良的產(chǎn)品，使用的技術(shù)和服務(wù)，以及開發(fā)能減輕受援國的貧困和有利于進一步開發(fā)雙邊的經(jīng)貿(mào)合作潛力的項目來完成的[3]。

二、中國對非援助的歷程

中國對非援助一共經(jīng)歷了三個階段，由于不同的國際環(huán)境和國內(nèi)情況，每一階段的援助都有其特點?？傮w而言，中國對非援助從以政治為導(dǎo)向轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟為導(dǎo)向，從單邊無償援助轉(zhuǎn)為雙邊經(jīng)貿(mào)合作，從單一經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)為多領(lǐng)域援助。半個多世紀(jì)以來，中國對非援助一直與時俱進，不斷完善和進步，有效推動了中非關(guān)系的發(fā)展。

（一）20世紀(jì)50年代至改革開放

在20世紀(jì)50年代至改革開放這一階段中，中國對非援助的目的主要是政治性的。新中國成立后面臨著復(fù)雜嚴(yán)峻的國際環(huán)境。作為社會主義國家，中國遭到了以美國為首的資本主義國家的孤立和針對，在朝鮮戰(zhàn)爭中甚至產(chǎn)生了正面對抗。朝鮮戰(zhàn)爭不僅使得中國與西方國家的關(guān)系急劇退化，同時還引發(fā)了周邊小國的恐慌，中國外交陷入了困境。此時，中國迫切地需要打開自己的外交窗口，改善國際形象。1955年的萬隆會議為中國提供了一個與非洲國家接觸的機會。此時，非洲大陸興起了大規(guī)模的民族解放運動。與中國相似的經(jīng)歷使得非洲各國對中國抱有天然的好感，對于中國提出的外交原則表示強烈贊同。

隨后，中蘇關(guān)系的破裂又使得中國處于“兩面夾擊”的不利地位，中國外交重點不僅在于“反美帝”，更在于“反蘇修”。在此時，毛澤東為了打破美蘇圍困中國的外交僵局，提出“兩個中間地帶理論”，以對外經(jīng)濟援助為依托，爭取中間地帶國家作為外交戰(zhàn)略[4]。1964年，周恩來訪問非洲國家，結(jié)合“和平共處五項原則”正式提出對非援助的八項原則：“平等互利;尊重受援國主權(quán)，絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權(quán);中國以無息或低息貸款方式提供援助;幫助受援國走自力更生、經(jīng)濟上獨立發(fā)展的道路;力求投資少，收效快;提供中國最好的設(shè)備和物資;幫助受援國掌握技術(shù);專家待遇一律平等?！盵5]這八項原則標(biāo)志著中國對非援助總原則的形成。

（二）改革開放至1995年

如果說在上個階段中中國對非援助是為了獲取政治支持的話，從改革開放開始，中國則將重點轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。1983年，中國提出了同非洲國家經(jīng)濟合作的“平等互利、講求實效、形式多樣、共同發(fā)展”四項原則。與之前的近乎無償?shù)脑啾?，中國對非援助更加?wù)實——中國開始推進中非的經(jīng)濟合作，強調(diào)互利合作、共同發(fā)展、共同富裕。在此背景下，中非經(jīng)貿(mào)合作進入了空前發(fā)展的階段。1956年雙邊貿(mào)易額僅1 200萬美元，1960年為1億美元。而到20世紀(jì)80年代雙邊貿(mào)易進入快速發(fā)展階段，20世紀(jì)末達到100億美元[6]。

（三）1995年至今

隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和非洲形勢的變化，中國再次調(diào)整對非政策，加強中非交流與合作。1995年，國務(wù)院召開全國援外工作會議，大規(guī)模調(diào)整了援外方式，其主要精神是援外方式多樣化和資金來源多樣化，重點幫助受援國發(fā)展當(dāng)?shù)丶毙璧闹行⌒晚椖?，支持雙方企業(yè)互利合作，以利于提高援助效益，幫助受援國發(fā)展民族工業(yè)，促進中國與發(fā)展中國家的雙邊關(guān)系和經(jīng)貿(mào)合作[7]。

2000年，“中非合作論壇”成立，中國對非援助逐步形成了比較完備的工作機制。2006年出臺的《中國對非洲政策文件》，對中國對非援助政策進一步做出了詳細(xì)的闡述。值得注意的是，在這一階段，除了傳統(tǒng)的經(jīng)濟援助外，中國對非援助逐漸擴展到教育、衛(wèi)生、文化、科技等領(lǐng)域。與此同時，中國更加關(guān)注提升非洲國家的建設(shè)和管理能力，幫助非洲國家提高自主發(fā)展能力?？梢哉f，中國對非援助從“授人以魚”逐漸轉(zhuǎn)為“授人以漁”。

三、中國對非援助的效益

（一）對非洲國家的效益

無論是從政治角度還是經(jīng)濟角度分析，中國給予非洲國家的援助都意義重大。從政治角度看，中國對非援助極大地推動了非洲國家的民族解放運動。在20世紀(jì)，中國一直將非洲的民族解放運動視為己任，投放大量無息貸款和低息貸款，在必要時甚至可以延長，以減輕非洲國家的負(fù)擔(dān)。例如，中國援建的坦贊鐵路就對推動南部非洲的民族解放運動發(fā)揮了重要作用。坦桑尼亞和贊比亞兩國借助這條鐵路將外界援助物資運到南部非洲，有力地支援了安哥拉、莫桑比克、津巴布韋、納米比亞等國爭取獨立和解放事業(yè)[8]。由于中國與非洲擁有同樣的被壓迫的經(jīng)歷，中國對于非洲的援助是真誠的、真心的。不同于西方國家，中國不希望非洲國家因為援助而產(chǎn)生對中國的依賴，而是鼓勵非洲國家自力更生、獨立發(fā)展。

在經(jīng)濟方面，中國對非援助也不同于西方國家的援助，中國的援助不附加任何政治條件，不干涉非洲國家內(nèi)政，即便是有限制條件的對外貸款項目也是在公平貿(mào)易下進行的，這就極大地減輕了受援國的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。60多年來，中國為非洲50多個國家援建了900多個項目，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、教育、通訊、交通等多個領(lǐng)域。中國還向廣大非洲國家提供了大量的物資和技術(shù)援助，為非洲國家培訓(xùn)了3萬名各類人員，向非洲派出醫(yī)療隊員1.7萬人次，派遣技術(shù)人員35萬人次，減免了33個非洲重債窮國和最不發(fā)達國家部分對華債務(wù)[9]。在長期的援助中，其中比較典型的成功案例就是“安哥拉模式”——中國向非洲國家提供基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)惠貸款，借款國可以用國內(nèi)資源償還貸款。作為石油大國的安哥拉顯然在援助中受益匪淺。安哥拉獲得了穩(wěn)定的出口國，提高了石油出口能力。據(jù)統(tǒng)計，中國于2001年從安哥拉進口的石油量為380萬噸，2005年上升至1 746萬噸，2009年達到3 217萬噸。與此同時，中國對安哥拉的基礎(chǔ)設(shè)施援助穩(wěn)步增長。1999年中國的機械和運輸設(shè)備的出口額為287.9萬美元，2002年上升至1 071.8萬美元，2008年則直接上漲到15.49億美元。

（二）對中國的效益

在新中國成立初期，中國對非援助的政治目的大于經(jīng)濟目的，中國希望與非洲國家建立友好關(guān)系，擺脫外交困境。相同的歷史遭遇使中非很容易建立起友情，而中國對非援助則進一步加速深化中非友情。中非的持續(xù)友好關(guān)系不僅使中國走出了朝鮮戰(zhàn)爭后的外交困境和中蘇分裂后的外交孤立局面，也極大地增強了中國在國際社會的影響力。1971年中國重返聯(lián)合國，“是非洲兄弟將中國抬進去的。”除此之外，非洲國家在中國申請2008年北京奧運會、2010年上海世博會中也起到了重要的作用。

在經(jīng)濟上，對非援助對中國的對外出口貿(mào)易起到了促進作用。非洲的巨大市場刺激了國內(nèi)生產(chǎn)廠商的發(fā)展，許多廠商利用對外援助的機會擴大生產(chǎn)，尋求更多利益。與此同時，為了使產(chǎn)品能在非洲得到接納，這些廠商往往會嚴(yán)抓產(chǎn)品質(zhì)量，并對產(chǎn)品做出改良，以適應(yīng)非洲特殊的環(huán)境氣候，這就進而提升了中國的生產(chǎn)制造水平和創(chuàng)造能力。更重要的是，對非援助使更多的中國品牌進入非洲，提高了中國產(chǎn)品在非洲市場的知名度，打破了西方國家產(chǎn)品在非洲的壟斷。例如，在中國品牌進入非洲之前，非洲國家使用的基本上都是日本品牌。日本汽車、日本電器都在非洲有很高的地位。2000年，朱镕基在訪問西非各國時向西非國家援助了3 000臺彩色電視機。中國電器物美價廉，很快就得到當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)可，中國的電器在短短幾年中就成功進入非洲市場，打破日本電器的壟斷局面，為后續(xù)的中非貿(mào)易打開窗口。

四、中國對非援助中存在的問題

（一）對非援助宣傳不足

作為非洲獨立前的殖民國，英、法、美等西方大國對非洲有著傳統(tǒng)的影響和現(xiàn)實利益，中國對非援助引發(fā)了這些國家的高度關(guān)注。在一些西方國家看來，中非越發(fā)緊密的關(guān)系勢必會損害他們在非洲原有的利益，因此屢屢提出對中國對非援助的質(zhì)疑，認(rèn)為中國是“新殖民主義”，表面上誠心幫助非洲，實際上是強行打開非洲的市場，使非洲產(chǎn)生對中國的依賴。2006年9月，美國財政部污蔑中國為“無賴債權(quán)人”，正在實行“機會主義貸款”[10]。除此之外，西方國家還認(rèn)為中國對非援助是在鼓勵踐踏人權(quán)。由于中國外交一直秉持“和平共處五項原則”，從不干涉任何國家的內(nèi)政，面對非洲屢屢爆發(fā)的人權(quán)危機，中國一直表示這是非洲國家的內(nèi)政問題，中國不加過問。但西方國家認(rèn)為人權(quán)問題應(yīng)該超越國家內(nèi)政，踐踏人權(quán)的國家應(yīng)該受到國際社會的一致制裁，直到人權(quán)問題解決后才能得到援助。因此，中國忽視非洲國家的人權(quán)狀況對其進行援助是間接鼓勵踐踏人權(quán)，中國對非援助應(yīng)同人權(quán)狀況聯(lián)系起來。但在筆者看來，這實際上這是西方利用人權(quán)問題對我國外交政策進行干涉。

筆者認(rèn)為，西方國家傳出的“中國威脅論”“中國新殖民主義”雖然沒有任何依據(jù)，但是既然有這樣的言論，就會對中非關(guān)系產(chǎn)生影響。這些言論或許不會在短期內(nèi)在官方層面對中非關(guān)系產(chǎn)生影響，但是非洲國家民眾卻很容易受到這種不實言論的蠱惑，在野黨也會利用這種言論攻擊執(zhí)政黨，進一步導(dǎo)致民眾對中國的不信任。2006年，贊比亞反對黨在競選中就對中國發(fā)表一系列攻擊言論，稱中國為贊比亞的剝削者，認(rèn)為贊比亞的失業(yè)率猛增與中非貿(mào)易有直接關(guān)系。贊比亞反對黨的言論得到了很多失業(yè)青年的支持。這些反對聲音表明，我國對非援助政策依然存在很大問題。在信息化的時代，外交民主化成為不可避免的趨勢，如果做不好公共外交，不能對中國的對非援助進行有效的宣傳，則很有可能導(dǎo)致非洲民眾對中國的誤解，進而導(dǎo)致中非民間貿(mào)易受阻，不利于兩國長期友好關(guān)系的發(fā)展。

（二）對非援助層面單一

中國目前對非援助的主體主要是政府機構(gòu)和政策性銀行，缺少大規(guī)模的民間援助組織。對外援助為世人詬病的一點就是援助國的援助經(jīng)常無法送到民眾的手中，也無法運用到真正需要援助的領(lǐng)域。在非洲國家，由于其政治制度建設(shè)還不完全，很容易出現(xiàn)貪污腐敗的現(xiàn)象，因此政府援助在經(jīng)過層層審批后可能所剩無幾。非洲國家的一些非政府組織經(jīng)常抱怨中國與非洲國家的關(guān)系是建立在政府層面，而不是人民層面。由于其官僚機制和腐敗現(xiàn)象，只有政府和富人從中非合作中獲益，而非洲人民沒有從中非關(guān)系中獲得實際利益。甚至一些民眾認(rèn)為中國與非洲的經(jīng)貿(mào)往來與西方對非洲的經(jīng)貿(mào)活動沒有區(qū)別[11]。

面對這種情況，筆者認(rèn)為，中國不僅要重視政府援助，也要拓寬民間非政府組織的援助渠道，授權(quán)更多的民間組織進行援助，并對民間組織給予資金支持，充分調(diào)動民間組織和企業(yè)的積極性，使他們有能力且愿意實行對非援助。這樣不僅可以減輕政府的援助成本，也可以使援助款項實際運用到需要援助的地方。

總之，中國對非援助是中非關(guān)系的重要組成部分。中國從20世紀(jì)50年代開始對非洲進行援助，至今從未間斷。中國對非洲援助的政策也在不斷地變化，以逐步適應(yīng)時代的要求。到目前為止，中國對非洲的經(jīng)濟援助已經(jīng)取得了巨大的成果，無論是中國還是非洲國家，從對外援助中都收獲了積極效益。但是我們必須看到，對外援助仍存在很多問題，尤其是在信息化時代，對外援助本身的弊端更容易凸顯出來。對此，筆者認(rèn)為，我國首先應(yīng)加大對非援助的宣傳力度，不僅要有實際行動，也要有好的宣傳，打破西方國家的“中國威脅論”，在非洲民間樹立良好形象。其次，中國政府應(yīng)努力拓寬民間交往渠道，向民間組織和企業(yè)給予資金上的支持，通過由政府授權(quán)的非政府機構(gòu)實施對外援助。再次，中國應(yīng)抓緊制定對外援助有關(guān)法律，建立對外援助的完整框架。我們有理由相信，中國和非洲各國有能力也有決心解決對外援助中現(xiàn)存的問題，中國對非援助必將取得更加豐碩的成果。

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The Course and Evaluation of Chinas Assistance to Africa

XUE Yu-xin，LI Meng-wen

（Department of Diplomacy，China Foreign Affairs University，Beijing 100037，China）

Abstract：Assistance to Africa plays an important role in Chinas strategy for Africa.Assistance to Africa has had a profound impact on both China and Africa.For Africa，assistance has accelerated the process of national independence of African countries and promoted economic development.For China，the early assistance to Africa helped China get rid of its diplomatic predicament and establish a good international status.With the continuous adjustment of aid policy to Africa，the economic purpose has gradually replaced the political purpose.Assistance to Africa has expanded Chinas market and opened up new energy channels.However，there are still many problems in the policy，such as insufficient publicity，single level of aid.China and Africa should work together to solve the problems in foreign aid and promote the sustainable development of China Africa friendly relations.

Key words：China;Africa;assistance

[責(zé)任編輯 曉 群]

收稿日期：2020-04-16

作者簡介：薛宇欣（2000-），女，北京人，學(xué)生，從事中國對外關(guān)系研究;李夢文（2000-），女，北京人，學(xué)生，從事經(jīng)濟法研究。