陸海統(tǒng)籌導向下的灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理策略

摘要 沿海城市“重陸域、輕海域”的城市規(guī)劃管理傳統(tǒng)理念，導致海域生態(tài)環(huán)境污染長期以來被忽視。而海域環(huán)境污染問題涉及環(huán)灣和流域上下游的跨縣市協(xié)調(diào)問題，需要在更大層面統(tǒng)籌灣區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與治理。以福建省環(huán)三都澳灣區(qū)為案例，以陸海統(tǒng)籌思想為指引，探析灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理策略與機制創(chuàng)新。在分析環(huán)三都澳灣區(qū)生態(tài)環(huán)境方面存在問題的基礎上，從堅持科學評價、共守生態(tài)安全、共治環(huán)境污染、共推生態(tài)修復、共建聯(lián)動平臺和共促機制創(chuàng)新6個方面提出灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的策略，以期為其他灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供參考。

關鍵詞 陸海統(tǒng)籌;灣區(qū);生態(tài)環(huán)境;協(xié)同治理;環(huán)三都澳

中圖分類號 X 321文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2020）23-0108-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.23.026

Cooperative Governance Strategies for the Bay Area Co-environment under the Guidance of Land-Sea Coordination—Taking the Sanduao Ring Area of Fujian Province as an Example

ZHANG Qiang

（Fujian Institute of Urban & Rural Planning and Design，F(xiàn)uzhou， Fujian 350007））

Abstract The traditional concept of urban planning and management of coastal cities “emphasizing land area and ignoring sea area” has led to the long-term neglect of marine ecological environment pollution. However， the environmental pollution of the sea area involves the coordination between the upstream and downstream of the bay and the river basin， so it is necessary to coordinate the protection and control of the ecological environment in the bay area at a greater level. This paper taking the bay area of Sanduao in Fujian Province as a case， explored the strategy and mechanism innovation of collaborative management of ecological environment in the bay area under the guidance of land-sea coordination. Based on the analysis of the existing problems in the ecological environment of the Sanduao bay area， put forward the strategy of the collaborative management of the bay areas ecological environment from the following six aspects： Scientific evaluation， co-protection of ecological security， co-treatment of environmental pollution， co-promotion of ecological restoration， co-construction and linkage platform and co-promotion of mechanism innovation，in order to provide reference for the coordinated management of the ecological environment in other bay areas.

Key words Land-sea coordination;Bay area;Ecological environment;Collaborative governance;Sanduao Ring Area

長期以來，沿海城市在城市規(guī)劃管理過程中 “重陸域、輕海域”的傳統(tǒng)理念均有不同程度的體現(xiàn)，向海發(fā)展僅僅停留在向海要地[1]。陸海分割的規(guī)劃管理建設模式導致沿海城市在生態(tài)環(huán)境保護上沒有將陸?？醋饕粋€整體，海域生態(tài)環(huán)境污染長期以來被忽視。2018年，國務院明確機構改革方案，成立自然資源部，陸域、海域國土空間納入自然資源部門統(tǒng)籌規(guī)劃管理，為實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境保護提供了契機，但是，目前仍然處于機構整合后的前期工作階段，有許多方面工作關系有待理順，體制機制仍有待進一步完善。

環(huán)灣地區(qū)是大型臨港工業(yè)、重要港口和交通樞紐、科研創(chuàng)新機構和人口集聚的重要區(qū)域，是未來發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膮^(qū)域，同時也是經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護矛盾最為集中的區(qū)域。根據(jù)閩東北、閩西南兩大協(xié)同發(fā)展區(qū)發(fā)展規(guī)劃，福建全省將重點建設環(huán)三都澳、閩江口、湄洲灣、泉州灣、廈門灣、東山灣六大灣區(qū)。環(huán)三都澳灣區(qū)作為福建省對接長三角和臺灣的重要門戶、海峽西岸東北翼重要經(jīng)濟增長極，在閩東北協(xié)同發(fā)展區(qū)中發(fā)揮著關鍵性作用。按照習總書記提出的“多抱幾個金娃娃”要求，寧德市圍繞“開發(fā)三都澳、建設新寧德”的總體思想，提出“一二三”戰(zhàn)略部署，區(qū)域整體經(jīng)濟實力不斷提升，新興產(chǎn)業(yè)快速崛起，新能源電池、新能源汽車、不銹鋼新材料、銅材料等四大主導產(chǎn)業(yè)，已成為寧德經(jīng)濟發(fā)展的新動能、新引擎。寧德市已經(jīng)逐步形成龍頭支撐有力、產(chǎn)業(yè)鏈有機銜接、各類生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。與此同時，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展也對環(huán)三都澳區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理能力與治理水平提出了更高的要求，筆者以福建省環(huán)三都澳為案例，探索陸海統(tǒng)籌導向下的灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式，研究流域上下游縣市之間、環(huán)灣縣市之間的協(xié)同聯(lián)動的路徑與策略，以期為其他灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供參考。

1 環(huán)三都澳生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與問題

寧德環(huán)三都澳灣區(qū)包括三都澳、福寧灣和沙埕灣3個灣區(qū)，核心區(qū)包括蕉城區(qū)、福安市、霞浦縣、福鼎市以及東僑經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)“1區(qū)1縣2市1開發(fā)區(qū)”，陸域面積6 574 km2，海域面積4.46萬km2，集聚全市約70%的人口和79%的經(jīng)濟總量，在全市發(fā)展格局中占據(jù)十分重要的地位;灣區(qū)的輻射區(qū)涵蓋了古田縣、屏南縣、周寧縣、壽寧縣和柘榮縣5個山區(qū)縣。

1.1 生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

1.1.1 生態(tài)條件優(yōu)越。環(huán)三都澳區(qū)域融合了山、海、川、島、湖、林、洞等生態(tài)自然風光，森林覆蓋率達68.5%，海域面積4.45萬km2，海岸線長1 046 km，淺海灘涂面積12.8萬hm2，均占全省的1/3左右，其中環(huán)三都澳區(qū)域擁有世界級深水岸線資源，長度達110.36 km，分布有大小港灣29個、島嶼643個。境內(nèi)水系發(fā)達，流域面積100 km2以上河流36條，天然湖泊和水庫、圍墾人工湖500多個，淡水資源豐富。

1.1.2 環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良。交溪、霍童溪、閩江和敖江古田段等主要水系水質(zhì)良好，13個國省控水質(zhì)監(jiān)測斷面的水質(zhì)功能達標率達100%;中心城區(qū)集中生活飲用水源地及縣級集中生活飲用水源地水質(zhì)達標率均保持100%。中心城區(qū)和各縣（市）大氣環(huán)境質(zhì)量均達到或優(yōu)于二級標準。城市聲環(huán)境和輻射環(huán)境質(zhì)量基本保持穩(wěn)定。

1.2 主要問題

1.2.1 相對敏感的生態(tài)環(huán)境與崛起的灣區(qū)產(chǎn)業(yè)之間矛盾日益突出。三都澳“四面環(huán)山、口小腹大”地形不利于污染物擴散，同時，三都澳海域生態(tài)敏感，全市近1/3的海域和近1/2的海岸線納入生態(tài)保護紅線，還有官井洋大黃魚繁殖保護區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)分布，生態(tài)環(huán)境脆弱。而三都澳沿岸又是全市鋰電新能源、新能源汽車、不銹鋼、銅冶煉等四大主導產(chǎn)業(yè)的集中布置區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與岸線開發(fā)、污染排放與生態(tài)環(huán)境保護之間矛盾日趨明顯。

1.2.2 環(huán)保設施配套不足使陸源污染問題更加凸顯。一是合成革、石板材、拆（修）造船等傳統(tǒng)制造業(yè)的污染治理不到位，銅冶煉、不銹鋼等冶金新材料產(chǎn)業(yè)存在環(huán)境安全隱患，部分工業(yè)園區(qū)污水處理設施運行管理不規(guī)范、污水收集不到位，工業(yè)固體廢物配套處理能力和港口碼頭垃圾污水接收處置設施不足。二是環(huán)境基礎設施相對滯后，管網(wǎng)延伸、雨污分流不到位，工業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)污水、垃圾處理設施仍不完善。三是散布于各縣市的中小型畜禽養(yǎng)殖戶眾多，環(huán)保治理設施缺乏，養(yǎng)殖廢水直排嚴重影響周邊水體水質(zhì)。

1.2.3 局部海域水產(chǎn)養(yǎng)殖粗放與海飄垃圾問題不容忽視。據(jù)統(tǒng)計，三都澳海水網(wǎng)箱養(yǎng)殖規(guī)模約36.5萬口，青山島周圍、東吾洋養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖密度超過80%，網(wǎng)箱養(yǎng)魚投放的魚糜飼料利用率低，易造成水體富營養(yǎng)化[2]。同時，沿岸漁民生產(chǎn)生活產(chǎn)生的垃圾沒有得到系統(tǒng)收集與處理，環(huán)三都澳區(qū)域每天產(chǎn)生的海面垃圾量高達20 t左右，對海域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不可忽視的影響。

1.2.4 流域上下游之間、環(huán)灣縣市（區(qū)）之間協(xié)同聯(lián)動不足。目前雖然有局部的、圍繞合成革等沿岸污染企業(yè)開展的環(huán)境污染聯(lián)合執(zhí)法行動，但仍沒有形成生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化長效機制。由于生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法涉及生態(tài)環(huán)境、海洋漁業(yè)、港務、交通、自然資源、公安等多個部門，且涉及流域上下游之間各縣市協(xié)調(diào)和環(huán)灣各縣市之間的協(xié)調(diào)問題，目前仍缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機構，部門、縣市之間缺少常態(tài)化溝通協(xié)調(diào)平臺，不能形成部門、縣市合力處理環(huán)境問題的常態(tài)化機制。

2 生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理思路與策略

2.1 協(xié)同治理思路

環(huán)三都澳生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的實質(zhì)是實現(xiàn)不同縣市政府、市場與社會的有效協(xié)同，需要突破單一的地區(qū)治理模式，構建政府主導、多種資本共同參與的區(qū)域生態(tài)環(huán)境共建共享機制[3]，實行環(huán)三都澳生態(tài)環(huán)境治理一體化。按照綠水青山就是金山銀山的理念，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。首先加強生態(tài)環(huán)境科學評價，摸清生態(tài)資源家底和環(huán)境容量，進而明確陸域和海域生態(tài)環(huán)境保護總體格局，強化重點生態(tài)功能區(qū)管控，合理劃定陸?！叭齾^(qū)三線”。搭建生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理平臺，共同嚴守生態(tài)保護紅線，強化岸線管理，加強海島保護，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，確保生態(tài)保護紅線面積不減少、功能不降低、性質(zhì)不改變。強化流域上下游和環(huán)灣生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，建立上下游責權對等的生態(tài)補償和處罰機制，實現(xiàn)流域環(huán)境和海域環(huán)境的統(tǒng)籌保護，使灣區(qū)天更藍，山更綠，水更清，環(huán)境更優(yōu)美。

2.2 生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理策略

按照科學評價、共守底線、共建平臺、創(chuàng)新機制，推動生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理工作。

2.2.1 堅持科學評價。

科學開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價“雙評價”。充分考慮陸域和海域水、土地、氣候、生態(tài)、環(huán)境、災害、海岸、海洋資源等資源環(huán)境要素，圍繞城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)3類空間保護與利用要求，構建評價指標體系，摸清環(huán)三都澳國土空間本底條件，研判國土空間開發(fā)利用問題與風險，識別陸海生態(tài)保護極重要區(qū)，確定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設的最大合理規(guī)模和適宜空間。

（1）生態(tài)保護重要性評價。重點構建區(qū)域生態(tài)安全格局，在陸海全域評價水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性維護、防風固沙、海岸防護等生態(tài)系統(tǒng)服務功能的重要性，以及水土流失、石漠化、土地沙化、海岸侵蝕及沙源流失等生態(tài)脆弱性，識別生態(tài)保護極重要區(qū)和重要區(qū)。

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜性評價。在生態(tài)極重要區(qū)以外的區(qū)域，以水、土、光、熱組合條件為基礎，結(jié)合土壤環(huán)境質(zhì)量、氣象災害等因素評價種植業(yè)生產(chǎn)適宜程度;從飼料供給能力、環(huán)境容量等因素評價畜牧業(yè)適宜程度;按漁業(yè)捕撈、漁業(yè)養(yǎng)殖兩類（含淡水和海水）評價漁業(yè)生產(chǎn)適宜性，綜合識別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)和不適宜區(qū)。

（3）城鎮(zhèn)建設適宜性評價。在生態(tài)極重要區(qū)以外的區(qū)域，考慮地形地勢、地質(zhì)災害、海洋災害等因素，識別城鎮(zhèn)建設不適宜區(qū);根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段特征，綜合考慮區(qū)位條件、人口與城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展、基礎設施條件等要素，識別城鎮(zhèn)建設適宜區(qū);結(jié)合海洋資源優(yōu)勢，考慮港口等功能，識別海洋開發(fā)利用適宜區(qū)。

（4）農(nóng)業(yè)與城鎮(zhèn)承載規(guī)模評價?；诂F(xiàn)有經(jīng)濟技術水平和生產(chǎn)生活方式，以水資源、空間約束等為主要約束，結(jié)合環(huán)境質(zhì)量目標、污染物排放標準和總量控制等因素，依據(jù)可供捕撈種群數(shù)量、養(yǎng)殖尾水排放和水質(zhì)污染等前提，按照短板原理，分別評價可承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設的最大合理規(guī)模。

（5）綜合分析。從水、土地、森林、濕地、海洋、能源礦產(chǎn)等自然資源數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構、空間分布、變化規(guī)律等特征，結(jié)合生態(tài)、環(huán)境、災害等特點，對比其他灣區(qū)情況，總結(jié)資源環(huán)境稟賦優(yōu)勢和短板;將生態(tài)保護重要性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及城鎮(zhèn)建設適宜性評價結(jié)果與用地用?，F(xiàn)狀進行對比，重點識別各要素空間分布、規(guī)模的沖突，判斷區(qū)域資源環(huán)境承載狀態(tài)，研判未來變化趨勢和存在風險;根據(jù)適宜性評價結(jié)果和資源環(huán)境承載力結(jié)果，形成理論上的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)用海、農(nóng)漁用海、建設用海等空間分布和規(guī)模;最后，綜合協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、各類專項規(guī)劃和重點項目建設需求，經(jīng)過“多規(guī)”校正后，在陸海統(tǒng)籌前提下，綜合形成具有可操作性的陸?！叭齾^(qū)三線”劃定方案。

2.2.2 共守生態(tài)安全。

堅持底線優(yōu)先，優(yōu)先識別陸海重要生態(tài)空間，構建生態(tài)安全格局，劃定生態(tài)保護紅線并嚴格實施，作為國土空間開發(fā)不可逾越的保護“紅線”和“底線”。

（1）系統(tǒng)梳理各類生態(tài)保護要素，構筑生態(tài)安全格局。

系統(tǒng)梳理陸域和海域生態(tài)保護要素，陸域重點梳理生態(tài)保護紅線、飲用水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、生態(tài)公益林、自然保護區(qū)、自然保護小區(qū)、沿?；闪?、國有林場、森林公園、地質(zhì)公園、流域保護藍線等重要生態(tài)要素。海域重點梳理海洋生態(tài)保護紅線、濕地以及海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃、海岸帶保護與利用規(guī)劃中涉及的各類保護要素。根據(jù)環(huán)三都澳區(qū)域重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)分布特點，結(jié)合生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線劃定，全面構建“兩屏、八廊、七片區(qū)”的環(huán)三都澳生態(tài)安全格局?！皟善痢保杭?道生態(tài)屏障，包括西部鷲峰嶺生態(tài)屏障和東部沿海生態(tài)屏障。西部鷲峰嶺生態(tài)屏障，以鷲峰山脈為依托，構筑沿海地區(qū)高強度人類活動的生態(tài)屏障;東部沿海生態(tài)屏障，以沿?；闪謳А⒑涌跐竦?、海洋保護區(qū)、等重要海灣、海島生態(tài)空間為依托，建設海岸及近海海域生態(tài)保護與災害防護帶。“八廊”：即8條流域廊道。依托灣區(qū)境內(nèi)的交溪、霍童溪、水北溪、七都溪（霞浦）、羅漢溪、杯溪、七都溪（蕉城）、金溪等8條主要水系，全面推行河長制，統(tǒng)籌上下游、左右岸，建立健全水污染跨界聯(lián)防聯(lián)控和多元化生態(tài)保護補償機制，共同加強流域水環(huán)境綜合治理與生態(tài)修復，攜手打造8條水清、河暢、岸綠的流域廊道?！捌咂瑓^(qū)”：即7片重要生態(tài)功能區(qū)。重點保護支提山水土保持與水源涵養(yǎng)區(qū)、白云山綜合保育區(qū)、瓜溪桫欏綜合保育區(qū)、三都澳海洋保護與災害防護區(qū)、太姥山綜合保育區(qū)、沙埕生物多樣性維護區(qū)、福寧灣海洋保護與災害防護區(qū)，促進生物多樣性保護，打造灣區(qū)人與自然和諧共生的重要生態(tài)資源集聚區(qū)。

（2）劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。

根據(jù)資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果，遵循主體功能定位，堅持保護生態(tài)優(yōu)先、保障糧食安全、預留城鎮(zhèn)發(fā)展空間，結(jié)合陸域和海域空間現(xiàn)狀及發(fā)展?jié)摿?，綜合協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等“多規(guī)”和近遠期城市發(fā)展需求，劃定生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線。在此基礎上，強化陸海生態(tài)保護紅線的剛性管控，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護生態(tài)功能為重點，系統(tǒng)性保護山水林田湖草，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。同時，制定生態(tài)保護紅線管控要求，制定項目準入清單，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護環(huán)三都澳生態(tài)安全[4]。

2.2.3 共治環(huán)境污染。

以“雙評價”基礎，以維護區(qū)域生態(tài)安全和生態(tài)保護紅線為前提，堅持區(qū)域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，著力解決水、大氣、土壤等突出環(huán)境問題，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，筑牢灣區(qū)生態(tài)環(huán)境根基。

（1）上下游聯(lián)動，共同遏制近海水質(zhì)環(huán)境惡化。

加快推進流域山水林田湖草生態(tài)修復項目，有序推進交溪、霍童溪等主要流域綜合整治，統(tǒng)籌上下游飲用水源保護、農(nóng)業(yè)面源污染治理、工業(yè)污染整治、環(huán)?；A設施建設，全面提升流域水質(zhì)。嚴格限制各類養(yǎng)殖廢水的隨意排放，增加流域的污水、垃圾回收，改善該區(qū)域的旅游環(huán)境。保持生物基因多樣性、恢復海岸自凈能力、逐漸提升海洋生態(tài)環(huán)境安全防衛(wèi)能力;綜合采用物理去除、化學修復，微生物修復、植物去除等多種技術方法，集成應用，改善水質(zhì)和沉積物質(zhì)量，恢復生態(tài)環(huán)境健康。

（2）環(huán)灣聯(lián)動，共同推動海灣環(huán)境綜合治理。

三都澳重點加強冶金產(chǎn)業(yè)污染排放管控，推動漳灣、灣塢等工業(yè)區(qū)重金屬、氮氧化物和揮發(fā)性有機物排放削減。福寧灣加強沿岸城鎮(zhèn)、農(nóng)村生活污染治理和農(nóng)業(yè)面源污染治理，削減陸源污染總量。沙埕灣重點加強傳統(tǒng)皮革產(chǎn)業(yè)等污染排放管控，引導高污染企業(yè)有序退出。規(guī)范灣內(nèi)排污口設置，加強海漂垃圾治理，打造碧海銀沙的黃金海岸線。

（3）規(guī)范近海養(yǎng)殖，構建海洋生態(tài)養(yǎng)殖區(qū)。

保護傳統(tǒng)漁場、海水養(yǎng)殖區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)，嚴格禁止養(yǎng)殖密度過大，堅決防治養(yǎng)殖疾病等，建立高標準人工養(yǎng)殖場;開展增殖放流，實施捕撈漁船數(shù)量與功率總量控制制度和伏季休漁制度，改善漁業(yè)資源結(jié)構，調(diào)整捕撈作業(yè)結(jié)構，加速傳統(tǒng)漁業(yè)的合理使用，發(fā)展設施漁業(yè)，鼓勵建設海洋牧場。同時，對一些種類資源的繁殖區(qū)要進一步加強保護，劃定專門區(qū)域保護種質(zhì)資源，提高種群數(shù)量和質(zhì)量。

2.2.4 共推生態(tài)修復。

立足環(huán)三都澳區(qū)域生態(tài)環(huán)境特征，以山水林田湖草生態(tài)修復、土地綜合整治、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、礦山生態(tài)修復、海洋生態(tài)修復等領域的國土綜合整治與生態(tài)修復為重點，實施系統(tǒng)修復、綜合整治，增強國土開發(fā)利用與資源環(huán)境承載能力之間的匹配程度，建設安全美麗的國土空間。

（1）加快森林系統(tǒng)保護修復。

重點修復生態(tài)公益林及重點水源區(qū)林地。加強陸域生態(tài)公益林保護，對古田、周寧、屏南、壽寧等周邊山區(qū)縣加強重點區(qū)位生態(tài)公益林中的竹林、經(jīng)濟林、無林地等進行改造和補植造林，引導形成復層混交林，提升林木質(zhì)量和森林生態(tài)系統(tǒng)功能。

（2）推動濕地生態(tài)保護修復。

一要建立環(huán)三都澳灣區(qū)濕地分級保護名錄，實行濕地面積總量管控。加強對三都灣、沙埕港、福寧灣、牙城灣、晴川灣等濕地的保護規(guī)劃，按照“先補后占、占補平衡”的原則恢復或重建，有計劃地退地還水，合理劃定納入生態(tài)保護紅線的濕地范圍。二要分區(qū)開展陸海多類濕地統(tǒng)籌工作。對集中連片、破碎化嚴重、功能退化的自然濕地進行修復和綜合整治[5]，積極恢復陸域溪、河、渠、塘的自然體系，加強沿海重要灘涂濕地的保護，科學界定灘涂資源的主導功能和適宜圍墾造地的區(qū)域與范圍。

（3）推進礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理。

推進灣區(qū)歷史遺留礦山綜合整治和工礦廢棄地復墾利用。全面取締和杜絕無證非法開采，整頓關閉一批對環(huán)境破壞大、效益差、規(guī)模小的石料礦、石灰礦、磷礦等。重點推進重要生態(tài)區(qū)內(nèi)廢棄石料礦坑以及居民生活區(qū)廢棄工礦的修復，抓緊修復交通干線沿線位置敏感、視覺污染嚴重區(qū)域地質(zhì)環(huán)境治理。分區(qū)劃定廢棄礦山治理方式，一重山及人口集聚區(qū)礦山應采用生態(tài)修復，盡快恢復生態(tài)環(huán)境，偏遠礦山宜采用自然復綠。每年安排若干治理恢復工程實施綜合示范治理，切實解決尾礦庫的維護和隱患處理，避免危及尾礦庫下游居民及設施的安全[6]，全面推進歷史遺留廢棄礦山地質(zhì)環(huán)境恢復和綜合治理。

（4）加強海岸帶綜合整治與修復。

綜合考慮岸線資源和開發(fā)條件。對各類岸線實行嚴格的分類管理。保護三沙灣、沙埕灣以紅樹林為主的生態(tài)型岸線。開發(fā)港口、臨港工業(yè)區(qū)域等生產(chǎn)型岸線。嚴格限制可能會改變海岸性質(zhì)的各種人類活動和工業(yè)生產(chǎn)，防止過度開發(fā)。環(huán)三都澳灣區(qū)正處于快速發(fā)展階段，對于城鎮(zhèn)附近確實需要占用海岸線的建設區(qū)域，應引導以圍填海向離岸等方式開發(fā)。同時，理順岸線保護管理制度，將福建省海洋功能區(qū)逐級細分至各縣，實施自然岸線的保有率控制制度，確保保有率不被突破。

（5）加強海島生態(tài)建設和整治修復。

推進海島防護林體系、海島植被恢復、棲息地保護、物種保護、近島生態(tài)功能保護區(qū)等項目建設，鞏固和完善海島綠色生態(tài)屏障[7];加快建設一批海洋特別保護區(qū);嚴格無居民海島管理，重點保護?，幜袓u、四礵列島、七星列島、臺山列島等保留類海島，嚴格限制實體壩連島工程等損害島嶼及周圍海域自然生態(tài)的活動;對于生態(tài)破壞較為嚴重的海島通過創(chuàng)造潮間帶沼澤地、修建島陸護坡、海島沙灘、人工干預調(diào)整海島生態(tài)系統(tǒng)生物種群、群落間相互關系調(diào)整等措施對其進行生態(tài)修復;保護三都島、大崳山、浮鷹島、西洋島等海島自然資源環(huán)境，治理海島水土流失和環(huán)境污染，維護海島及其周邊海域生態(tài)平衡;適度控制海島居住人口規(guī)模，對發(fā)展成本高、生存環(huán)境差的邊遠海島居民實施易地安置。

2.2.5 共建聯(lián)動平臺。

灣區(qū)生態(tài)環(huán)境治理可充分運用新型信息技術與互聯(lián)網(wǎng)，建立灣區(qū)環(huán)境信息共享平臺。從區(qū)域整體層面出發(fā)，加強灣區(qū)環(huán)境信息共享，建立涵蓋大氣、土壤、流域、海域等環(huán)境信息共享平臺，加大環(huán)境信息公開力度，打破區(qū)域信息壁壘，實現(xiàn)環(huán)境信息跨縣市流動，促進部門間的協(xié)同聯(lián)動[8]。逐步構建環(huán)三都澳生態(tài)環(huán)境預警協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，強化灣區(qū)突發(fā)環(huán)境事件應急響應機制[9]。針對生態(tài)環(huán)境保護治理中的水、大氣、土壤等各類要素，積極發(fā)展生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體，發(fā)展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、運營管理和風險監(jiān)控，建立智能運營系統(tǒng)，推動遠程監(jiān)控和低成本運營。統(tǒng)籌治理環(huán)三都澳大氣污染、水體污染等，提高生態(tài)環(huán)境治理專業(yè)化水平，打破地區(qū)利益格局，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)治理與生態(tài)修復利益最大化。建立灣區(qū)監(jiān)察聯(lián)動平臺，增加公眾參與生態(tài)環(huán)境保護途徑。充分利用公眾力量，通過監(jiān)察平臺反饋身邊生態(tài)環(huán)境問題并提出訴求，實現(xiàn)監(jiān)督過程的透明化，并保證監(jiān)督工作的時效性[10]。

2.2.6 共促機制創(chuàng)新。

（1）加快推進灣區(qū)“三線一單”制度。

“三線”指以自然保護區(qū)為核心的生態(tài)保護紅線，以資源承載力為基礎的自然資源利用上線，以環(huán)境承載力為基礎的環(huán)境質(zhì)量底線;“一單”指以限制高污染、高能耗、高水耗產(chǎn)業(yè)為主體的環(huán)境準入負面清單。將“三線一單”制度作為灣區(qū)海岸帶、濱海濕地、海域和海島綜合治理的重要制度，制定鼓勵發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)保負面清單，嚴格把控新上項目環(huán)保準入門檻，在源頭上最大限度減少環(huán)境污染。

（2）完善跨縣市（區(qū)）聯(lián)防聯(lián)控治理模式。

逐步構建環(huán)三都澳的各縣市間生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同執(zhí)法。完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，鼓勵環(huán)灣各縣市按照統(tǒng)一的規(guī)范標準開展監(jiān)測和評價，實現(xiàn)統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境質(zhì)量預報、統(tǒng)一預警、統(tǒng)一應急響應聯(lián)動。建立跨行政區(qū)的環(huán)境治理跟蹤機制，協(xié)商機制和仲裁機制。建立海陸統(tǒng)籌污染防治和生態(tài)系統(tǒng)保護修復區(qū)域聯(lián)動監(jiān)察、交叉執(zhí)法、環(huán)評會商的聯(lián)防聯(lián)控工作制度[3]。

（3）探索建立“灣長制”，并實現(xiàn)與“河長制”的無縫銜接。

探索建立以海灣為單元、跨行政區(qū)域的海洋環(huán)境協(xié)同保護的“灣長制”，通過市、縣、鎮(zhèn)多級灣長體系，逐級壓實地方黨委政府海洋生態(tài)環(huán)境保護主體責任，加強海灣污染協(xié)同防治、生態(tài)協(xié)同整治修復，強化海灣共同執(zhí)法監(jiān)管。并探索建立“灣長制”與“河長制”的對接機制，實現(xiàn)灣區(qū)海域環(huán)境和流域環(huán)境的統(tǒng)籌保護。

（4）完善區(qū)域生態(tài)補償機制。

根據(jù)灣區(qū)各地區(qū)不同經(jīng)濟發(fā)展水平，以及對環(huán)境質(zhì)量訴求不盡相同，把政策補償、資金補償、實物補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等多方面措施有機結(jié)合，探索建立對生態(tài)保護地區(qū)的長效生態(tài)補償機制[11]。逐步加大對灣區(qū)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，轉(zhuǎn)移支付資金用于保護生態(tài)環(huán)境和改善民生。堅持“誰受益、誰補償;誰污染、誰付費”原則，實施下游對上游水資源、水環(huán)境保護的補償和上游對下游超標排污或環(huán)境責任事故賠償?shù)碾p向責任，建立上下游成本共擔、效益共享、合作共治的流域生態(tài)補償長效機制。完善生態(tài)公益林、濕地、海洋、水土保持、耕地及土壤生態(tài)補償機制。

（5）建立排海總量控制制度。

建立實施重點入海排污總量控制制度，是減少入海污染物排放總量、有效改善海洋環(huán)境質(zhì)量的最強有力的措施，對保護和改善海洋環(huán)境、促進和保障沿海地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展、促進沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變具有重大意義[12]?？茖W系統(tǒng)開展灣區(qū)陸海污染調(diào)查和總量核算，按照近岸海域水質(zhì)考核指標確定排海污染物總量控制指標，根據(jù)海洋環(huán)境質(zhì)量改善目標和管理要求確定灣區(qū)陸海減排控制要求，并進一步將排放總量分配至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確保沿海各鎮(zhèn)（街道）的入海污染排放量不超過海域可用環(huán)境容量。

5 結(jié)語

沿海城市在城市規(guī)劃管理過程中需要更加注重陸海統(tǒng)籌思維，推動環(huán)灣各縣市、流域上下游各縣市的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護與聯(lián)動治理。該研究以福建省環(huán)三都澳灣區(qū)為案例，按照陸海統(tǒng)籌總體要求，探索通過“雙評價”更好地識別陸海生態(tài)保護極重要區(qū)，劃定生態(tài)保護紅線并嚴格實施，依此加快推動流域上下游各縣市和環(huán)灣縣市聯(lián)動，共治環(huán)境污染、共推生態(tài)修復、共建聯(lián)動平臺，積極探索跨縣市（區(qū)）聯(lián)防聯(lián)控治理模式創(chuàng)新等，以保護為前提推動陸海統(tǒng)籌和高質(zhì)量發(fā)展，為生態(tài)環(huán)境的跨縣市（區(qū)）治理水平提升提供相關決策參考。

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基金項目 福建省科技廳軟科學資助項目（2019R0108）

作者簡介 張強（1983—），男，甘肅定西人，高級工程師，博士，從事國土空間規(guī)劃、城市與區(qū)域規(guī)劃等領域的規(guī)劃實踐與研究。

收稿日期 2020-06-01