新時(shí)代中國(guó)推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的實(shí)踐探索與展望

[摘 要]有效治理工業(yè)化、城市化快速推進(jìn)帶來(lái)的跨區(qū)域大氣污染問題，是新時(shí)代打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、深化區(qū)域合作機(jī)制以及推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。黨的十八大以來(lái)，通過完善協(xié)同治理理念、創(chuàng)新協(xié)同治理的體制機(jī)制以及加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域的實(shí)踐探索，我國(guó)在推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染治理方面取得顯著成效，但也同時(shí)存在對(duì)協(xié)同治理理念認(rèn)識(shí)不足、協(xié)同治理法律不完善、協(xié)同治理機(jī)制不健全、多元主體協(xié)同參與治理的積極性不夠等問題?！笆奈濉睍r(shí)期，需要繼續(xù)強(qiáng)化跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念、健全跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法制建設(shè)、完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理信息共享機(jī)制和共享平臺(tái)建設(shè)以及建構(gòu)多方參與的跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理格局。

[關(guān)鍵詞]大氣污染聯(lián)防聯(lián)控;區(qū)域協(xié)同治理;跨區(qū)域;新時(shí)代

[中圖分類號(hào)]D61 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1674-0599（2020）06-0045-10

一、引言

中國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，資源能源消耗持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)大氣環(huán)境造成巨大壓力。同時(shí)，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，區(qū)域內(nèi)城市連片發(fā)展，受大氣環(huán)流及大氣化學(xué)的雙重作用，城市間大氣污染相互影響明顯，相鄰城市間污染傳輸影響也極為突出。[1]P703尤其在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，城市大氣污染變化過程呈現(xiàn)明顯的同步性，區(qū)域內(nèi)空氣重污染現(xiàn)象大范圍同時(shí)出現(xiàn)的頻次日益增多，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活的正常運(yùn)行造成不利影響。以2013年的空氣污染為例，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市共74個(gè)城市中僅海口、舟山和拉薩3個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，占4.1%;超標(biāo)城市比例為95.9%。該年全國(guó)平均霾日數(shù)為35.9天，為1961年以來(lái)最多。尤其在1月和12月，我國(guó)中東部地區(qū)發(fā)生了2次較大范圍區(qū)域性灰霾污染。兩次灰霾污染過程均呈現(xiàn)出污染范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、污染程度嚴(yán)重、污染物濃度累積迅速等特點(diǎn)。[2]

面對(duì)日益“外溢化”和“區(qū)域化”的大氣污染問題，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個(gè)地區(qū)污染防治的傳統(tǒng)屬地管理模式難以適應(yīng)區(qū)域大氣污染防治的要求，解決日益嚴(yán)重的跨區(qū)域大氣污染問題，需要統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃，引入?yún)f(xié)同治理理念，探索建立一套全新的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理體系。關(guān)于協(xié)同理念，德國(guó)科學(xué)家哈肯指出，所有系統(tǒng)都是由許許多多子系統(tǒng)構(gòu)成的，這些子系統(tǒng)彼此之間通過信息、能量物質(zhì)交換協(xié)同工作。子系統(tǒng)的這種協(xié)同工作將使整個(gè)系統(tǒng)產(chǎn)生某種總體效應(yīng)。[3]P10這種總體效應(yīng)的含義可以理解為：在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，若系統(tǒng)中各子系統(tǒng)能很好配合、協(xié)同，那么多種力量就能集聚成一個(gè)總力量，形成大大超越原各自功能總和的新功能。[4]P3關(guān)于治理理念，治理強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。全球治理委員會(huì)1995年發(fā)表的題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。報(bào)告認(rèn)為治理的特征是：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[5]P4-6將協(xié)同理念引入治理的全過程，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)組織上的跨部門，地理上的跨區(qū)域，通過多元主體之間的協(xié)作提升治理的成效。將協(xié)同治理理念運(yùn)用到環(huán)境治理領(lǐng)域，跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的內(nèi)涵是：以“跨域合作、污染共治、多方參與”為宗旨，通過整合地方政府、企業(yè)、環(huán)保組織、社會(huì)公眾等相關(guān)主體的力量，各區(qū)域、各組織采取協(xié)作互動(dòng)模式，試圖打破各個(gè)城市“各自為戰(zhàn)”的地方保護(hù)主義和本位主義的束縛，化解區(qū)域內(nèi)各組織之間的集體行動(dòng)困境，從而有效提升整個(gè)區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量。

跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的成效和完成與新時(shí)代打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)、深化區(qū)域合作機(jī)制以及推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)密切相關(guān)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記從生態(tài)文明建設(shè)的整體視野出發(fā)，從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，強(qiáng)調(diào)“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，我國(guó)通過完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念，以及構(gòu)建“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法”的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，有力有序推動(dòng)了日益突出的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問題的解決，我國(guó)已成為世界上治理大氣污染速度最快的國(guó)家。2019年全國(guó)重點(diǎn)城市PM2.5和二氧化硫平均濃度，分別比2013年下降43%和73%，重污染天數(shù)下降81%。2019年全國(guó)平均霾日數(shù)25.7天，較近5年（2014—2018年）平均減少10.7天。[6]當(dāng)前，藍(lán)天白云的好天氣正在成為常態(tài)。2020年1—9月，全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為87.2%，同比上升5.7個(gè)百分點(diǎn);PM2.5濃度為30微克/立方米，同比下降11.8%;PM10濃度為51微克/立方米，同比下降15.0%;O3濃度為142微克/立方米，同比下降6.6%;SO2濃度為10微克/立方米，同比下降9.1%。[7]盡管我國(guó)空氣質(zhì)量改善取得明顯成效，但大氣污染問題仍然十分突出，繼續(xù)創(chuàng)新完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理相關(guān)體制機(jī)制，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，依然是“十四五”時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)任務(wù)?；诖?，本文系統(tǒng)回顧了新時(shí)代我國(guó)推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念、政策體系和體制機(jī)制的完善過程以及在重點(diǎn)區(qū)域的實(shí)踐探索與成效，并通過分析“十四五”時(shí)期我國(guó)深入推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理還存在的諸多困境，從提升協(xié)同治理理念、創(chuàng)新協(xié)同治理機(jī)制、提高多元主體協(xié)同參與治理的積極性等方面提出了相關(guān)對(duì)策建議。

二、從區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控到跨區(qū)域協(xié)同治理：新時(shí)代跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念的完善

黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，從區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控到跨區(qū)域協(xié)同治理，我國(guó)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念逐步完善。

（一）建立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治

2013年，我國(guó)大氣污染形勢(shì)異常嚴(yán)峻，以可吸入顆粒物（PM10）、細(xì)顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出。2013年9月，國(guó)務(wù)院頒布了全國(guó)大氣污染防治工作的行動(dòng)指南——《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》?！缎袆?dòng)計(jì)劃》中提出要建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理。建立環(huán)渤海包括京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)人口密集地區(qū)和重點(diǎn)大城市PM2.5治理，構(gòu)建對(duì)各?。▍^(qū)、市）的大氣環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任考核體系。2013年12月，針對(duì)各地霧霾天氣多發(fā)頻發(fā)、空氣嚴(yán)重污染的天數(shù)增加等環(huán)境問題，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)，要加大環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)工作力度、投資力度、政策力度，加強(qiáng)污染物減排特別是大氣污染防治，推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染治理，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，把已經(jīng)出臺(tái)的大氣污染防治十條措施真正落到實(shí)處。[8]P862014年1月，環(huán)保部代表國(guó)務(wù)院先后與全國(guó)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分別簽署《大氣污染目標(biāo)責(zé)任書》，明確規(guī)定各省的具體目標(biāo)任務(wù)。2014年4月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過了《環(huán)保法修訂案》。新的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條明確規(guī)定，國(guó)家要建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。2015年4月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中提出，要健全跨區(qū)域污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，加快解決人民群眾反映強(qiáng)烈的大氣、水、土壤污染等突出環(huán)境問題。2015年8月，新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》在第五章對(duì)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治進(jìn)行了專門部署，指出國(guó)家要建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)要完善京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制。2016年，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)頒布新修訂的《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治、重污染天氣應(yīng)對(duì)等內(nèi)容作出相關(guān)規(guī)定。2016年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中指出，要全面深化京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立常態(tài)化區(qū)域協(xié)作機(jī)制，區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治。

（二）強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣應(yīng)對(duì)，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)

2017年5月，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第四十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話中強(qiáng)調(diào)，要持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，全面深化京津冀及周邊地區(qū)、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，逐步減少并消除重污染天氣，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。[8]P762018年5月，習(xí)近平總書記在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話中指出，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重，要強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，基本消除重污染空氣，還老百姓藍(lán)天白云，繁星閃爍。[9]P3682018年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，強(qiáng)調(diào)要編制實(shí)施打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年作戰(zhàn)計(jì)劃，以京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹鲬?zhàn)場(chǎng)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣應(yīng)對(duì)，進(jìn)一步明顯降低PM2.5濃度，明顯減少重污染天數(shù)，明顯改善大氣環(huán)境質(zhì)量，明顯增強(qiáng)人民的藍(lán)天幸福感。[10]P5122018年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》中指出，要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、精準(zhǔn)施策，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益多贏。

（三）完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理

2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出要完善污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制和陸海統(tǒng)籌的生態(tài)文明治理體系。2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中提出要推動(dòng)跨區(qū)域跨流域污染防治聯(lián)防聯(lián)控。2020年9月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上聽取大氣重污染成因與治理攻關(guān)項(xiàng)目研究成果匯報(bào)時(shí)指出，要持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，進(jìn)一步深入開展區(qū)域大氣污染治理科研攻關(guān)，促進(jìn)細(xì)顆粒物（PM2.5）和臭氧協(xié)同治理，加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》。建議稿在“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”一章中強(qiáng)調(diào)要持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。要增強(qiáng)全社會(huì)生態(tài)環(huán)保意識(shí)，深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。要繼續(xù)開展污染防治行動(dòng)，建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度。要強(qiáng)化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理，加強(qiáng)細(xì)顆粒物和臭氧協(xié)同控制，基本消除重污染天氣。[11]

三、新時(shí)代跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理政策體系和體制機(jī)制的完善

大氣資源所具有的公共物品屬性導(dǎo)致空氣污染往往呈現(xiàn)跨區(qū)域的典型特征，加之不同省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和利益訴求均存在差異，導(dǎo)致各省份在環(huán)境治理目標(biāo)、執(zhí)法尺度等方面難以統(tǒng)一。因此，需要建立跨區(qū)域的環(huán)保機(jī)構(gòu)以及完善跨區(qū)域數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制、監(jiān)測(cè)預(yù)警應(yīng)急機(jī)制、執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制建設(shè)，以便各區(qū)域、各組織來(lái)協(xié)同處理跨區(qū)域大氣污染問題。黨的十八大以來(lái)，在完善區(qū)域協(xié)同治理理念的同時(shí)，我國(guó)還形成了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法”的大氣污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制，跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)、數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制建設(shè)、協(xié)同監(jiān)測(cè)預(yù)警應(yīng)急機(jī)制建設(shè)、協(xié)同執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制建設(shè)等跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理政策體系與體制機(jī)制日益完善，為推動(dòng)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理提供了良好的制度基礎(chǔ)。

（一）推進(jìn)跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)

在跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，盡管近年來(lái)我國(guó)逐步明確了建立重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境管理的法律法規(guī)和管理要求、推動(dòng)實(shí)行了體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)的環(huán)境管理模式并構(gòu)建完善了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，但尚缺乏一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)一些跨區(qū)域的環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨區(qū)域環(huán)境管理還存在協(xié)調(diào)機(jī)制比較松散和協(xié)作力度不足、職責(zé)關(guān)系和事權(quán)劃分有待進(jìn)一步明確以及環(huán)境保護(hù)全局性不夠等諸多問題。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出在部分地區(qū)開展環(huán)境保護(hù)管理體制創(chuàng)新試點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法。2016年3月，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出，“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”。2017年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十五次會(huì)議審議通過《跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)方案》，會(huì)議指出，在京津冀及周邊地區(qū)開展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，要圍繞改善大氣環(huán)境質(zhì)量、解決突出大氣環(huán)境問題，理順整合大氣環(huán)境管理職責(zé)，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)。

（二）推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染治理數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制建設(shè)

在跨區(qū)域大氣污染治理數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制建設(shè)方面，我國(guó)在生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的收集、監(jiān)測(cè)、分析與應(yīng)用等方面的發(fā)展已具備一定基礎(chǔ)，但也存在數(shù)據(jù)互聯(lián)開放共享不足、數(shù)據(jù)資源整合能力不強(qiáng)、缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃等問題。2014年4月，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》提出，要統(tǒng)一規(guī)劃國(guó)家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）的設(shè)置，建立監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)的管理。2015年5月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》指出，要加快推進(jìn)對(duì)能源、礦產(chǎn)資源、水、大氣等的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)核算能力建設(shè)，提高準(zhǔn)確性、及時(shí)性，實(shí)現(xiàn)信息共享。2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，明確提出要構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)集成共享與統(tǒng)一發(fā)布。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，加快推進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)資源共享共用。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域也大力響應(yīng)國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，出臺(tái)了一系列政策文件，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享。2016年3月，環(huán)境保護(hù)部辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)總體方案》，強(qiáng)調(diào)要利用跨部門、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)資源，支撐大氣、水和土壤三大行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施和工作會(huì)商，服務(wù)京津冀等重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，支撐區(qū)域化環(huán)境管理與創(chuàng)新。2016年9月，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)主體的意見》，提出要構(gòu)建跨地域、跨部門的開放式環(huán)保數(shù)據(jù)平臺(tái)，開展環(huán)境大數(shù)據(jù)分析。2018年10月，新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》指出，國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)組織建立國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、大氣污染源監(jiān)測(cè)等相關(guān)信息共享機(jī)制。

（三）推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制建設(shè)

在跨區(qū)域大氣污染協(xié)同監(jiān)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制建設(shè)方面，當(dāng)面對(duì)極端不利氣象條件下出現(xiàn)的長(zhǎng)時(shí)間、大范圍、高濃度的重污染天氣時(shí)，迫切需要在加大大氣污染防治力度的基礎(chǔ)上，提高城市大氣重污染協(xié)同預(yù)測(cè)預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)能力。2013年5月，環(huán)保部辦公廳印發(fā)《城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南》，規(guī)定了全國(guó)可能發(fā)生大氣重污染的縣級(jí)及以上城市人民政府專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案編制的程序、內(nèi)容等基本要求。2013年11月，環(huán)保部辦公廳發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見》，提出要將重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)納入地方人民政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。2014年2月，習(xí)近平總書記在北京市考察工作結(jié)束時(shí)的講話中指出，要建立大氣環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，確定大氣環(huán)境承載能力紅線，當(dāng)接近這一紅線時(shí)便及時(shí)提出警告警示。[8]P1042015年8月，新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》專設(shè)一章對(duì)重污染天氣應(yīng)對(duì)工作進(jìn)行部署，強(qiáng)調(diào)國(guó)家要建立重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。可能發(fā)生區(qū)域重污染天氣的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府通報(bào)。為妥善應(yīng)對(duì)重污染天氣，2017年，環(huán)保部印發(fā)《重污染天氣預(yù)警分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急減排措施修訂工作方案》，要求京津冀及周邊地區(qū)“2+26城市”盡快完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)要開展區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，一旦預(yù)測(cè)到區(qū)域性重污染天氣，環(huán)境保護(hù)部將根據(jù)區(qū)域會(huì)商結(jié)果，第一時(shí)間向相關(guān)城市發(fā)送預(yù)警提示信息，區(qū)域內(nèi)各城市按照預(yù)警提示信息及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)級(jí)別預(yù)警措施，減少區(qū)域整體的污染排放水平，減緩污染物積累，減輕重污染天氣影響。[12]2018年，生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)出《關(guān)于推進(jìn)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案修訂工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要以重點(diǎn)區(qū)域各城市為核心，逐步完善應(yīng)急減排措施和應(yīng)急減排項(xiàng)目清單。在區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方面，要增加區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)啟動(dòng)條件、規(guī)范區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)流程以及完善區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)措施。雖然區(qū)域重污染天氣應(yīng)急減排措施一直在修訂，但在2018—2019年秋冬季，空氣質(zhì)量出現(xiàn)再次反彈的狀況?！?+26”城市重污染天氣累計(jì)達(dá)到624天，同比增加36.8%，汾渭平原重污染天氣累計(jì)250天，同比增加42.9%。2019年，生態(tài)環(huán)境部再次發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)對(duì)夯實(shí)應(yīng)急減排措施的指導(dǎo)意見》，提出要根據(jù)績(jī)效分級(jí)對(duì)重點(diǎn)行業(yè)相關(guān)企業(yè)實(shí)施差異化管控，要確保同一區(qū)域、同一行業(yè)內(nèi)，同等績(jī)效水平的企業(yè)減排措施相對(duì)一致。

（四）推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制建設(shè)

在跨區(qū)域大氣污染協(xié)同執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制建設(shè)方面，針對(duì)一些地方監(jiān)管執(zhí)法不到位、環(huán)境違法違規(guī)案件高發(fā)頻發(fā)等問題，2014年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，要求環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域、流域的地方政府開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法和交叉執(zhí)法活動(dòng)。2015年新修訂的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》提出，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》中強(qiáng)調(diào)，要突出生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出要建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責(zé)明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護(hù)管理體制，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的獨(dú)立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，為建設(shè)天藍(lán)、地綠、水凈的美麗中國(guó)提供堅(jiān)強(qiáng)體制保障。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化環(huán)境監(jiān)測(cè)改革提高環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量的意見》，強(qiáng)調(diào)要制定環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法聯(lián)動(dòng)辦法、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管辦法等規(guī)章制度。2018年，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)省以下生態(tài)環(huán)境機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革工作的通知》中提出，要將環(huán)保垂改與地方機(jī)構(gòu)改革、綜合執(zhí)法改革“三位一體”統(tǒng)籌推進(jìn)，進(jìn)一步推動(dòng)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同執(zhí)法監(jiān)察工作。

五、深入推進(jìn)“十四五”時(shí)期跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的對(duì)策建議

當(dāng)前，我國(guó)已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，但我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題仍然十分突出?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題。習(xí)近平總書記在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的說(shuō)明中明確強(qiáng)調(diào)，新時(shí)代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，必須是高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上。這就要求我們必須把發(fā)展質(zhì)量問題擺在更為突出的位置，著力提升發(fā)展質(zhì)量和效益。[17]習(xí)近平總書記還強(qiáng)調(diào)，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)發(fā)展的外部環(huán)境日趨復(fù)雜。防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，積極應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化帶來(lái)的沖擊挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域都要體現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

“十四五”時(shí)期是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得階段性勝利、繼續(xù)推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵期。在大氣污染治理方面，盡管我國(guó)跨區(qū)域大氣污染防治取得顯著進(jìn)展，但大氣污染形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。2019年，全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市有180個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，占比53.4%，同時(shí)我國(guó)在推進(jìn)跨區(qū)域大氣污染治理方面依然存在對(duì)協(xié)同治理理念認(rèn)識(shí)不足、協(xié)同治理法律不完善、協(xié)同治理機(jī)制不健全、多元主體協(xié)同參與治理的積極性不夠等問題?！笔奈濉睍r(shí)期，要完成“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”的發(fā)展目標(biāo)任務(wù);實(shí)現(xiàn)與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的高水平生態(tài)環(huán)境保護(hù);有效解決以PM2.5和臭氧為代表的區(qū)域性復(fù)合型污染問題;推進(jìn)大氣環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建議從強(qiáng)化跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念、健全跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法制建設(shè)、完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)、加強(qiáng)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理信息共享機(jī)制和共享平臺(tái)建設(shè)、建構(gòu)多方參與的跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理格局等方面進(jìn)行突破和深入推進(jìn)。

（一）強(qiáng)化跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理理念

受傳統(tǒng)行政區(qū)劃和屬地管理模式的束縛，一些地方政府在生態(tài)環(huán)境治理方面的協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)，治理模式較為封閉和僵化。另外，受“GDP”至上的政績(jī)考核制度的影響，為了追求本地經(jīng)濟(jì)效益最大化，各區(qū)域往往不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)，這也導(dǎo)致了區(qū)域之間無(wú)法形成“協(xié)同共治、共享共贏”的整體治理思維。當(dāng)前隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的加速，面對(duì)具有擴(kuò)散性、流動(dòng)性和整體性特征的大氣污染問題，建議一方面要加強(qiáng)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)，使他們充分認(rèn)識(shí)到本位主義及區(qū)域分割等因素帶來(lái)的傳統(tǒng)治理模式的弊端，充分意識(shí)到本地區(qū)大氣環(huán)境的改善有賴于周邊地區(qū)的貢獻(xiàn)和支持，引導(dǎo)他們?cè)鰪?qiáng)協(xié)作治理意識(shí)，秉持“跨域合作、污染共治、成效共享、多方共贏”的治理理念，在協(xié)同規(guī)劃、協(xié)同立法、協(xié)同預(yù)警、協(xié)同執(zhí)法等方面進(jìn)行探索實(shí)踐。另一方面，建議政府在制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的過程中，在區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的設(shè)定上要重視社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面的互動(dòng)融合發(fā)展;在政績(jī)考核體制建設(shè)方面，要推進(jìn)以生態(tài)環(huán)境改善為核心理念的綠色GDP績(jī)效評(píng)價(jià)體系的深入實(shí)施;在溝通協(xié)商制度和約束激勵(lì)制度建設(shè)方面，要充分考慮多元主體的利益訴求，通過協(xié)同合作實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染治理效益的最大化。

（二）健全跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法制建設(shè)

在跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理法制建設(shè)方面，美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)起步較早，并頒布了較為完善的大氣保護(hù)法律法規(guī)來(lái)推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)控聯(lián)控工作。如美國(guó)1990年修訂的《清潔空氣法案》提出要?jiǎng)澏ǔ粞醯却髿馕廴疚飩鬏攨^(qū)域，對(duì)大氣污染物排放實(shí)施區(qū)域化管理;歐盟1979年頒布的《遠(yuǎn)程跨國(guó)界空氣污染條約》對(duì)控制、削減和防止遠(yuǎn)距離跨國(guó)界空氣污染制定了行動(dòng)框架;日本1968年頒布的《大氣污染防治法》提出對(duì)大氣污染嚴(yán)重地區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的特別排放標(biāo)準(zhǔn)。和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，近年來(lái)我國(guó)修訂的《大氣污染防治法》和《環(huán)境保護(hù)法》等雖然明確提出要建立大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但這些法律法規(guī)還不完善，提出的戰(zhàn)略方向、原則和要求可操作性不強(qiáng)，對(duì)大氣污染治理主體的保障機(jī)制、權(quán)利義務(wù)、考察責(zé)任追究等事項(xiàng)尚未作出具體和明確的規(guī)定，很難有效規(guī)范地方政府協(xié)同治理大氣污染的行為。同時(shí)，我國(guó)還缺乏大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的專門立法，跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的法律體系還需要不斷完善?！笆奈濉睍r(shí)期，需要建構(gòu)權(quán)責(zé)明晰、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)來(lái)提升跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的法治化水平。第一，建議完善《地方組織法》《立法法》等有關(guān)法律，明確規(guī)定跨區(qū)域大氣污染治理的主體資格、權(quán)限范圍、法律效力等，從國(guó)家層面為跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理立法提供法律依據(jù)。第二，建議對(duì)跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理進(jìn)行專門立法，對(duì)區(qū)域大氣污染協(xié)同立法的立法主體、立法原則以及區(qū)域大氣污染治理的協(xié)同機(jī)制、運(yùn)行方式和程序、保障措施、各方的權(quán)利和義務(wù)等具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，將跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理過程納入法制化軌道。第三，建議在新《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》中對(duì)跨區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和協(xié)同治理作出更為細(xì)致的規(guī)定，明確區(qū)域內(nèi)地方政府的責(zé)任分擔(dān)和權(quán)力配置，規(guī)定大氣污染治理主體的法律責(zé)任。

（三）完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

調(diào)動(dòng)地方政府參與大氣污染協(xié)同治理的積極性，需要充分保證區(qū)域內(nèi)各地方政府的利益，對(duì)為促進(jìn)區(qū)域大氣環(huán)境的改善而犧牲本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益的地方政府給予適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。近年來(lái)，我國(guó)已在森林、草原、濕地、流域和水資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域積極探索生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，但關(guān)于跨區(qū)域大氣協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)尚未完善?！笆奈濉睍r(shí)期，建議將空氣質(zhì)量納入到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系建設(shè)中，構(gòu)建自上而下、全面覆蓋各級(jí)政府的跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償制度體系，完善跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從國(guó)家層面出臺(tái)《跨區(qū)域大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償辦法》，對(duì)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)減排總量的初始配額、空氣質(zhì)量目標(biāo)、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、法律責(zé)任等作出具體規(guī)定，以立法的形式規(guī)范區(qū)域內(nèi)各地區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償行為。第二，通過多種途徑完善跨區(qū)域大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，如可以鼓勵(lì)地區(qū)之間開展大氣污染治理指標(biāo)的市場(chǎng)化交易、對(duì)污染治理不力地區(qū)征收稅費(fèi)、對(duì)積極治污地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼等，也可以采取建立區(qū)域大氣污染防治基金的方式，綜合考慮污染影響、減排貢獻(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量改善效益等因素，根據(jù)各地減排任務(wù)的完成情況劃撥專項(xiàng)基金，對(duì)超額完成減排任務(wù)的地區(qū)給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)未完成減排任務(wù)的地區(qū)，則進(jìn)行更多的融資任務(wù)安排。[18]P129第三，綜合使用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論、機(jī)會(huì)成本理論、市場(chǎng)理論，建構(gòu)一套科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，確定跨區(qū)域大氣污染生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、依據(jù)、要素以及范圍等具體內(nèi)容，完善跨區(qū)域大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制。

（四）加強(qiáng)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理信息共享機(jī)制和共享平臺(tái)建設(shè)

區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量信息是跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理中重要的基礎(chǔ)性資源。盡管我國(guó)在區(qū)域大氣環(huán)境數(shù)據(jù)共享機(jī)制和共享平臺(tái)建設(shè)方面取得初步成效，但依然存在地方政府之間溝通協(xié)調(diào)渠道不通暢、信息分享滯后、各地?cái)?shù)據(jù)信息系統(tǒng)自成體系、重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋面不夠、大氣環(huán)境數(shù)據(jù)信息共享和預(yù)報(bào)程度較低等諸多問題?！笆奈濉睍r(shí)期，需要在信息共建共享的大數(shù)據(jù)觀指導(dǎo)下，加強(qiáng)大氣數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)體系和監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，搭建區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源的有效整合和公開共享。第一，完善污染源管理系統(tǒng)、環(huán)保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)中心、應(yīng)急輔助決策系統(tǒng)、數(shù)據(jù)信息查詢管理系統(tǒng)等，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)對(duì)象和覆蓋范圍，構(gòu)建覆蓋全區(qū)域的全方位、多層面的立體空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。在統(tǒng)一區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一規(guī)劃各地的大氣污染檢測(cè)站點(diǎn)，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)頻率，實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量、大氣污染源的全程監(jiān)測(cè)覆蓋。第二，利用監(jiān)測(cè)、模擬以及衛(wèi)星、遙感、航測(cè)等新技術(shù)分析區(qū)域內(nèi)大氣污染來(lái)源及其變化趨勢(shì)，精確評(píng)估各地區(qū)各污染物在各時(shí)間段的跨界傳輸量，科學(xué)準(zhǔn)確地掌握各種污染物的跨界傳輸規(guī)律;將各地環(huán)保部門的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)定時(shí)傳輸至信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站和重點(diǎn)污染源在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享;整合大氣污染源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)各類數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分類整理，形成具有高度相關(guān)性和科學(xué)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)資源集合，避免重復(fù)建設(shè);推進(jìn)各地作為研究性的大氣超級(jí)站數(shù)據(jù)和污染源排放清單的動(dòng)態(tài)共享機(jī)制建設(shè)。第三，確保污染統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性、時(shí)效性、一致性和全面性，加強(qiáng)大氣污染預(yù)警體系建設(shè)，規(guī)范區(qū)域內(nèi)各地政府之間大氣環(huán)境信息通報(bào)的方式、內(nèi)容等，加強(qiáng)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量的預(yù)報(bào)質(zhì)量，健全區(qū)域之間大氣污染信息的聯(lián)合預(yù)警和聯(lián)合通報(bào)機(jī)制。

（五）建構(gòu)多方參與的跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理格局

當(dāng)前我國(guó)跨區(qū)域大氣污染協(xié)同治理主要采用的是自上而下的、以政府為主導(dǎo)的治理模式，社會(huì)主體參與的積極性不高?！笆奈濉睍r(shí)期，為提高大氣污染協(xié)同治理的成效，需要在政府、企業(yè)、環(huán)保型非政府組織及公民之間形成高效的治理網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)上下互動(dòng)、多元參與的治理格局。第一，作為公共利益的維護(hù)者，區(qū)域內(nèi)各地方政府在大氣污染治理中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，加強(qiáng)相互配合和協(xié)調(diào)，并引導(dǎo)企業(yè)、非政府組織和公民共同參與區(qū)域大氣污染的治理。第二，在企業(yè)層面，政府可以通過構(gòu)建企業(yè)環(huán)保信用檔案和企業(yè)排污數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)部分高污染、高能耗、高排放企業(yè)實(shí)施關(guān)停并轉(zhuǎn);對(duì)采用清潔技術(shù)和設(shè)備的企業(yè)給予優(yōu)惠的財(cái)稅政策。同時(shí)企業(yè)自身也應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家有關(guān)環(huán)保的法律法規(guī)，通過創(chuàng)新生產(chǎn)技術(shù)和改造生產(chǎn)設(shè)備等途徑，堅(jiān)持清潔、綠色生產(chǎn)，在源頭和過程進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)，還應(yīng)做到生產(chǎn)過程的透明化，自覺接受外界監(jiān)督。第三，環(huán)保型非政府組織應(yīng)搭建起政府與社會(huì)的溝通橋梁，通過科學(xué)研究為政府的政策制定提供依據(jù)，同時(shí)協(xié)助政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)督，與公民就污染治理相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商，增強(qiáng)公民的環(huán)保意識(shí)。第四，在公眾參與方面，在《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》中要明確規(guī)定公民的環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境公訴權(quán)，鼓勵(lì)公眾積極參與大氣污染治理;政府應(yīng)適時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)公眾發(fā)布區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況、重點(diǎn)污染源監(jiān)控狀況、污染治理狀況等信息并及時(shí)聽取公民訴求，提升公民參與大氣污染治理的意識(shí);公民也應(yīng)從自身做起，樹立環(huán)保意識(shí)，承擔(dān)環(huán)保責(zé)任，自覺參與環(huán)境保護(hù)，同時(shí)向政府合理表達(dá)訴求，協(xié)助政府制定和完善大氣污染治理相關(guān)政策法規(guī)。

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The Practical Exploration and Prospect of Chinas Collaborative Governance of Transregional Atmospheric Pollution in the New Era

DUAN Juan

（Institute of Contemporary China Studies，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100009，China）

Abstract：To effectively govern the ever-increasingly severe problem of transregional atmospheric pollution caused by the rapid development of industrialization and urbanization is an important task for winning the battle to protect the blue sky，deepening regional cooperation mechanismsand modernizing the ecological environment governance system and government capacity.Since the Eighteenth National Congress of the Party，our country has made obvious achievements in governance of transregional atmospheric pollution by strengthening the idea of collaborative governance，innovating in the system and mechanism of collaborative governance and strengthening the practical exploration in key areas.However，there are still some dilemmas such as insufficient understanding of collaborative governance，imperfect legal system for collaborative governance，imperfect mechanism of collaborative governance，inadequate activity of multiple subjects participation，and so forth.In the Fourteenth Five-year Plan period，we need to go on strengthening the idea of collaborative governance of transregional atmospheric pollution，improve the legal system for collaborative governance oftransregional atmospheric pollution，perfect the ecological compensation mechanism for collaborative governance of transregional atmospheric pollution，strengthen the construction of the information sharing mechanism and platform for collaborative governance of transregional atmospheric pollution，and establish the pattern of collaborative governance of transregional atmospheric pollution in which multiple subjects participate actively.

Key words：joint prevention and control of atmospheric pollution;regional collaborative governance;transregional;new era

（責(zé)任編輯：朱文鴻）

[收稿日期]2020-10-30

[作者簡(jiǎn)介]段娟（1977—），女，湖北天門人，博士，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所副研究員，研究方向?yàn)橹腥A人民共和國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)史和生態(tài)環(huán)境史。