跨區(qū)域辦理環(huán)境資源刑事案件工作機制初探

陳明+米雙鵬

內(nèi)容摘要：跨區(qū)域辦理環(huán)境資源刑事案件既有法律和政策依據(jù)，又有現(xiàn)實的必要性。當前檢察機關(guān)跨區(qū)域辦理環(huán)境資源刑事案件在管轄制度、機構(gòu)設置、專業(yè)能力、工作銜接等方面均存在問題，應當從我國生態(tài)資源實際出發(fā)，根據(jù)相關(guān)試點情況，借鑒國內(nèi)外已有先例，逐步確立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，健全機構(gòu)設置，強化辦案專業(yè)性，建立健全跨區(qū)域多部門司法協(xié)調(diào)機制和“兩法銜接”機制。

關(guān)鍵詞：跨區(qū)域 環(huán)境資源刑事案件 指定管轄

一、我國環(huán)境資源刑事案件跨區(qū)域辦理的依據(jù)

從法律和政策上看，《刑事訴訟法》關(guān)于指定管轄的規(guī)定為環(huán)境資源刑事案件跨區(qū)域辦理提供了法律依據(jù)，[1]而司法改革推進過程中黨中央和司法機關(guān)先后出臺的系列文件，為跨區(qū)域辦案提供了政策支持。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！?014年6月，最高人民法院《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作、為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》（以下簡稱《意見》）指出“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的環(huán)境資源案件管轄制度”，即將環(huán)境資源領域作為制度探索的突破口，為跨行政區(qū)劃管轄辦理環(huán)境資源案件提供了政策依據(jù)。同年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”，從機構(gòu)設置的角度再次對跨區(qū)域辦案作出規(guī)定。

從學理和實踐上看，跨區(qū)域管轄辦理破壞環(huán)境資源刑事案件具有現(xiàn)實的必要性，具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、整體的自然屬性。生態(tài)環(huán)境是一個有機整體，其組成的各種環(huán)境要素相互聯(lián)系、彼此依存，由此環(huán)境資源刑事案件同樣具有顯著的整體性、復合性、相關(guān)性等特點。唯有實現(xiàn)該類案件跨區(qū)域辦理，方不至于失去辦案的基礎，迷失司法保護的方向。第二，有利于克服司法地方化。我國檢察院的設置基本上是依托于行政區(qū)劃而設立，每個檢察院只對其對應的行政區(qū)劃內(nèi)的案件擁有管轄權(quán)，當檢察院的人事任免和財政供給分別受到所在行政區(qū)劃的權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)約束控制時，難免為保護本行政區(qū)劃單位利益而背離公正、獨立等價值要求，而將司法管轄與行政區(qū)劃適當分離不失為一條解決這類司法地方化問題的途徑。第三，符合辦案專業(yè)化、標準化要求。環(huán)境資源刑事案件常涉及技術(shù)性、專業(yè)性較強的問題，各地司法機關(guān)在執(zhí)法尺度、辦案標準上往往存在差異。只有以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位為單位跨區(qū)域管轄辦理，才能有效整合司法資源，發(fā)揮專業(yè)辦案人才效用，統(tǒng)一辦案標準，消除執(zhí)法差異。

二、跨區(qū)域管轄辦理案件現(xiàn)狀

為提高跨區(qū)域環(huán)境資源刑事案件辦理質(zhì)效，我國多地司法機關(guān)在集中管轄辦案方面進行了探索。2007年，貴州省貴陽市中級人民法院通過指定管轄的方式將貴陽市內(nèi)的環(huán)境資源案件交由清鎮(zhèn)市法院管轄，該院設立專門環(huán)保法庭集中辦理，開了跨區(qū)域管轄辦理環(huán)境資源案件的先河，之后該環(huán)保法庭的管轄范圍不斷擴大。2014年4月，貴州省高級人民法院下發(fā)《關(guān)于環(huán)境保護案件指定集中管轄的規(guī)定（試行）》，將全省劃定為5個生態(tài)環(huán)境司法保護板塊，在省法院、4個中級法院設立生態(tài)環(huán)境保護審判庭，在清鎮(zhèn)市法院等5個基層法院設立生態(tài)環(huán)境保護人民法庭，對全省環(huán)境民事、行政案件實行統(tǒng)一集中管轄，不過管轄的范圍不包括環(huán)境資源刑事案件。江蘇省也進行了類似的試點探索，該省無錫市確定濱湖、江陰、宜興、錫山4家基層法院的環(huán)保合議庭，分別管轄無錫地區(qū)9個市、區(qū)的環(huán)境資源類案件，一定程度上打破了行政區(qū)劃限制。此外，重慶市高級人民法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局也于2011年11月共同出臺《關(guān)于試點集中辦理環(huán)境保護案件的意見》，同樣通過指定管轄的方式確定由渝北、萬州兩地法院、檢察院分別試點集中管轄一分院、二分院所轄各區(qū)縣內(nèi)的環(huán)境資源民事、行政及刑事案件，2014年將范圍擴大至全市。十八屆四中全會后，上海和北京先后成立了跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護刑事案件是其管轄的重要案件類型。由此可見，建立跨行政區(qū)劃的司法機關(guān)，對環(huán)境資源刑事案件實行跨區(qū)域集中管轄，已經(jīng)成為未來環(huán)境司法保護的趨勢，這既是全面推進依法治國的要求，也是響應人民群眾環(huán)保呼聲的必然舉措。

三、檢察機關(guān)跨區(qū)域辦理環(huán)境資源刑事案件面臨的困境

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在打擊環(huán)境資源刑事犯罪、監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法司法活動等領域具有重要地位和作用。然而，檢察機關(guān)在跨區(qū)域辦理環(huán)境資源刑事案件方面還面臨諸多困境。

（一）指定管轄的臨時性和限制性

從跨行政區(qū)劃辦理環(huán)境資源案件試點的情況來看，各地基本上是通過指定管轄的方式改變環(huán)境資源案件的司法管轄權(quán)，是對司法管轄和行政區(qū)劃適當分離的有益探索，但是存在以下兩個問題：一是指定管轄是在不修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》等法律的前提下采取的應急措施，主要針對個案而言，存在著臨時性和不確定性，并非常態(tài)性制度設計；二是指定管轄的范圍主要集中在省級和地市級兩級，最高人民法院、最高人民檢察院跨?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）指定管轄的情況尚未出現(xiàn)過，而跨省（直轄市、自治區(qū)）的環(huán)境資源刑事案件卻不少。

（二）檢察機關(guān)機構(gòu)設置不健全

據(jù)初步統(tǒng)計，自2007年貴陽清鎮(zhèn)市人民法院成立我國第一家生態(tài)保護法庭以來，至2014年7月最高人民法院環(huán)境資源審判庭成立，全國已經(jīng)有16個省（區(qū)、市）設立了134個環(huán)境保護法庭、合議庭或者巡回法庭。[2]相比而言，檢察機關(guān)在環(huán)境資源司法專門化方面落后于法院。雖然貴州、重慶、福建、青海等地檢察院探索設立了生態(tài)保護檢察局、生態(tài)環(huán)境保護檢察處、環(huán)保檢察室等專門機構(gòu)，但是除了貴州省三級檢察機關(guān)均設立了專門機構(gòu)之外，其他幾處為部分地級市院或基層院，無對口的上級部門進行專門業(yè)務指導和工作管理，何況絕大多數(shù)檢察院的環(huán)境資源檢察業(yè)務是散落于公訴、偵查監(jiān)督、民事行政檢察等部門，既得不到足夠的重視，又難以有效整合和利用相關(guān)資源。相對于法院環(huán)境資源審判庭實行民事、行政、刑事審判三合一，檢察機關(guān)辦理的案件主要為刑事案件，加上各地環(huán)境資源狀況不同，如果成立專門機構(gòu)僅辦理所在行政區(qū)劃的環(huán)境資源刑事案件，就存在案源少、案件種類單一的問題。以重慶市萬州區(qū)人民檢察院為例，該院環(huán)保檢察室2015年集中受理渝東北一區(qū)八縣的環(huán)境資源90件182人，其中萬州區(qū)18件40人，而梁平縣和云陽縣分別只有4件14人、3件6人，各地區(qū)案件數(shù)量差異較大。

（三）辦案人員專業(yè)性不足

環(huán)境資源刑事案件具有較強的專業(yè)性，蓄積測算方法、污染物質(zhì)的鑒定、因果關(guān)系的認定等問題往往事關(guān)罪與非罪、此罪與彼罪、證據(jù)充分與不足，系案件審查的重要內(nèi)容。而從檢察機關(guān)試點來看，承辦跨區(qū)域環(huán)境資源刑事案件的辦案人員要么在公訴部門全體辦案人員輪換，要么指定其中部分人員相對固定進行辦理，即使是成立了專門檢察機構(gòu)的單位，也是從公訴部門抽調(diào)的普通干警，不具備審查專業(yè)問題或鑒定意見的知識和技能。為彌補這方面的缺陷，少數(shù)檢察機關(guān)嘗試求助于環(huán)保部門等專業(yè)部門或機構(gòu)，但是這種求助僅具有個案性、臨時性，尚未形成長效的協(xié)作機制。

（四）各辦案部門溝通協(xié)調(diào)不暢

從我國試點情況看，雖然環(huán)境資源刑事案件由檢察機關(guān)跨區(qū)域辦理，但是案件偵查依然由各行政區(qū)劃所在地的公安機關(guān)負責，于是檢察機關(guān)與偵查機關(guān)的關(guān)系由“一對一”變?yōu)椤耙粚Χ唷?，如何與多個區(qū)不同辦案部門有效協(xié)調(diào)溝通成為擺在檢察機關(guān)面前的難題。以重慶市萬州區(qū)人民檢察院為例，該院負責渝東北一區(qū)八縣環(huán)境資源刑事案件的審查起訴工作，案件偵查和審查批準逮捕均由當?shù)毓矙C關(guān)和檢察機關(guān)負責。2012年以來，面對二十余個不同的辦案部門，該院在案件受理、辦案標準、辦案程序等方面遇到難題三十余個，空間距離遠、辦案部門多、觀念意識有差異等都為該院與各辦案部門的溝通協(xié)調(diào)增添了諸多困難。

（五）環(huán)境資源行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制不完善

近年來，檢察機關(guān)在健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制上做了許多努力，許多地區(qū)也建立了“兩法銜接”信息共享平臺，為監(jiān)督行政執(zhí)法提供了渠道，但是平臺的運用、管理、維護以及跨區(qū)域監(jiān)管卻還存在許多問題。以筆者調(diào)查的重慶市萬州區(qū)人民檢察院來看，行政執(zhí)法機關(guān)錄入信息不全、不及時問題突出，檢察機關(guān)缺乏專門部門或人員實施監(jiān)管，以致平臺沒有發(fā)揮應有的作用。該院雖然已經(jīng)成立環(huán)保檢察室，但是環(huán)境資源行政執(zhí)法與刑事司法銜的工作由統(tǒng)管“兩法銜接”工作的偵監(jiān)部門負責，且該院對本轄區(qū)以外的與辦理案件相關(guān)的環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)很難實施監(jiān)督。

四、完善檢察機關(guān)跨區(qū)域辦理環(huán)境資源刑事案件機制的建議

完善檢察機關(guān)跨區(qū)域辦理環(huán)境資源刑事案件機制，既要從司法制度上做好頂層設計，又要在辦案機構(gòu)、辦案人員上打好基礎，還要在微觀層面上解決好辦案實踐中的溝通、協(xié)調(diào)和銜接問題。

（一）逐步在立法上確立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度

首先，積極總結(jié)各地通過指定管轄實行跨行政區(qū)劃管轄辦案的經(jīng)驗和方法，擴大試點范圍，探索解決不同區(qū)域、領域和案件類型上行政區(qū)劃與司法區(qū)劃分離過程中存在的問題，為建立普適性制度奠定實踐基礎；其次，用足、用活指定管轄、提級管轄等方式，逐步從最高人民法院、最高人民檢察院的角度，立足全國，解決跨省、直轄市、自治區(qū)的環(huán)境資源案件管轄問題；最后，對現(xiàn)有涉及司法管轄權(quán)的法律進行修改，改變背離自然生態(tài)系統(tǒng)，完全以行政區(qū)劃為依據(jù)的管轄模式，從水、森林、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，根據(jù)環(huán)境治理中對重點生態(tài)功能區(qū)、重點流域、生態(tài)紅線等元素的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合各地生態(tài)環(huán)境保護的客觀需求，重新劃定環(huán)境資源案件的司法區(qū)劃，建立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)等單位為依據(jù)的司法管轄制度。

（二）健全檢察機關(guān)機構(gòu)設置

當前環(huán)境污染日益嚴重，檢察機關(guān)應當在提起、支持環(huán)境公益訴訟、跨區(qū)域管轄辦理環(huán)境資源刑事案件等領域發(fā)揮更大的作用，而沒有專門機構(gòu)或人員作為基礎，相關(guān)環(huán)保檢察工作難以有效展開。根據(jù)當前我國檢察機關(guān)機構(gòu)設置的現(xiàn)狀，筆者認為應當結(jié)合以上司法管轄制度的變更分步進行機構(gòu)設置：第一步，在現(xiàn)有試點的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗，完善方案，然后以環(huán)保法庭的設置為參考，擴大試點范圍，并在試點檢察院設立專門機構(gòu)，專辦跨區(qū)域管轄環(huán)境資源刑事案件，案件范圍不僅限于審查起訴案件，可逐步將審查逮捕、立案監(jiān)督等案件也納入集中管轄范圍，并依法履行審判監(jiān)督、偵查監(jiān)督、“兩法銜接”等職權(quán)。第二步，在省、直轄市、自治區(qū)檢察院乃至最高人民檢察院設置專門的環(huán)保檢察工作部門，統(tǒng)籌指導、管理全省、直轄市、自治區(qū)乃至全國的環(huán)保檢察工作，自上而下形成與法院相對應的環(huán)保檢察工作體系。需要說明的是，各個地區(qū)應根據(jù)各自的實際情況推進，環(huán)境資源豐富、生態(tài)環(huán)境污染破壞問題突出的地區(qū)可以先行。第三步，與司法管轄制度變更相適應，打破行政區(qū)劃的限制，以流域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為單位設置專門的環(huán)境資源保護檢察院，集中辦理所在系統(tǒng)或功能區(qū)的環(huán)境資源刑事案件。對此，國內(nèi)的鐵路運輸檢察院、海事法院的構(gòu)架和實踐積累為此打好了的現(xiàn)實基礎，澳大利亞、美國、新西蘭、俄羅斯等國外跨區(qū)域自然保護司法機構(gòu)的歷史、現(xiàn)狀和制度能夠提供重要借鑒。如俄羅斯聯(lián)邦伏爾加河跨地區(qū)自然保護檢察院就是一個流域性的自然保護檢察院，下轄15個跨區(qū)自然保護檢察院，擁有辦理伏爾加河流域的刑事案件等廣泛職權(quán)。從它的實踐可以看出，創(chuàng)建自然保護檢察院，在環(huán)境保護領域?qū)嵤z察監(jiān)督，有助于強化對生態(tài)環(huán)境的保護，也有助于減少環(huán)境領域發(fā)生的群體性事件，最終有利于我國的環(huán)境法制建設。[3]

（三）強化辦案專業(yè)性

一是要提升辦案人員的專業(yè)能力。雖然辦案人員一般是法律專業(yè)出身，難以在短期內(nèi)掌握大量環(huán)境資源專業(yè)知識，但是通過定期培訓，有針對性地強化辦案人員某些具體方面的知識是完全可能的。當然，培訓應以服務辦案為宗旨，以解決辦案中碰到的問題為主線，才能使辦案人員在不影響日常工作的同時提高辦案能力。二是組建專家智囊團。建立檢察機關(guān)與環(huán)保部門、鑒定機構(gòu)、高等院校等專業(yè)團隊的溝通協(xié)作機制，組織開展以環(huán)境資源司法保護為主題的各類比賽、論壇等活動，搭建社會各界共同參與研究、討論環(huán)境資源保護的平臺，成立檢察機關(guān)辦案咨詢的專家智囊團，為專業(yè)化辦案提供有力外部支持。三是引進專業(yè)人士參與辦案。相對于咨詢專業(yè)人士，吸收專業(yè)人士參與辦案便于其更為詳細的了解案情，同時增強其解決問題的動力和承擔責任的意識。目前，澳大利亞、新西蘭、瑞典等國家的專業(yè)性法院的審判人員組成里均有技術(shù)專家，國內(nèi)也有部分法院邀請專家陪審員參與環(huán)境資源案件審理[4]。檢察機關(guān)雖無合議庭，但是可以借鑒日本、臺灣的做法，在以后的司法改革中設置檢察事務官制度，招考環(huán)境資源領域的人才進入檢察系統(tǒng)擔任檢察事務官，以其特殊專長輔助檢察官辦案。

（四）建立跨區(qū)域多部門司法協(xié)調(diào)機制

為解決檢察機關(guān)與多個辦案部門的溝通協(xié)調(diào)問題，統(tǒng)一辦案標準和執(zhí)法尺度，應當強化各部門之間的溝通合作，建立跨區(qū)域多部門司法協(xié)調(diào)機制。按照訴訟規(guī)律，處于訴訟流程下游的部門掌握定案標準，因此，雖然各個地區(qū)的偵查機關(guān)或檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門辦案標準、辦案方式等存在差異，但是只要審查起訴的檢察機關(guān)制定統(tǒng)一的標準，并和各地方辦案部門有效溝通，就能減少摩擦，形成打擊合力。如重慶市萬州區(qū)人民檢察院定期召開聯(lián)席會議，組織跨區(qū)域管轄的各區(qū)縣偵查機關(guān)、偵查監(jiān)督部門就個案處理、類案分析及工作聯(lián)系等問題進行溝通協(xié)調(diào)，共同探討出臺工作機制，消除認識分歧，有效打擊了三峽庫區(qū)環(huán)境資源刑事犯罪。此外，筆者認為可以借鑒美國環(huán)境執(zhí)法合作委員會的做法，由檢察機關(guān)主導成立跨區(qū)域、跨部門的環(huán)境刑事執(zhí)法合作組織，建立不同區(qū)域的公安機關(guān)、檢察機關(guān)、環(huán)保局等部門共同參加的常態(tài)化合作機制，增強環(huán)境資源刑事犯罪打擊力度。

（五）完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制

第一，建立健全“兩法銜接”信息共享平臺，嚴格貫徹落實2001年國務院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、2007年國家環(huán)境保護總局、公安部、最高人民檢察院《關(guān)于環(huán)境保護行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》等相關(guān)文件要求，建立獎懲機制、問責機制，成立專門的信息平臺監(jiān)管中心，強化信息平臺維護和監(jiān)管工作。第二，對于成立了環(huán)境資源保護專門機構(gòu)的檢察機關(guān)，應當將環(huán)境資源方面的“兩法銜接”工作交由該專門機構(gòu)負責，以發(fā)揮辦案人員專業(yè)、經(jīng)驗上的優(yōu)勢，準確把握行政案件與刑事案件的界限，同時探索跨區(qū)域行政執(zhí)法與刑事司法的信息共享和工作銜接方式，通過不定期巡視走訪、調(diào)閱執(zhí)法辦案卷宗等多種渠道獲取信息，及時督促環(huán)境資源行政執(zhí)法部門移送涉罪案件。第三，強化生態(tài)修復領域“兩法銜接”，建立檢察機關(guān)與發(fā)案各地基層政府林業(yè)、國土、環(huán)保等部門的協(xié)作機制，對于自愿通過補栽樹苗、放養(yǎng)魚苗等方式修復生態(tài)的犯罪嫌疑人或被告人，由發(fā)案地政府相關(guān)部門提供技術(shù)支持和執(zhí)行保障，檢察機關(guān)予以監(jiān)督，提出量刑建議時可以根據(jù)生態(tài)修復效果酌情從輕處理，達到法律效果與生態(tài)效果的統(tǒng)一。

注釋：

[1]《刑事訴訟法》第26條規(guī)定：“上級人民法院可以指定下級人民法院審判管轄不明的案件，也可以指定下級人民法院將案件移送其他人民法院審判”。

[2]數(shù)據(jù)引自最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工于2014年7月3日的講話。

[3]參見劉向文、王圭宇：《俄羅斯聯(lián)邦伏爾加河跨地區(qū)自然保護檢察院的改革及其啟示》，載《俄羅斯東歐中亞研究》2013年第2期。

[4]如貴州省福泉市人民法院邀請該市環(huán)保局負責人陪審審理周某某環(huán)境污染侵權(quán)案。