城市治理的“數(shù)智化”路徑探索

馬闖

【摘要】“數(shù)智化”融合了數(shù)字化和智能化的雙重特征，在城市治理中發(fā)揮了引領(lǐng)作用，讓城市治理更加“智慧”。然而在“數(shù)智化”城市治理的探索當(dāng)中，仍有信息孤島、數(shù)據(jù)冗余、利益固化、信息安全等問題存在。為了讓城市治理持續(xù)“智慧”，“數(shù)智化”城市治理應(yīng)向平臺化、產(chǎn)業(yè)化、協(xié)同化、安全化方向發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】“數(shù)智化”? 城市治理? 大數(shù)據(jù)? 智能化

【中圖分類號】 D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.20.012

“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?020年3月31日，習(xí)近平總書記在浙江考察時強調(diào)了城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要性，肯定了杭州城市大腦技術(shù)的優(yōu)勢，即“數(shù)字治堵”“數(shù)字治城”“數(shù)字治疫”，指出杭州表現(xiàn)出帶動性極強的“頭雁”效應(yīng)，要力求通過“數(shù)智化”讓城市“更智慧”。在不斷探索城市治理“數(shù)智化”的道路上，應(yīng)充分認(rèn)識“數(shù)智化”城市治理存在的問題與短板，促進(jìn)城市治理實現(xiàn)“可持續(xù)智慧”。

城市治理從“數(shù)字化”到“數(shù)智化”

城市“數(shù)智化”治理通過技術(shù)創(chuàng)新推動城市的有序發(fā)展、社會的公平正義，也讓城市治理“更智慧”，在實現(xiàn)過程中表現(xiàn)出以下特征。

實現(xiàn)數(shù)據(jù)縱深層面的賦能再造，維護(hù)城市系統(tǒng)的演變與均衡。城市治理決策的關(guān)鍵在于“數(shù)據(jù)”。通過數(shù)據(jù)的全面獲取，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)事實的分析與邏輯推理，推動城市治理有序運行?！皵?shù)智化”治理能夠充分應(yīng)用全數(shù)據(jù)的價值，從數(shù)據(jù)生成到數(shù)據(jù)決策，均能有條不紊地進(jìn)行，便于提供精準(zhǔn)的城市公共服務(wù)。如上海市新發(fā)布的“隨申辦市民云”APP，通過大量公共數(shù)據(jù)歸集，實現(xiàn)城市大數(shù)據(jù)全覆蓋建設(shè)，以提供更完善的城市服務(wù)。當(dāng)治理數(shù)量、治理范圍和其復(fù)雜程度以數(shù)據(jù)分析作為基礎(chǔ)時，城市治理的規(guī)模就能得到有效計算、管理和控制。隨著政府資源、部門職能和“數(shù)智化”對接，零散的實體開始變成虛擬整體，大多數(shù)改革在技術(shù)推動下逐步深化，形成了縱向橫向貫穿、線上線下聯(lián)合的格局?！皵?shù)智化”標(biāo)準(zhǔn)高效的在線虛擬服務(wù)，值得政府大力推廣。

推動信息在個體與整體間交互，提高城市治理的能力與水平?！皵?shù)智化”城市治理在很大程度上提高了數(shù)據(jù)的集聚力，城市治理各主體間的精準(zhǔn)交互來源于數(shù)據(jù)間的精準(zhǔn)游走。特別是在市場化發(fā)展的今天，經(jīng)濟(jì)水平大大提升、城市生活方式多樣，群體分化日益嚴(yán)重、個體訴求趨于多元，數(shù)據(jù)的定向游走成為城市治理的重中之重。在“數(shù)智化”影響下，城市治理能夠?qū)Τ鞘芯用竦乃幁h(huán)境、歷史行為進(jìn)行畫像，并將之輸送到城市“大腦”當(dāng)中，從而精準(zhǔn)預(yù)測城市需求，推送個性化服務(wù)，提高城市治理能力。比如，阿里巴巴2017年發(fā)布的“城市大腦”在數(shù)據(jù)精準(zhǔn)計算、預(yù)測與推送的基礎(chǔ)上，使城市交通通達(dá)性實現(xiàn)較大提升。很大程度上，現(xiàn)代城市治理是對流動數(shù)據(jù)的治理，“數(shù)智化”的數(shù)據(jù)流動模式有兩種：一種向周邊擴(kuò)散，數(shù)據(jù)流動治理細(xì)化不同部分;另一種往中心靠近，通過數(shù)據(jù)庫集中存儲。以共享與流動的人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例，公積金利用互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)打破了地域限制，不僅降低了人口流入地的負(fù)擔(dān)，也確保了流動人口的權(quán)利，體現(xiàn)了政策的公平與包容。在虛擬與現(xiàn)實世界的交錯中，數(shù)據(jù)聚集與擴(kuò)散有助于形成一體化治理，縮短決策執(zhí)行周期，改善城市治理水平。

數(shù)據(jù)開放與協(xié)同理念深層融合，促進(jìn)城市多元共治與持續(xù)發(fā)展?！皵?shù)智化”城市治理的出現(xiàn)，使城市系統(tǒng)變得更加智能。傳統(tǒng)的單一治理模式即將退出歷史舞臺，“數(shù)智化”作用下的智能識別、實時跟蹤在收集城市發(fā)展動態(tài)和城市居民意見建議方面更勝一籌，便于及時掌握城市居民的需求和訴求。在城市居民參與性提高的同時，數(shù)據(jù)的開放性也得到充分體現(xiàn)。智能技術(shù)通過數(shù)據(jù)的可視化和標(biāo)準(zhǔn)化，實現(xiàn)信息的點對點輸送，數(shù)據(jù)開放與居民參與得到更大程度的發(fā)揮，從而形成一個“城市共同體”，治理效果也事半功倍。和技術(shù)融合相比，智識聚集更為關(guān)鍵，城市治理強調(diào)參與過程公開透明，應(yīng)增強內(nèi)生型民主參與和外部領(lǐng)導(dǎo)。通常認(rèn)為，政府只是數(shù)據(jù)的托管人員，公眾和非政府組織能夠更好地利用數(shù)據(jù)，所以數(shù)據(jù)開放是發(fā)掘價值的最佳途徑。比如，上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)的開放數(shù)據(jù)平臺包含公共安全、健康衛(wèi)生、交通道路與民生服務(wù)等，各個組織和公眾利用平臺數(shù)據(jù)就能做到信息共享促進(jìn)數(shù)據(jù)融合，體現(xiàn)出多元共治與合作共贏的發(fā)展理念。

“數(shù)智化”城市治理引發(fā)爭議且存在短板

“數(shù)智化”能夠讓城市治理“更智慧”，探索“數(shù)智化”城市治理過程要充分考慮城市系統(tǒng)的脆弱性，有效化解“數(shù)智化”城市治理引發(fā)的爭議與短板。

“信息孤島”窘境嚴(yán)峻?！靶畔⒐聧u”是電子政務(wù)發(fā)展到一定階段自然出現(xiàn)的問題。其一，城市治理領(lǐng)域堆積了大量信息，但由于個別政府部門存在“數(shù)據(jù)小農(nóng)”意識，造成大量數(shù)據(jù)壁壘，限制了信息的應(yīng)用價值。其二，由于少數(shù)政府部門間缺乏溝通，導(dǎo)致重復(fù)采集信息現(xiàn)象嚴(yán)重，大大加重了數(shù)據(jù)采集成本。其三，制度不夠完善，針對信息資源的管理權(quán)、所有權(quán)、信息共享主體等方面，一直沒有從制度上加以明確，難以保障共享數(shù)據(jù)的時效與質(zhì)量，導(dǎo)致政務(wù)效能與項目進(jìn)度受到影響。其四，認(rèn)識不足、制度滯后，信息資源擁有專屬觀念，但缺乏外部約束和內(nèi)在動力，很容易導(dǎo)致部門資源利益化、信息資源部門化。加上尚未出臺相關(guān)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系和平臺，對數(shù)據(jù)可讀性、格式等未作明確要求，在局部探索與自定標(biāo)準(zhǔn)中，很容易出現(xiàn)“信息孤島”。

“數(shù)據(jù)無用”局限彰顯。一直以來，大數(shù)據(jù)應(yīng)用局限在工業(yè)生產(chǎn)、市場營銷等領(lǐng)域，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)“無用武之地”，不僅浪費數(shù)據(jù)資源，也影響城市治理效果。究其根源，主要是由于我國社會智能治理尚未形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，未意識到部分?jǐn)?shù)據(jù)的應(yīng)用價值，錯失大量關(guān)鍵數(shù)據(jù)信息?！洞髷?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016～2020年）》顯示，全國14個省市確定2020年大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)總額為28400億元，將為社會智能治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。另外，數(shù)據(jù)噪聲是其與生俱來的缺陷，當(dāng)數(shù)據(jù)總量不斷增加，垃圾數(shù)據(jù)與無意義冗余也會增加，并且增速比數(shù)據(jù)信息更迅速，因而，我們探尋的數(shù)據(jù)信息很可能被噪聲掩蓋，甚至進(jìn)入陷阱。除去網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，即使最原始的數(shù)據(jù)采集依然無法保障其準(zhǔn)確性與真實性，比如，電信運營商即使已經(jīng)實施實名制，但相關(guān)數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)據(jù)期望值之間依然存在差異。

“利益固化”壁壘普遍存在。俗話說，“觸動利益比觸動靈魂更難”。在當(dāng)代城市治理中，“利益固化”是普遍現(xiàn)象，傳統(tǒng)城市治理由政府集中掌握權(quán)力。一方面，由于大數(shù)據(jù)存在低密度價值等特性，為了讓數(shù)據(jù)具備可用性，就必須滿足價值提取與數(shù)據(jù)積累。比如，常規(guī)監(jiān)控視頻中，一整天的視頻監(jiān)控里可用數(shù)據(jù)只有數(shù)秒，怎樣優(yōu)化存儲，通過機(jī)械能力優(yōu)化價值呈現(xiàn)與數(shù)據(jù)處理，是大數(shù)據(jù)與“數(shù)智化”的難題。另一方面，大數(shù)據(jù)的邊際效應(yīng)讓很多組織與企業(yè)數(shù)據(jù)難以達(dá)到要求，數(shù)據(jù)價值很難體現(xiàn)。而數(shù)據(jù)的采集、加工與存儲都需要花費大量時間與資金成本。對于投資主體，應(yīng)當(dāng)在收益和投資間找到平衡點，如果為了某種目的在不審慎評估的情況下極力投資，勢必會得不償失。智能治理改革浪潮，會觸碰既得利益者，因此，必須重新分配治理權(quán)力，由多部門合作共治，實現(xiàn)社會智能治理協(xié)同化發(fā)展。

“信息安全”問題浮現(xiàn)。數(shù)據(jù)開發(fā)治理過程中，信息安全與隱私保護(hù)之間的問題難以協(xié)調(diào)。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展背景下，組織與個人聯(lián)網(wǎng)設(shè)備增多，物聯(lián)網(wǎng)攻擊與智能入侵成為新的攻擊方式，“數(shù)智化”城市治理更容易發(fā)生一些非傳統(tǒng)安全問題。與此同時，在“數(shù)智化”技術(shù)影響下，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等對公眾生活細(xì)節(jié)更為關(guān)注，可能會存在潛在個人隱私侵犯問題。大數(shù)據(jù)本身以及使用、采集過程涉及到商業(yè)機(jī)密、個人隱私、信息安全和公眾權(quán)益，所以其合法性與安全性也是限制“數(shù)智化”的主要因素。雖然技術(shù)與商業(yè)都很重要，但背后隱含的價值觀更加關(guān)鍵。近幾年，中國政府對于信息安全高度重視，但商業(yè)價值與大數(shù)據(jù)價值尚未得到真正體現(xiàn)。這種情況下，找到切實可行的信息隱私保護(hù)方案，是當(dāng)下“數(shù)智化”城市治理的迫切需要。

“數(shù)智化”城市治理發(fā)展方向

搭建統(tǒng)一“數(shù)智化”平臺，推進(jìn)城市治理平臺化。首先，創(chuàng)設(shè)國家級信息平臺。數(shù)據(jù)采集工作交由國家部門完成，應(yīng)創(chuàng)設(shè)環(huán)保、國土等綜合數(shù)據(jù)平臺，允許各省市調(diào)閱數(shù)據(jù)信息，既能夠減少地方政府采集數(shù)據(jù)的壓力，又能夠確保數(shù)據(jù)更加精準(zhǔn)，有助于打通國家與地方的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)有效的信息交互，為各級政府科學(xué)決策提供依據(jù)。其次，建立省級數(shù)據(jù)處理中心。地方政府應(yīng)與本區(qū)域科技企業(yè)達(dá)成戰(zhàn)略合作，共建省級數(shù)據(jù)中心，比如，省級農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)中心、省級生態(tài)保護(hù)數(shù)據(jù)中心，地方政府則圍繞省級數(shù)據(jù)中心開展城市治理工作。再次，扶持市級數(shù)據(jù)平臺。隨著國家數(shù)據(jù)平臺、省級數(shù)據(jù)中心的建立，各地方也應(yīng)積極引導(dǎo)市級政府開展數(shù)據(jù)采集工作，明確各部門數(shù)據(jù)采集分工，防止出現(xiàn)重復(fù)采集、虛假采集等現(xiàn)象，堅持圍繞公眾需求采集關(guān)鍵數(shù)據(jù)。最后，明確三大主功能。一是集中共享，對已有的許可、監(jiān)測、執(zhí)法與審批等污染數(shù)據(jù)和環(huán)境質(zhì)量統(tǒng)一管理，采集處理好電力、住建、工商等相關(guān)部門的數(shù)據(jù);二是統(tǒng)籌約束，用標(biāo)準(zhǔn)工作流程做好生態(tài)修復(fù)、許可審批與固態(tài)噪聲輻射;三是在智能分析中，落實便民服務(wù)與高質(zhì)量發(fā)展，通過大數(shù)據(jù)形成服務(wù)與決策支撐，努力創(chuàng)設(shè)智慧腦。

制定“數(shù)智化”保障政策，促進(jìn)城市治理產(chǎn)業(yè)化。首先，拓寬數(shù)據(jù)應(yīng)用范疇?！丁盎ヂ?lián)網(wǎng)+”人工智能三年行動實施方案》的落實，催生了大量數(shù)據(jù)應(yīng)用新行業(yè)，比如，智能交通、智能教育、智能安防。隨著新數(shù)據(jù)應(yīng)用行業(yè)的興起，數(shù)據(jù)信息價值也將進(jìn)一步提升，社會智能治理產(chǎn)業(yè)化將初見成效。其次，制定大數(shù)據(jù)應(yīng)用保障政策。盡快出臺核心技術(shù)保護(hù)政策、稅收優(yōu)惠政策、財政補貼政策，為城市治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展保駕護(hù)航。以財政補貼政策為例，政府應(yīng)對智能技術(shù)企業(yè)加大企業(yè)所得稅優(yōu)惠力度，減少企業(yè)稅負(fù)成本，對企業(yè)研發(fā)與折舊給予補貼，支持和鼓勵企業(yè)持續(xù)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。最后，推進(jìn)“政產(chǎn)學(xué)研用”合作。以高校為技術(shù)研發(fā)核心、企業(yè)配合量化生產(chǎn)、政府實施政策扶持，利用多方力量打破社會智能治理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展障礙，形成完整的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展鏈條。立足發(fā)展大局，從主體上推動城市發(fā)展，利用線下線上一對一服務(wù)，對審批時間、環(huán)節(jié)與制度性交易“四個減半”，并且統(tǒng)一查詢出口與維護(hù)入口，通過場景式引導(dǎo)，避免重復(fù)填報;在核發(fā)數(shù)據(jù)化許可證時，對不同功能與行業(yè)的成果進(jìn)行分析，從而為相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供有效支撐。通過數(shù)據(jù)化信用評級結(jié)果，提高聯(lián)合獎懲精度，充分利用標(biāo)桿企業(yè)，讓城市治理產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化。

強調(diào)“數(shù)智化”共享應(yīng)用，實現(xiàn)城市治理協(xié)同化。首先，推動跨區(qū)域、跨層級數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。傳統(tǒng)利益來源于特定區(qū)域、特定層級，由單一部門掌握數(shù)據(jù)資源。面對此種現(xiàn)象，推動跨區(qū)域、跨層級數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，打破單一部門治理的壟斷地位，推動不同部門開展合作，去除城市治理利益固化的生存土壤。同時，跨區(qū)域、跨層級數(shù)據(jù)平臺還能夠為公眾提供“一口受理、一窗通辦、一網(wǎng)全辦”的服務(wù)平臺，為公眾帶來便利。其次，著力推進(jìn)“數(shù)智化政府”建設(shè)。城市治理“數(shù)智化”前提在于構(gòu)建“數(shù)字化、智能化政府”，提高政府?dāng)?shù)據(jù)處理和分析能力，依賴科學(xué)、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果，更好地分配城市治理權(quán)力，實現(xiàn)城市治理協(xié)同化發(fā)展。最后，鼓勵其他主體參與治理工作。尤其是交通、環(huán)保、醫(yī)療、公共安全、消防等民生領(lǐng)域，鼓勵更多主體參與治理，為其提供綠色通道，與其協(xié)同開展社會智能治理。對執(zhí)行不到位的情況，根據(jù)網(wǎng)格化治理思路，激發(fā)“數(shù)智化”科研運維團(tuán)隊價值，形成一套以大數(shù)據(jù)為主的“技術(shù)網(wǎng)格”;通過綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，將要素、應(yīng)急和督查為主的評估團(tuán)隊，與以綜合網(wǎng)格為主的協(xié)處隊伍整合，努力建造“管理網(wǎng)格”框架。同時，把兩套網(wǎng)格疊加，生成閉環(huán)運行系統(tǒng)，以保障相關(guān)指令順利實施，打通監(jiān)管的“最后一公里”。

強化“數(shù)智化”技術(shù)管理，落實城市治理安全化。首先，制定數(shù)據(jù)犯罪專項法律。數(shù)據(jù)安全是社會智能治理的基礎(chǔ)，目前我國關(guān)于數(shù)據(jù)安全的立法尚不完善，應(yīng)及時制定預(yù)防數(shù)據(jù)犯罪專項立法。比如，制定《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》《數(shù)據(jù)開放法》《數(shù)據(jù)監(jiān)管法》，用于預(yù)防敏感數(shù)據(jù)信息泄露和篡改，嚴(yán)格落實數(shù)據(jù)泄露和篡改法律責(zé)任。其次，強化核心安全技術(shù)升級。優(yōu)化數(shù)據(jù)資源共享，根據(jù)基礎(chǔ)集約標(biāo)準(zhǔn)深化信息化建設(shè)，增強系統(tǒng)對接、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)同，做好衛(wèi)健、市政、應(yīng)急等公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享;通過集約數(shù)據(jù)中心，深化省市跨層級業(yè)務(wù)協(xié)同與數(shù)據(jù)共享;根據(jù)市場需求，搭建一體化、綜合性數(shù)據(jù)平臺，增強智慧應(yīng)用，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，提高“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”效能。政府應(yīng)從技術(shù)角度入手，提升數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)，例如，數(shù)據(jù)加密技術(shù)、分離密鑰技術(shù)、控制使用權(quán)限技術(shù)等，通過技術(shù)升級防止數(shù)據(jù)泄露與篡改，保障數(shù)據(jù)絕對安全。最后，加強數(shù)據(jù)監(jiān)管工作。政府應(yīng)設(shè)立數(shù)據(jù)監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)對其他主體數(shù)據(jù)儲存、分類、使用的監(jiān)管工作。同時，數(shù)據(jù)監(jiān)管部門還應(yīng)妥善處理數(shù)據(jù)公開與公眾隱私保護(hù)之間的利益，正確把握數(shù)據(jù)公開尺度。落實安全監(jiān)管責(zé)任，優(yōu)化安全管理規(guī)范，認(rèn)真貫徹國家密碼管理、云計算采購與網(wǎng)絡(luò)安全審查等工作，提高智慧化安全防護(hù)與匹配能力。

（本文系四川省人文社會科學(xué)重點研究基地——四川省大學(xué)生思想政治教育研究中心資助重點項目和四川省高等學(xué)校思想政治教育研究會立項項目階段性研究成果，項目編號分別為：CSZ16003、SCSZ2017076）

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責(zé) 編∕郭 丹