養(yǎng)老金制度的歷史變遷與現(xiàn)實(shí)選擇：基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角

任 行

如何養(yǎng)老是人類社會(huì)發(fā)展過程中長(zhǎng)期面臨的問題。工業(yè)革命前，養(yǎng)老問題的解決通常以家庭或者家族為單位，家族內(nèi)的年輕人承擔(dān)為本族老年人養(yǎng)老的責(zé)任。自工業(yè)文明產(chǎn)生后，這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式已經(jīng)無法適應(yīng)時(shí)代要求，符合工業(yè)社會(huì)秩序的養(yǎng)老金制度開始出現(xiàn)。德國(guó)在19 世紀(jì)后半葉正式建立起包括養(yǎng)老金制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度體系，此后很多國(guó)家紛紛積極效仿，相繼建立了符合本國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老金制度。作為一項(xiàng)體現(xiàn)社會(huì)公平和互助的制度安排，養(yǎng)老金制度最初的設(shè)計(jì)目的是為勞動(dòng)者退休后提供基本經(jīng)濟(jì)保障，以在其退出勞動(dòng)領(lǐng)域、失去勞動(dòng)收入后仍能夠維持基本生活需求。然而，作為內(nèi)嵌于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系的一項(xiàng)制度安排，養(yǎng)老金制度的發(fā)展和變遷不可避免地會(huì)受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境的影響與制約，使得養(yǎng)老金制度在制度環(huán)境與制度需求的共同作用下不斷進(jìn)行著變遷與演進(jìn)?？v觀養(yǎng)老金制度百余年的發(fā)展變遷過程，可以看出，養(yǎng)老金制度對(duì)于人們能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)其養(yǎng)老保障行為的目標(biāo)具有重大影響。通常人們對(duì)能改善和增進(jìn)其選擇自由和經(jīng)濟(jì)福祉的養(yǎng)老金制度存在明顯偏好，但養(yǎng)老金制度變遷的歷史進(jìn)程并不總能完全契合個(gè)人和組織的價(jià)值目標(biāo)。需要通過對(duì)養(yǎng)老金制度變遷歷史的探索和研究，揭示和探討?zhàn)B老金制度變遷的邏輯緣由。

一、制度環(huán)境的約束：養(yǎng)老金制度的強(qiáng)制性變遷

（一）強(qiáng)制性制度變遷的形成機(jī)制

“強(qiáng)制性制度變遷”是指國(guó)家以政府為行為主體，通過法規(guī)政策的方式強(qiáng)制推行的制度變遷過程?；谇嗄静龔伲廴眨萸嗄静龔┲芾璋沧g：《比較制度分析》，上海遠(yuǎn)東出版社，2002年，第32-34 頁。與林毅夫②林毅夫：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海人民出版社，1994年，第218 頁。提出的制度變遷理論框架，在強(qiáng)制性制度變遷過程中，由于政府公權(quán)力帶有很強(qiáng)的強(qiáng)制性與約束性，制度變遷的共有信念主要表現(xiàn)為對(duì)制度實(shí)施中平等、正義等理念的基本共識(shí)，進(jìn)而形成遵從制度強(qiáng)制力的策略選擇。基于這種制度遵從，在環(huán)境壓力對(duì)制度形態(tài)的約束下，制度系統(tǒng)無法通過內(nèi)部個(gè)體或要素的自調(diào)節(jié)系統(tǒng)對(duì)制度運(yùn)行進(jìn)行控制，必須通過制度的強(qiáng)制性手段進(jìn)行制度改造，即強(qiáng)制性制度變遷的發(fā)生。因此，強(qiáng)制性制度變遷是沒有制度選擇性的，而是受外部制度環(huán)境的影響被動(dòng)發(fā)生的。

強(qiáng)制性制度變遷的主體是國(guó)家，其變遷的特點(diǎn)是由政府直接制定一攬子制度改革計(jì)劃，然后通過命令和法律強(qiáng)制實(shí)施。強(qiáng)制性制度變遷的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新的帕累托改進(jìn)，即通過制度變遷過程為人們提供獲得收益的機(jī)會(huì)，同時(shí)參與者在變遷過程中不會(huì)受到利益損失，或者在補(bǔ)償了利益損失后的凈收益仍大于初始收益水平。而影響制度變遷帕累托改進(jìn)效應(yīng)的因素可能包括：中央政府設(shè)計(jì)和實(shí)施新的制度安排時(shí)面臨信息不完全和不確定等不利條件；政府和微觀經(jīng)濟(jì)主體行為建立在非一致同意基礎(chǔ)上的不一致；政府執(zhí)政者追求政治和經(jīng)濟(jì)上的利益；社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性；等等。強(qiáng)制性制度變遷的形成機(jī)制如圖1 所示。

圖1 強(qiáng)制性制度變遷的形成機(jī)制

（二）養(yǎng)老金制度變遷的環(huán)境約束

養(yǎng)老金制度的強(qiáng)制性變遷主要是由于外部環(huán)境壓力的約束變化，引致政府不得不做出的制度選擇。影響?zhàn)B老金制度變遷的環(huán)境壓力主要包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境與國(guó)際環(huán)境。

1.政治環(huán)境，即國(guó)家善治的責(zé)任。國(guó)家善治的過程，就是通過政府等公共組織與社會(huì)群體的合作使公共利益最大化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上帕累托最優(yōu)狀態(tài)的政治管理過程，是克服治理失效的有效手段。①俞可平：《治理與善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會(huì)科學(xué)》2001年第9 期。在善治治理模式中，政府不僅是公共服務(wù)的提供者，而且還要代表公眾的利益去監(jiān)督其他提供公共服務(wù)的非政府組織，政府與民眾是一種代理委托關(guān)系。國(guó)家善治的最重要目標(biāo)是使得統(tǒng)治承諾借助政治制度獲得可信性。②何增科：《治理、善治與中國(guó)政治發(fā)展》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2002年第3 期。在選民國(guó)家中選民與統(tǒng)治者之間的委托-代理關(guān)系以及利益集團(tuán)之間的政治交易，都存在不確定性、規(guī)則制定者的有限理性、法律實(shí)施的不完全以及機(jī)會(huì)主義等問題。通過國(guó)家善治的制度安排，使得政府作為代理人的承諾可信能力得到巨大提高。國(guó)家善治的形成，揭示了在現(xiàn)實(shí)生活中為什么越來越多的社會(huì)選擇不是無序的。實(shí)際上，“它們是相當(dāng)穩(wěn)定的。它的解釋是社會(huì)選擇不僅由多數(shù)規(guī)則所決定，而且也由限定多數(shù)規(guī)則如何運(yùn)作的多種制度所決定”。③Terry M. Moe, "Political Institutions: The Neglected Side of the Story," Journal of Law, Economics, and Organization,1990, (S7).而正是由于國(guó)家善治結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定與發(fā)展，使得政治結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定，為養(yǎng)老金制度運(yùn)行提供了必要的政治環(huán)境。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與市場(chǎng)行為。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是養(yǎng)老金制度建立和運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，任何收支規(guī)模超越經(jīng)濟(jì)承受能力的養(yǎng)老金制度，不僅自身難以維持，而且還會(huì)削弱賴以生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。總體來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)養(yǎng)老金制度的影響與制約表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定著養(yǎng)老金保障水平的高低。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，則養(yǎng)老金提供的保障水平只能維持人們年老后最低的生活標(biāo)準(zhǔn)。反之，則養(yǎng)老金提供的保障水平就能夠確保人們年老后的生活維持在一定的水平之上。其次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定著養(yǎng)老金給付的相對(duì)水平?！巴吒窦{法則”證實(shí)，“在人均可支配收入增加的同時(shí)，政府公共財(cái)政支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例也會(huì)隨之增加”。基于瓦格納的假定，收入增長(zhǎng)一般能夠解釋政府規(guī)模的擴(kuò)張。④［日］坂入長(zhǎng)太郎著，張淳譯：《歐美財(cái)政思想史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987年，第98-101 頁。而在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，個(gè)人的養(yǎng)老金收入也會(huì)有所削減。最后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定著養(yǎng)老金制度覆蓋范圍的大小。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，養(yǎng)老金制度的覆蓋面就會(huì)小一些。反之，則養(yǎng)老金制度的覆蓋面就會(huì)大一些，甚至是全民覆蓋。

3.國(guó)際環(huán)境，即全球化的發(fā)展。全球化發(fā)端于16 世紀(jì)國(guó)際貿(mào)易活動(dòng)，進(jìn)入20 世紀(jì)90年代以后進(jìn)程明顯加快，并日益深入發(fā)展。在全球化的環(huán)境下，國(guó)與國(guó)之間的貿(mào)易往來頻繁，資本、人才流動(dòng)更加自由，國(guó)家之間的聯(lián)系和依存度提高，必然對(duì)一國(guó)養(yǎng)老金制度產(chǎn)生巨大影響。一方面，全球化帶來的世界經(jīng)濟(jì)水平長(zhǎng)期的高速增長(zhǎng)，使很多國(guó)家不同程度受惠，為其建立和發(fā)展養(yǎng)老金制度奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，全球化對(duì)不同國(guó)家的養(yǎng)老金制度又產(chǎn)生了不同的影響。對(duì)大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家而言，由于技術(shù)落后、資源貧乏，只能依靠低成本的勞動(dòng)力參與全球競(jìng)爭(zhēng)，要想在全球化中受惠，就需要保持勞動(dòng)力低成本的優(yōu)勢(shì)。因此，全球化給發(fā)展中國(guó)家?guī)砹丝s減勞動(dòng)者福利的壓力。很多發(fā)展中國(guó)家的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇低于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，這助推了貧困問題和社會(huì)問題的發(fā)生，降低了養(yǎng)老金制度的社會(huì)效率。而對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家來說，全球化意味著資本可以在全球范圍內(nèi)尋找廉價(jià)勞動(dòng)力從事產(chǎn)品的生產(chǎn)加工，這既對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家工人福利和就業(yè)產(chǎn)生了壓力，又因?yàn)榇龠M(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)繁榮而對(duì)社會(huì)福利產(chǎn)生了支撐。

（三）養(yǎng)老金制度強(qiáng)制性變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)

1.養(yǎng)老金制度的建立源于“工人運(yùn)動(dòng)”的推動(dòng)。19 世紀(jì)的德國(guó)政治制度改革相對(duì)保守，以少數(shù)工廠主為代表的資產(chǎn)階級(jí)站到了以大多數(shù)工人群體為代表的無產(chǎn)階級(jí)的對(duì)立面，資產(chǎn)階級(jí)和無產(chǎn)階級(jí)的矛盾日益加劇。同時(shí)，工業(yè)革命使得人權(quán)保障思潮影響了德國(guó)民眾與工人階級(jí)的認(rèn)知，工人階級(jí)開始通過各種形式的斗爭(zhēng)來爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益。到19 世紀(jì)中葉，德國(guó)已經(jīng)成為了整個(gè)歐洲工人運(yùn)動(dòng)的重心。正是由于工人階級(jí)的斗爭(zhēng)，以及社會(huì)民主黨的努力，促推德國(guó)成為了全世界第一個(gè)建立現(xiàn)代化養(yǎng)老金制度的國(guó)家。德國(guó)養(yǎng)老金制度建立后，在很大程度上緩解了工人的經(jīng)濟(jì)壓力，改善了工人的生活水平，也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與政府統(tǒng)治的目的。盡管制度建立初期政府對(duì)準(zhǔn)入資格設(shè)置了相當(dāng)高的門檻，但制度的實(shí)施的確實(shí)現(xiàn)了老年人退休后生活水平的改善。德國(guó)通過領(lǐng)取養(yǎng)老金作為基本生活來源的老年人從1882年的81 萬人增加到1907年的230多萬人，而政府財(cái)政為此支付的養(yǎng)老和殘疾保險(xiǎn)金也從1900萬馬克劇增到了22億馬克。①趙立人：《各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)與福利》，四川人民出版社，1992年，第44 頁。工人運(yùn)動(dòng)對(duì)養(yǎng)老金制度建立推進(jìn)的過程，使得政府意識(shí)到需要通過國(guó)家善治方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，并采取法律規(guī)范的方式進(jìn)一步保障人民的社會(huì)保障權(quán)益，體現(xiàn)了政府對(duì)于善治需求的有效回應(yīng)。此后很多國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)養(yǎng)老金制度的法律法規(guī)，亦為國(guó)家善治責(zé)任的應(yīng)有之義。

2.養(yǎng)老金籌資模式的變革受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深刻影響。隨著世界制造業(yè)重心的轉(zhuǎn)移和國(guó)際經(jīng)濟(jì)格局的改變，二戰(zhàn)后的“福利國(guó)家”開始逐漸走向衰落。20 世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)使得政府累積的財(cái)政壓力徹底爆發(fā)，石油輸出國(guó)組織（OPEC）不少成員國(guó)采取的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度無法持續(xù)有效運(yùn)行。1980年，智利皮諾切特軍政府接受新自由主義的觀點(diǎn)，頒布了養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)性變革法案，規(guī)定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保人員開始向基金積累制的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃繳費(fèi)，并取消了雇主的繳費(fèi)義務(wù)，徹底廢除了原先的現(xiàn)收現(xiàn)付模式。此后眾多拉美國(guó)家也紛紛效仿，一時(shí)間在全球興起了一股養(yǎng)老金改革的潮流，被稱為“養(yǎng)老金革命”。拉美國(guó)家實(shí)行養(yǎng)老金積累模式的最主要原因是受政府財(cái)政赤字水平過高的影響。一方面，原有的現(xiàn)收現(xiàn)付模式受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化的影響出現(xiàn)收不抵支，需要政府大量財(cái)政補(bǔ)貼的支持，這與政府削減財(cái)政支出的治理目標(biāo)不一致；另一方面，持續(xù)的財(cái)務(wù)狀況惡化也嚴(yán)重削弱了社會(huì)公眾對(duì)既有現(xiàn)收現(xiàn)付模式的信心，為積累制模式的推廣創(chuàng)造了條件。

3.全球化進(jìn)程中多層次養(yǎng)老金體系的廣泛推廣。在全球化過程中，資本流動(dòng)性大大加強(qiáng)，使一國(guó)經(jīng)濟(jì)更直接地暴露于國(guó)際經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)之中，放大了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響。而在貿(mào)易和資本流動(dòng)持續(xù)增強(qiáng)的同時(shí)，發(fā)展中國(guó)家公共養(yǎng)老金支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重這一指標(biāo)自20 世紀(jì)70年代以來走勢(shì)平緩且趨于下降，發(fā)達(dá)國(guó)家這一指標(biāo)卻呈緩慢上升趨勢(shì)。①Rudra Nita, "Globalization and the Decline of the Welfare State in Less-Developed Countries," International Organization,2002, 56(2).可見，全球化使得世界福利分割的格局更加明顯。為應(yīng)對(duì)全球化對(duì)養(yǎng)老金制度的影響，多個(gè)國(guó)際組織開始嘗試提出建立多層次養(yǎng)老金體系的政策方案，包括世界銀行、國(guó)際勞工組織、國(guó)際貨幣基金組織等都提出過不同的實(shí)施方案。世界銀行于1994年提出應(yīng)分離養(yǎng)老金制度中的儲(chǔ)蓄功能與再分配功能，通過不同的養(yǎng)老金層次分別實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)制度目標(biāo)；國(guó)際勞工組織非常強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老金制度在減輕貧困和提供低風(fēng)險(xiǎn)養(yǎng)老金待遇方面的作用，因此提出養(yǎng)老金待遇必須具有收入再分配的功能；②李清宜：《養(yǎng)老金政策的演變歷程：國(guó)際勞工組織和世界銀行觀點(diǎn)的對(duì)立與共識(shí)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第4 期。國(guó)際貨幣基金組織認(rèn)為養(yǎng)老金制度的運(yùn)行應(yīng)實(shí)現(xiàn)防止老無所養(yǎng)、拉平個(gè)人一生中的消費(fèi)支出及為長(zhǎng)壽者提供養(yǎng)老生活保障三方面的目標(biāo)，因此應(yīng)發(fā)展為三個(gè)獨(dú)立的層次；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為應(yīng)減少公共養(yǎng)老金制度在養(yǎng)老保障體系中的規(guī)模，并將公共養(yǎng)老金制度的反貧困作用與收入替代作用分離，建成兩個(gè)不同的制度。③劉昌平：《養(yǎng)老金制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第124-128 頁。

二、制度需求的適應(yīng)：養(yǎng)老金制度的誘致性變遷

（一）誘致性制度變遷的形成機(jī)制

“誘致性制度變遷”實(shí)質(zhì)上是一種需求主導(dǎo)型制度變遷，由個(gè)體對(duì)制度的需求向制度需求的社會(huì)化變化而引發(fā)。作為人類理性在行動(dòng)目標(biāo)上指向的誘致性制度變遷，其基礎(chǔ)是以“參與和共享”為特征的共有信念。④Ruttan W. Vernon, Induced Innovation: Technology, Institutions and Development, Johns Hopkins University Press,1978, pp. 114-121.誘致性制度變遷可以被看作一種集體行動(dòng)的結(jié)果，當(dāng)對(duì)制度的需求被參與者群體在認(rèn)知層面上達(dá)成明確的共識(shí)，即制度需求顯性社會(huì)化后，誘致性制度變遷就會(huì)實(shí)現(xiàn)。由于制度需求社會(huì)化需要長(zhǎng)期的累積過程，誘致性制度變遷也需要在此過程中經(jīng)過制度參與主體的反復(fù)博弈，以最終實(shí)現(xiàn)收益最大化的制度均衡態(tài)勢(shì)。根據(jù)哈耶克與希克斯的解釋，需求社會(huì)化是一個(gè)自發(fā)擴(kuò)散的過程，而這種自發(fā)擴(kuò)散機(jī)制依賴于社會(huì)習(xí)俗與慣例的繼承。⑤［美］約翰·德勒巴克、約翰·奈編著，張宇燕等譯：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003年，第52-56、113-115 頁。

誘致性制度變遷的目標(biāo)是通過制度內(nèi)在的調(diào)整滿足制度需求，進(jìn)而形成一種制度慣例以維持制度均衡狀態(tài)。這種制度慣例將形成互動(dòng)主體行為所依賴的一種確定的信息，以確?；?dòng)主體能夠明確經(jīng)由何種行為實(shí)現(xiàn)自己的預(yù)期收益并獲取對(duì)方合作。在這種制度慣例的秩序下，人們才會(huì)對(duì)與他人的社會(huì)合作與交流產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期，即每個(gè)制度參與者都能自覺遵守制度秩序，也相信其他參與者會(huì)采取同樣的策略選擇。在社會(huì)行為慣例的激勵(lì)形成后，一旦產(chǎn)生新的制度需求變化，人們又會(huì)自發(fā)地形成對(duì)制度需求的社會(huì)性響應(yīng)，使社會(huì)化的制度需求成為誘發(fā)制度變遷的動(dòng)力。誘致性制度變遷的形成機(jī)制如圖2 所示。

圖2 誘致性制度變遷的形成機(jī)制

（二）養(yǎng)老金制度變遷的需求適應(yīng)

養(yǎng)老金誘致性制度變遷的過程就是通過調(diào)整養(yǎng)老金制度以滿足社會(huì)化需求的過程。在養(yǎng)老金制度運(yùn)行過程中，社會(huì)福利水平得到明顯改善，對(duì)養(yǎng)老金制度構(gòu)建的剛性需求逐漸形成；同時(shí)，受各國(guó)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，對(duì)制度實(shí)現(xiàn)公平與效率的不同需求導(dǎo)致不同養(yǎng)老金模式的出現(xiàn)與并存；而養(yǎng)老保障方式的多元化與不同主體參與程度的加深，使得養(yǎng)老金制度運(yùn)行面臨著更加多樣的需求與挑戰(zhàn)。

1.養(yǎng)老金制度運(yùn)行可持續(xù)性的需求。養(yǎng)老金制度運(yùn)行的可持續(xù)性是指養(yǎng)老金制度體系不需要通過增加繳費(fèi)或降低支出水平即可在長(zhǎng)期中保持收支平衡。①Robert Holzmann, Indermit Gill, Old-Age Income Support in the Twenty-first Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, The World Bank, 2005, pp. 8-9.受到人口變化的影響，各國(guó)養(yǎng)老金制度運(yùn)行的可持續(xù)問題一直成為政府、公民、專家學(xué)者等最為關(guān)注的問題之一。首先，人口階層結(jié)構(gòu)的變化會(huì)對(duì)制度的利益博弈產(chǎn)生影響。制度收益較大的群體逐漸形成了養(yǎng)老金制度的既有利益群體，而廣大中等收入勞動(dòng)者因?yàn)樯鐣?huì)地位較低，養(yǎng)老保障權(quán)益無法充分實(shí)現(xiàn)。其次，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化會(huì)對(duì)制度供給能力產(chǎn)生影響，這主要體現(xiàn)在人口老齡化與贍養(yǎng)比對(duì)養(yǎng)老金制度造成的支付壓力。人口年齡結(jié)構(gòu)的變化會(huì)導(dǎo)致繳費(fèi)人數(shù)與待遇領(lǐng)取人數(shù)的失衡，使得現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金制度難以保持基金收支的動(dòng)態(tài)平衡，對(duì)養(yǎng)老金制度可持續(xù)運(yùn)行產(chǎn)生沖擊。最后，在人口家庭結(jié)構(gòu)的變化方面，家庭結(jié)構(gòu)的小型化趨勢(shì)及少子老齡化的社會(huì)問題使得家庭養(yǎng)老的功能大為弱化，而這一問題是需依靠社會(huì)養(yǎng)老來彌補(bǔ)的。

2.養(yǎng)老金制度投資運(yùn)營(yíng)效率的需求。在養(yǎng)老金制度變遷過程中，對(duì)養(yǎng)老金制度投資運(yùn)營(yíng)效率需求的變化主要來自于金融市場(chǎng)與資本市場(chǎng)技術(shù)創(chuàng)新的改變。一方面，不同的金融體系結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)養(yǎng)老金制度的投資運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生不同的影響。養(yǎng)老基金長(zhǎng)期儲(chǔ)蓄效應(yīng)的發(fā)揮有賴于金融市場(chǎng)的發(fā)展，而金融市場(chǎng)一體化的深入則能加速資金在各個(gè)市場(chǎng)間的流動(dòng)性，以帶來流動(dòng)性資本的高效利用。①具體來說，從金融市場(chǎng)的主導(dǎo)類型來看，在銀行主導(dǎo)型的金融體系中，養(yǎng)老基金的流動(dòng)性效應(yīng)較弱，養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)方向更多地選擇儲(chǔ)蓄性存款或債券市場(chǎng)；而在市場(chǎng)主導(dǎo)型的金融體系中，養(yǎng)老基金的流動(dòng)性效應(yīng)較強(qiáng)，養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)方向更多地選擇期貨或股票市場(chǎng)。另一方面，資本市場(chǎng)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效率也會(huì)對(duì)養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生影響。養(yǎng)老金投資效益的高低同資本市場(chǎng)規(guī)模的大小關(guān)系緊密，基金投資收益的高低會(huì)受到投資規(guī)模和投資種類限制的影響。②資本市場(chǎng)規(guī)模越大，養(yǎng)老基金投資的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)就更為顯著；反之，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)則較弱。同時(shí)，資本市場(chǎng)規(guī)模越大，市場(chǎng)產(chǎn)品的投資種類越多，養(yǎng)老金的投資收益需求就更容易得到滿足，養(yǎng)老基金的投資收益效應(yīng)就更加顯著；反之，投資收益效應(yīng)則較弱。同時(shí)，由于養(yǎng)老基金的大量累積，形成了不可忽視的資本存量規(guī)模，也對(duì)養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)效率提出了更高的要求。

3.養(yǎng)老金制度福利待遇改進(jìn)的需求。作為一項(xiàng)廣義社會(huì)福利制度，養(yǎng)老金制度同樣會(huì)面臨人們由于福利剛性的驅(qū)動(dòng)帶來的對(duì)制度福利待遇改進(jìn)的需求。從基本福利需求來看，隨著科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提升，人們基本福利需求標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高使得社會(huì)福利制度的改革需要滿足越來越多的福利需求內(nèi)容。從社會(huì)心理層面來看，人們對(duì)于已經(jīng)享受到的福利待遇被剝奪時(shí)產(chǎn)生的不滿情緒，要遠(yuǎn)大于獲得這些福利待遇時(shí)所產(chǎn)生的感激和歡愉之情③［英］保羅·皮爾遜著，舒紹福譯：《折散福利國(guó)家：里根、撒切爾和緊縮政治學(xué)》，吉林出版集團(tuán)，2007年，第70 頁。，因此需要對(duì)社會(huì)福利的可獲得有穩(wěn)定的預(yù)期。從福利擴(kuò)張視角來看，一項(xiàng)福利制度一旦被建立，就會(huì)自發(fā)地進(jìn)行自我完善和擴(kuò)張，并在這一過程中實(shí)現(xiàn)受益群體的擴(kuò)大、保障標(biāo)準(zhǔn)的提高與管理機(jī)制的健全。因此，福利剛性不僅是人們主觀意愿的產(chǎn)物，同時(shí)也是福利制度自我發(fā)展的結(jié)果。自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，養(yǎng)老金制度引致的社會(huì)福利改進(jìn)狀況明顯體現(xiàn)出來，在福利剛性預(yù)期的作用下，人們對(duì)于福利改進(jìn)的需求也逐漸社會(huì)化，使得養(yǎng)老金制度的覆蓋面與保障水平都得到了大幅提升。

（三）養(yǎng)老金制度誘致性變遷的歷史經(jīng)驗(yàn)

1.養(yǎng)老金制度要素的調(diào)整：延長(zhǎng)退休年齡。面對(duì)日益加劇的人口老齡化，養(yǎng)老金系統(tǒng)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是制度的可持續(xù)支付風(fēng)險(xiǎn)，即未來需要支付的養(yǎng)老金超過了預(yù)計(jì)的養(yǎng)老金繳費(fèi)和養(yǎng)老金系統(tǒng)積累的資產(chǎn)。政府對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化的影響能力有限，并且提高稅率在工作人口減少的時(shí)期并不適宜，因此，可能解決的主要辦法就是延長(zhǎng)繳費(fèi)年限、提高享受全額養(yǎng)老金的退休年齡。盡管這樣的措施在即將退休的勞動(dòng)者人群中遇到的阻力很大，但許多國(guó)家已經(jīng)開始逐步提高法定退休年齡，或延長(zhǎng)領(lǐng)取全額養(yǎng)老金所需的繳費(fèi)年限，以緩解因人口結(jié)構(gòu)變化帶來的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。在具體的方案設(shè)計(jì)中，盡管提高的幅度與速度不盡相同，但大多采取了漸進(jìn)式、階段性提高退休年齡的政策。同時(shí)，為了減少繳費(fèi)年限的延長(zhǎng)在政策制定和實(shí)施中的阻力，各國(guó)也通過取消對(duì)最高養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年齡的限制、提高超過法定退休年齡而選擇繼續(xù)工作的勞動(dòng)者的薪資待遇水平、調(diào)低65 歲以上勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率等方式對(duì)延遲退休行為進(jìn)行鼓勵(lì)。

2.養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)管理的調(diào)整：多元資產(chǎn)配置。在養(yǎng)老金管理與投資運(yùn)營(yíng)技術(shù)日益革新的趨勢(shì)下，各國(guó)養(yǎng)老金的投資理念逐漸轉(zhuǎn)變，更加重視可持續(xù)性投資。同時(shí)，由于養(yǎng)老金支出周期的長(zhǎng)期性，養(yǎng)老金的投資運(yùn)營(yíng)更關(guān)注基金的長(zhǎng)期投資收益，以保持基金收益的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)。在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩的情況下，各國(guó)政府面臨的財(cái)政支付壓力逐漸增大，而存款利率遠(yuǎn)低于通貨膨脹率使得養(yǎng)老基金單一進(jìn)行儲(chǔ)蓄運(yùn)營(yíng)的負(fù)收益影響顯著。養(yǎng)老基金對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施等多領(lǐng)域的投資可以激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)活力，產(chǎn)生更多的工作崗位，增加市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整的速度，并實(shí)現(xiàn)“綠色投資”的發(fā)展理念，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金投資的可持續(xù)收益水平。因此，各國(guó)政府紛紛對(duì)養(yǎng)老基金投資進(jìn)入包括股票、債券、基礎(chǔ)設(shè)施等多元領(lǐng)域提供政策傾斜，如逐步放開或取消養(yǎng)老金海外投資的限制、提高養(yǎng)老金投資各類資產(chǎn)的限制比例、增強(qiáng)投資組合的彈性、實(shí)施多種基金投資策略等。

3.養(yǎng)老金福利待遇的調(diào)整：指數(shù)化調(diào)整機(jī)制。福利剛性對(duì)養(yǎng)老金制度變遷的影響表現(xiàn)為對(duì)養(yǎng)老金待遇調(diào)整的誘致性拉動(dòng)。目前，世界上已經(jīng)建立起公共養(yǎng)老金定期調(diào)整機(jī)制的國(guó)家和地區(qū)已接近全球國(guó)家總數(shù)的40%。丹麥在1933年首次建立了養(yǎng)老金指數(shù)化調(diào)整機(jī)制，二戰(zhàn)后德國(guó)、法國(guó)也開始引入該機(jī)制。20 世紀(jì)60年代奧地利和意大利引入了更加高效的自動(dòng)調(diào)整機(jī)制，70年代后更是被經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)爭(zhēng)相采用。對(duì)于各國(guó)在養(yǎng)老金調(diào)整實(shí)踐中所產(chǎn)生的變化和發(fā)展趨勢(shì)，可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)。首先，對(duì)于養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)一直在細(xì)化，養(yǎng)老金支出調(diào)整指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)由工資指數(shù)逐漸向消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)（CPI）過渡，并延長(zhǎng)了養(yǎng)老金支出調(diào)整周期和調(diào)整實(shí)施時(shí)間。其次，更加注重人口平均壽命延長(zhǎng)和老齡化問題給養(yǎng)老金制度所帶來的影響。例如芬蘭就在2010年開始將長(zhǎng)壽系數(shù)納入養(yǎng)老金調(diào)節(jié)參數(shù)中，而不論勞動(dòng)者在何時(shí)選擇退休。①Juan J. Fernandez, "Explaining the Introduction of Automatic Pension Indexation Provisions in 17 OECD Countries,1945-2000," Journal of European Social Policy, 2012, 22(3).最后，將指數(shù)化調(diào)整和養(yǎng)老金制度運(yùn)行的可持續(xù)性進(jìn)行掛鉤，將滿足人口福利剛性需求下實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度支付能力的可持續(xù)發(fā)展作為制度改革的目標(biāo)。

三、約束與適應(yīng)：養(yǎng)老金制度強(qiáng)制性與誘致性變遷的耦合

（一）養(yǎng)老金制度變遷的耦合效應(yīng)

養(yǎng)老金制度系統(tǒng)在與制度環(huán)境、制度需求的耦合過程中，會(huì)受到制度環(huán)境約束與制度需求適應(yīng)效應(yīng)的影響，使得原有的制度均衡發(fā)生擾動(dòng)，進(jìn)而通過制度變遷的方式實(shí)現(xiàn)制度的再均衡。

一方面，制度環(huán)境在與養(yǎng)老金制度耦合的過程中產(chǎn)生約束效應(yīng)。養(yǎng)老金制度系統(tǒng)性與層次性的屬性使得養(yǎng)老金制度運(yùn)行不能脫離社會(huì)制度系統(tǒng)而獨(dú)立存在。其中，政治環(huán)境通過強(qiáng)制性保證了養(yǎng)老金制度的可運(yùn)行；經(jīng)濟(jì)環(huán)境為養(yǎng)老金制度提供資金流支持，保障養(yǎng)老金制度“蓄水池”“儲(chǔ)錢罐”功能的實(shí)現(xiàn)；國(guó)際環(huán)境則使養(yǎng)老金制度在擴(kuò)散過程中實(shí)現(xiàn)了運(yùn)行模式的多樣化與可持續(xù)。制度環(huán)境的變化為養(yǎng)老金制度運(yùn)行提供了資源支持，推動(dòng)養(yǎng)老金制度的供給側(cè)發(fā)展。一旦制度環(huán)境發(fā)生變化，會(huì)通過在制度系統(tǒng)內(nèi)的擴(kuò)散推動(dòng)養(yǎng)老金制度的變遷；但同時(shí)，制度環(huán)境也形成了養(yǎng)老金制度運(yùn)行與變遷的“天花板”，即制度的實(shí)施不能超過現(xiàn)有環(huán)境的約束。養(yǎng)老金制度的變遷不會(huì)自發(fā)識(shí)別制度環(huán)境的約束邊界，而是在制度變遷與制度環(huán)境摩擦的過程中逐漸進(jìn)行變革和調(diào)整。

另一方面，制度需求在與養(yǎng)老金制度耦合的過程中產(chǎn)生適應(yīng)效應(yīng)，對(duì)養(yǎng)老金制度變遷發(fā)揮拉動(dòng)作用。與制度環(huán)境不同，養(yǎng)老金制度需求由于需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的社會(huì)化過程，其與養(yǎng)老金制度的耦合作用更為平緩。同時(shí)，養(yǎng)老金制度需求并非直接作用于整個(gè)制度本身，而是在社會(huì)化過程中，受人口、技術(shù)等因素的影響，對(duì)于養(yǎng)老金制度運(yùn)行的資金平衡、投資運(yùn)營(yíng)、待遇水平等方面形成不同類型的需求。面對(duì)因制度需求變化產(chǎn)生的制度均衡擾動(dòng)，養(yǎng)老金制度的變遷過程也不是一蹴而就的，而是通過制度的參量調(diào)整，對(duì)于在不同時(shí)期、因不同因素產(chǎn)生的制度需求逐步進(jìn)行耦合選擇。因此，與制度環(huán)境耦合的約束效應(yīng)相比，制度需求在與養(yǎng)老金制度耦合過程中的適應(yīng)效應(yīng)表現(xiàn)為耦合周期較長(zhǎng)、速度較慢等特點(diǎn)。當(dāng)然，制度需求與養(yǎng)老金制度的耦合也同樣受到當(dāng)期制度環(huán)境的約束。若制度需求超出了環(huán)境約束的承載能力，則超出部分的需求無法通過養(yǎng)老金制度的變遷得以實(shí)現(xiàn)。

圖3 養(yǎng)老金制度變遷的耦合效應(yīng)

在養(yǎng)老金制度變遷過程中，有因?yàn)榄h(huán)境壓力的約束而推動(dòng)的強(qiáng)制性制度變遷過程，也有由于需求變化的適應(yīng)而引發(fā)的誘致性制度變遷過程。養(yǎng)老金制度的變遷，正是在這兩類變遷路徑的耦合作用下共同實(shí)現(xiàn)的。養(yǎng)老金制度變遷的耦合效應(yīng)如圖3 所示。

（二）基于耦合效應(yīng)下養(yǎng)老金制度變遷的實(shí)現(xiàn)路徑

養(yǎng)老金制度的對(duì)象是參與勞動(dòng)力市場(chǎng)、承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)的工作者與退出勞動(dòng)力市場(chǎng)、享受制度福利的老年人。當(dāng)他們不滿于當(dāng)前的福利待遇水平時(shí)，會(huì)通過政黨、工會(huì)、利益團(tuán)體等組織利用政治運(yùn)動(dòng)表達(dá)提高保障待遇的意愿。而在國(guó)家善治責(zé)任的要求下，政府會(huì)將養(yǎng)老金制度作為一種善治的工具，通過制度的變革爭(zhēng)取得到更多選民的支持以維持其統(tǒng)治地位。在政治運(yùn)動(dòng)影響下的養(yǎng)老金制度變革往往是激進(jìn)的，因?yàn)楫?dāng)養(yǎng)老金制度作為政治資源時(shí)，它的投入是制度的設(shè)計(jì)成本和政黨承諾，產(chǎn)出是社會(huì)公眾對(duì)制度設(shè)計(jì)的認(rèn)可度和政治選票，政治選票的即時(shí)性要求養(yǎng)老金制度在短時(shí)間內(nèi)幫助政府實(shí)現(xiàn)其治理國(guó)家的目標(biāo)。而社會(huì)群體的要求一旦得到滿足，就會(huì)在福利剛性的拉動(dòng)下進(jìn)一步誘發(fā)福利改進(jìn)的需求，養(yǎng)老金制度的誘致性變遷就會(huì)隨之發(fā)生。

隨著生育率的降低與人口平均壽命的延長(zhǎng)，養(yǎng)老金制度覆蓋人群中老年人與工作者的人數(shù)比例會(huì)發(fā)生變化，出現(xiàn)老齡化現(xiàn)象。老齡化對(duì)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)為在勞動(dòng)年齡內(nèi)參與職業(yè)勞動(dòng)的人口數(shù)量逐漸減少，提高社會(huì)勞動(dòng)單位生產(chǎn)效率的要求快速增加。勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化會(huì)對(duì)既有勞動(dòng)力群體的工作激勵(lì)、就業(yè)傾向與收入水平產(chǎn)生影響，進(jìn)而通過勞動(dòng)力市場(chǎng)的擴(kuò)散影響經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定發(fā)展。勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)還會(huì)受到市場(chǎng)結(jié)構(gòu)波動(dòng)的影響，在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期就業(yè)人口會(huì)大量減少，使得養(yǎng)老金制度的支付壓力增加。如果就業(yè)水平降低，意味著制度供款水平的下降，短期內(nèi)會(huì)對(duì)財(cái)政支付產(chǎn)生巨大壓力，而長(zhǎng)期中制度贍養(yǎng)比提高，由更少的就業(yè)人口供養(yǎng)老年人，削弱了制度的可持續(xù)性，形成保障水平的下行壓力，容易引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。

市場(chǎng)的周期性波動(dòng)會(huì)通過投資、消費(fèi)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化影響?zhàn)B老金制度運(yùn)行。如果居民消費(fèi)水平占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例過高，會(huì)使得投資規(guī)模縮小，進(jìn)而降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，對(duì)養(yǎng)老金制度運(yùn)行產(chǎn)生影響；而若投資規(guī)模過高，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入加大對(duì)資本市場(chǎng)的分配力度，影響勞動(dòng)者的收入與消費(fèi)水平，減少養(yǎng)老金制度的繳費(fèi)來源，增加養(yǎng)老金支付壓力。同時(shí)，對(duì)資本領(lǐng)域的分配傾斜也會(huì)降低勞動(dòng)者的可獲得感，影響勞動(dòng)者的就業(yè)傾向，而養(yǎng)老金制度承擔(dān)的緩和社會(huì)矛盾與再分配的效應(yīng)也會(huì)被嚴(yán)重削弱。另外，社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡會(huì)增加低收入勞動(dòng)者的群體數(shù)量，而低收入者繳費(fèi)能力有限，卻對(duì)養(yǎng)老金的制度依賴程度較高，進(jìn)而形成對(duì)養(yǎng)老金制度支付壓力的影響。①?gòu)埾蜻_(dá)、方群：《共享、融合與創(chuàng)新：城鎮(zhèn)低收入群體多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第2 期。從養(yǎng)老金制度變遷的發(fā)展歷史可以看出，養(yǎng)老金籌資模式與運(yùn)行結(jié)構(gòu)的變化，多是在受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境波動(dòng)的巨大沖擊下實(shí)施的。并且受全球化這一國(guó)際環(huán)境發(fā)展趨勢(shì)的影響，某一地區(qū)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)會(huì)通過產(chǎn)業(yè)資本的全球化網(wǎng)絡(luò)迅速傳播。全球化進(jìn)程也會(huì)帶來更高的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)和員工更需要通過保險(xiǎn)機(jī)制應(yīng)對(duì)老年風(fēng)險(xiǎn)，這要求政府提供更高水平的養(yǎng)老保障，并通過建立更加合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制分散養(yǎng)老金制度的供給風(fēng)險(xiǎn)。在全球化的推動(dòng)下，養(yǎng)老金制度所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境壓力成為對(duì)各國(guó)養(yǎng)老金制度運(yùn)行的共同約束。

圖4 養(yǎng)老金制度變遷耦合過程的實(shí)現(xiàn)

在養(yǎng)老金制度運(yùn)行過程中，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化會(huì)影響?zhàn)B老金制度的收支水平，并在經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國(guó)際環(huán)境的共同作用下對(duì)養(yǎng)老金制度形成約束，在養(yǎng)老金面臨嚴(yán)重支付壓力時(shí)促使養(yǎng)老金進(jìn)行制度變遷，如“養(yǎng)老金革命”與多層次模式的建立。而為了保證養(yǎng)老金制度收支的均衡，對(duì)養(yǎng)老金制度可持續(xù)運(yùn)行與高效率投資運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期需求逐漸形成。養(yǎng)老金制度的收支均衡是實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行可持續(xù)性的最重要保障，任何國(guó)家的政府都無力承擔(dān)長(zhǎng)期處于精算赤字的養(yǎng)老金制度責(zé)任。因此，自養(yǎng)老金制度建立以來，對(duì)養(yǎng)老金制度運(yùn)行可持續(xù)性的需求就從未削減，特別是在經(jīng)濟(jì)衰退、養(yǎng)老金支付能力下降的階段，這種需求的社會(huì)化影響會(huì)更加顯著。同時(shí)，為了保證養(yǎng)老金制度運(yùn)行的可持續(xù)，一方面需要通過制度的參量調(diào)整，如延遲退休年齡等減輕制度的支付壓力；另一方面也需要通過提高養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)收益水平，增加養(yǎng)老金存量。特別是在資本市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的當(dāng)代社會(huì)，對(duì)養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)效率又提出了更高的要求。養(yǎng)老金制度變遷耦合過程的實(shí)現(xiàn)如圖4 所示。

四、新時(shí)代我國(guó)養(yǎng)老金制度變遷的耦合與選擇

（一）國(guó)家治理視角下養(yǎng)老金制度的責(zé)任分擔(dān)

在新時(shí)代，如何將養(yǎng)老金制度有效納入國(guó)家治理體系，充分發(fā)揮制度保障的社會(huì)減震器、調(diào)節(jié)器、穩(wěn)定器功能，承擔(dān)使全體人民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的歷史使命，成為我國(guó)養(yǎng)老金制度變遷的重要方向。①鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)：現(xiàn)狀評(píng)估與發(fā)展思路》，《探索》2020年第3 期。為此，需要在堅(jiān)守養(yǎng)老金制度互助共濟(jì)理念的基礎(chǔ)上，通過制度設(shè)計(jì)的再優(yōu)化，提高人們對(duì)于制度運(yùn)行與實(shí)施的理想預(yù)期。養(yǎng)老金制度是國(guó)家治理的重要政策工具，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)養(yǎng)老金制度的財(cái)政責(zé)任，包括中央政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌責(zé)任及地方政府對(duì)省級(jí)統(tǒng)籌基金的管理與補(bǔ)貼責(zé)任。要以建立可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老金制度體系為目標(biāo)，與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化制度體系結(jié)構(gòu)。在新時(shí)代，我國(guó)養(yǎng)老金制度需要采取政府與市場(chǎng)、社會(huì)、家庭和個(gè)人等多支力量相融合的措施，真正構(gòu)建起有序組合并且具有一定彈性的多層次養(yǎng)老金制度體系。在這一過程中，需要明確養(yǎng)老金制度體系中各層次的地位和作用，降低養(yǎng)老金第一層次的替代率水平，積極發(fā)展職業(yè)年金與補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。②林義：《中國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度創(chuàng)新與路徑優(yōu)化》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第3 期。當(dāng)前，我國(guó)養(yǎng)老金制度已初步建立起以基礎(chǔ)養(yǎng)老金為依托、職業(yè)年金與企業(yè)年金為補(bǔ)充、個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄與商業(yè)保險(xiǎn)為疊加的三層次養(yǎng)老金模式，體現(xiàn)了政府、雇主、個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任的合理分擔(dān)取向。作為第一層次的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，應(yīng)充分體現(xiàn)政府為公民養(yǎng)老事務(wù)承擔(dān)責(zé)任的政府擔(dān)當(dāng)；第二層次的職業(yè)年金應(yīng)體現(xiàn)雇主與雇員養(yǎng)老責(zé)任的分擔(dān)，同時(shí)通過制度合作實(shí)現(xiàn)雇主與雇員的雙贏；第三層次的私人養(yǎng)老金是個(gè)體責(zé)任在養(yǎng)老金制度中的體現(xiàn)，旨在為個(gè)人退出職業(yè)活動(dòng)后的養(yǎng)老事務(wù)積累物質(zhì)資本。

（二）經(jīng)濟(jì)改革背景下養(yǎng)老金制度的可持續(xù)運(yùn)行

新時(shí)代我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于新的變革階段，要繼續(xù)保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，選擇內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式是必由之路，而內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須建立在能夠給國(guó)民以穩(wěn)定的安全預(yù)期的基礎(chǔ)之上。一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老金制度，不僅能夠?yàn)槿w社會(huì)成員提供穩(wěn)定的、可以明確預(yù)期的、充足的老年收入保障，實(shí)現(xiàn)人人老有所養(yǎng)的目標(biāo)，解除國(guó)民的老年后顧之憂，進(jìn)而能夠有效地釋放國(guó)民的消費(fèi)需求，而且能夠通過一定的傳導(dǎo)機(jī)制促進(jìn)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成良性互動(dòng)機(jī)制。養(yǎng)老金制度運(yùn)行可持續(xù)性實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)是需要對(duì)養(yǎng)老金制度進(jìn)行適應(yīng)性的參量調(diào)整，使得養(yǎng)老金制度各要素間的調(diào)整實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度的均衡運(yùn)行。一方面，目前我國(guó)養(yǎng)老金制度繳費(fèi)率偏高且事實(shí)上區(qū)域差別較大，造成了職工個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，以及人群之間、區(qū)域之間、職業(yè)不同階段之間的相對(duì)不公，進(jìn)而影響個(gè)人和企業(yè)的參保能力。這需要通過養(yǎng)老金制度的參量調(diào)整，降低養(yǎng)老金繳費(fèi)率，以減輕個(gè)人和企業(yè)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。同時(shí)為了保證個(gè)人養(yǎng)老金待遇水平不會(huì)因繳費(fèi)率的降低而受到損失，就需要延長(zhǎng)繳費(fèi)年限、延遲退休年齡。①在維持養(yǎng)老金制度可持續(xù)運(yùn)行的前提下，一個(gè)理想的繳費(fèi)模型是，以相對(duì)最低的繳費(fèi)率和全職業(yè)生涯過程繳費(fèi)組合，既能積累必要的養(yǎng)老金規(guī)模，又能對(duì)繳費(fèi)者當(dāng)期生活產(chǎn)生最小的影響。參見席恒：《養(yǎng)老金函數(shù)及其政策意義》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第2 期。另一方面，可以通過修改養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，在養(yǎng)老金機(jī)制設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)個(gè)人的勞動(dòng)貢獻(xiàn)。通過勞動(dòng)貢獻(xiàn)計(jì)算不同人群的養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取水平能夠更加精準(zhǔn)地反映其勞動(dòng)貢獻(xiàn)與退休后福利的關(guān)系。因此，可將現(xiàn)行養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法中基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分按照繳費(fèi)年限與繳費(fèi)水平的養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)修改為按照勞動(dòng)貢獻(xiàn)計(jì)發(fā)，以體現(xiàn)個(gè)人工作期與退休期中勞動(dòng)貢獻(xiàn)與退休福利的均衡，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)運(yùn)行。

（三）流動(dòng)性條件下養(yǎng)老保障權(quán)益的公平與可及

全球化的國(guó)際環(huán)境加快了地域間勞動(dòng)力資本流動(dòng)的程度，也為養(yǎng)老金制度的優(yōu)化選擇提出了新的挑戰(zhàn)。我國(guó)勞動(dòng)力資本尤其是城市勞動(dòng)力的流動(dòng)性提高以及勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市的流動(dòng)，經(jīng)歷了從增量調(diào)整到存量調(diào)整逐步推進(jìn)的過程。養(yǎng)老金制度變遷與勞動(dòng)力市場(chǎng)的完善實(shí)質(zhì)上是共享與共建的關(guān)系，兩者之間的良性互動(dòng)需要在提供合理激勵(lì)和確保人人有充足保障之間找到均衡點(diǎn)。為此，在制度變遷的路徑選擇上，就應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮勞動(dòng)力養(yǎng)老保障權(quán)益的公平性與可及性問題。一方面，養(yǎng)老金制度應(yīng)打破地域分割、企業(yè)所有制分割以及人群身份分割的格局，將基本養(yǎng)老金制度的覆蓋面擴(kuò)展至包括城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、社會(huì)團(tuán)體從業(yè)人員、其他勞動(dòng)合同制下的勞動(dòng)者、個(gè)體工商戶、私營(yíng)企業(yè)主以及自雇職業(yè)者等群體?？稍陴B(yǎng)老金第一層次中建立由中央政府提供、體現(xiàn)勞動(dòng)者國(guó)民身份的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，保證養(yǎng)老金制度在全國(guó)范圍具有公共性與共享性，保障勞動(dòng)力養(yǎng)老保障權(quán)益的公平性。另一方面，對(duì)于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工等流動(dòng)性較強(qiáng)的勞動(dòng)力群體，應(yīng)統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金制度，并通過構(gòu)建城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金制度的銜接機(jī)制，以及實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全民覆蓋與全國(guó)統(tǒng)籌來解決流動(dòng)勞動(dòng)力養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移和銜接難題。②王新梅：《論養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的基本理念》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第4 期；魯全：《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)法制建設(shè)：法律性質(zhì)、現(xiàn)狀與未來發(fā)展》，《探索》2020年第3 期。要以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障權(quán)益權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為價(jià)值導(dǎo)向，通過在構(gòu)建全民共享的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度基礎(chǔ)上建立各地養(yǎng)老保險(xiǎn)互認(rèn)機(jī)制、分段計(jì)算機(jī)制和基金調(diào)劑機(jī)制，實(shí)現(xiàn)個(gè)人繳費(fèi)部分養(yǎng)老金待遇的連續(xù)計(jì)算，以及基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇的分段計(jì)算，來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障權(quán)益的合理維護(hù)。