全民基本收入成本與中國政府財政能力
——基于馬丁法貧困測量的實證研究

肖 涵

一、引言

多層次社會保障體系是國際社會保障發(fā)展的基本取向，也是我國改革目標。黨的十九大報告提出，要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。具體而言，中國特色的多層次社會保障體系“以政府負責或主導(dǎo)的法定保障為第一層次，以政策支持并集市場、社會各方之力的政策性或公益性保障為第二層次，以市場主導(dǎo)并由市場主體提供的商業(yè)性保障為第三層次”。①鄭功成：《多層次社會保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1 期。全民基本收入政策可被視為第一層次的社會保障機制，對給予社會成員穩(wěn)定安全預(yù)期具有重要意義。其有效實施的關(guān)鍵問題之一是如何承擔高昂的成本，這要求對全民基本收入政策的成本進行精準測算，進而涉及到準確界定發(fā)放對象、發(fā)放標準、政府財政能力和可行性等議題。

第一，全民基本收入發(fā)放對象界定。目前，不同地區(qū)、不同年齡段的公民個體生存所需的貨幣成本差異較大。若不加區(qū)分地實施全民基本收入政策，會增加政府財政負擔，降低政策的可行性和持續(xù)性。在實踐過程中，已實施的全民基本收入政策尤其是較高水平的發(fā)放并不完全具備普遍性特征。在綜合考慮社會承受能力和生活狀況下，有學者認為應(yīng)該分別向14 歲以下兒童、14 歲以上未滿18 歲的未成年人提供成年人40%和66.7%的全民基本收入水平①Insook Choi, "Feasibility of Universal Basic Income: The Case of the Republic of France," Korean Journal of European Integration, 2019, 10(1).。也有學者認為，隨著社會風險程度增大和技術(shù)的革新，受影響最大的是18—64 歲的勞動者，并且現(xiàn)有社會保障體系也為未成年人和老人提供了多層次的福利保障，故全民基本收入方案對象僅需包括18—64 歲的勞動者②Morley Christine, et al., "A Universal Basic Income: What Difference Might It Make?" Social Alternatives, 2019, 38(2).?？梢姡谌窕臼杖肫占半A段，應(yīng)考慮不同地區(qū)、不同年齡段的公民個體差異，靈活界定發(fā)放對象，降低政策成本，增加政策的現(xiàn)實可操作性。

第二，全民基本收入發(fā)放標準界定。以貧困線作為發(fā)放標準，既契合全民基本收入保障公民基本生存所需，也能根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀態(tài)進行靈活調(diào)整。但是，貧困線的設(shè)定并未有統(tǒng)一標準，主要有主觀貧困線、相對貧困線和絕對貧困線3 種。主觀貧困線是指通過調(diào)查貧困群體對自己福利水平的判斷而確定的貧困線。主觀貧困線需要進行大量的田野調(diào)查，獲得成本較高，而且存在個體普遍高估自身福利水平的問題，從而導(dǎo)致測量成本存在較大誤差。相對貧困線是指達到并維持社會成員平均生活水平所需的物資量。③王榮黨、李保春：《西方貧困線理論淵源和構(gòu)造方法的演進脈絡(luò)》，《財政研究》2017年第7 期。例如，Parijs 和Vanderborght 以人均GDP 的25%作為全民基本收入的發(fā)放標準④Philippe Van Parijs, Yannick Vanderborght, Basic Income: A Radical Proposal for a Free Society and a Sane Economy,Cambridge, Harvard University Press, 2017, pp. 63-117.。相對貧困線更著重社會公平，但是與全民基本收入強調(diào)為全體公民提供最低限度的生活保障理念不符，而且學者們發(fā)現(xiàn)，人均GDP 25%的貧困標準線高于世界銀行每人每天1.25 美元的貧困線，會無形中增加政府的財政負擔。絕對貧困線是指維持固定的、被社會普遍接受的最低生活水平所需的物質(zhì)量⑤張冰子等：《城鎮(zhèn)貧困的特征演變》，《統(tǒng)計研究》2019年第2 期。。Yang 和讓-豪爾赫斯基金會等提議以絕對貧困線作為全民基本收入的發(fā)放標準⑥Andrew Yang, The War on Normal People: The Truth about America's Disappearing Jobs and Why Universal Basic Income Is Our Future, New York, Hachette Book Group, 2018, pp. 9-29; Insook Choi, "Feasibility of Universal Basic Income: The Case of the Republic of France," Korean Journal of European Integration, 2019, 10(1).。絕對貧困線建立在延續(xù)生命所需的最低需求標準上，符合全民基本收入的理念。Ravallion 在基本需求成本法基礎(chǔ)上，將基本需求分為食品需求和非食品需求，考慮了不同地區(qū)基本需求成本差異，形成馬丁法貧困線⑦Martin Ravallion, Poverty Lines in Theory and Practice, Living Standards Measurement Study Working Paper, 1998, 53.。馬丁法貧困線既可以衡量生存所需最低熱量需求，也可以衡量醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等現(xiàn)代生活的最低物資需求，還能兼顧區(qū)域差異，全面滿足發(fā)放標準界定要求。

第三，全民基本收入成本與政府財政能力問題。政府財政能力是指以公共權(quán)力為基礎(chǔ)而籌集財力、提供公共物品或服務(wù)，以滿足區(qū)域內(nèi)公民的公共需要、穩(wěn)定地方公共經(jīng)濟、合理進行再分配的能力總和。①李文星、蔣瑛：《地方政府財政能力的理論建構(gòu)》，《南開經(jīng)濟研究》2002年第2 期。從現(xiàn)有方案來看，Yang 提議以貧困線為標準，為18—64 歲美國成年人每月發(fā)放1000 美元，財政負擔為11%。Basquiat 和Koenig 的方案是，法國對14 歲以下未成年人支付200 歐元，14 歲以上未滿18 歲未成年人支付270 歐元，18 歲及以上的支付470 歐元，需要耗費3300 億歐元，占法國GDP 的12%②Insook Choi, "Feasibility of Universal Basic Income: The Case of the Republic of France," Korean Journal of European Integration, 2019, 10(1).。但是，讓-豪爾赫斯基金會認為全民基本收入應(yīng)該為法國全體公民提供統(tǒng)一的收入，向每人每月發(fā)放500 歐元，共耗費3630 億歐元，占法國GDP 的15%（見表1）。在理論上，美國和法國全民基本收入方案的成本占GDP 之比在12%以上?？紤]到發(fā)展程度差異，我國財政資金在中短期內(nèi)需要更多投入到“新基建”等經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，故全民基本收入成本占GDP 比重難以達到美法的水平。我國政府財政能力能否支撐全民基本收入這一新型社會保障政策，需綜合考慮是否可籌集到足夠的資金。

表1 全民基本收入成本及財政負擔能力的相關(guān)方案

第四，全民基本收入的可行性問題。全民基本收入政策的實施不僅要考慮政策成本，也要避免社會保障的重疊和浪費，考慮新的政策資金來源問題。隨著全球化和資本流動性增強，對資本征稅變得越來越難①Berg Andrew, et al., "Should We Fear the Robot Revolution? (The Correct Answer Is Yes)," Journal of Monetary Economics, 2018, (97).，全民基本收入在不損害市場經(jīng)濟效率性，也就是保持稅收中性②所謂稅收中性是指政府課稅不扭曲市場機制的正常運行，或者說不影響私人部門原有的資源配置狀況。稅收中性下的全民基本收入，意味著為全民基本收入籌集資金時，稅收不能扭曲市場正常運作，否則大額征稅會導(dǎo)致資本外流，甚至誘發(fā)金融與經(jīng)濟危機乃至社會動蕩。前提下，為全體公民提供最低限度的生活保障。引入稅收中性的全民基本收入，所需資金來源主要有替代已有社會保障項目、經(jīng)濟增長、稅收調(diào)整等3 種渠道。首先，全民基本收入和現(xiàn)有社會保障在功能上有重疊，二者具有可替代性，而且全民基本收入保障能力越強，現(xiàn)有社會保障資金補充到全民基本收入則越多。其次，持續(xù)性給予公民現(xiàn)金補貼，為消費者構(gòu)建確定性消費環(huán)境，有利于促進經(jīng)濟增長。例如，美國政府為應(yīng)對互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂和金融危機，分別于2001年和2008年啟動了針對60%居民的大規(guī)?，F(xiàn)金補貼政策，2001年的現(xiàn)金補貼使得當年第3、4 季度的消費分別增長0.6%和0.8%，2008年的現(xiàn)金補貼使得當年第2 季度的居民消費增長了1.3%③Matthew D. Shapiro, Joel Slemrod, "Did the 2001 Tax Rebate Stimulate Spending? Evidence from Taxpayer Surveys,"Tax Policy & the Economy, 2003, (17); Broda Christian, Parker Jonathan A., "The Economic Stimulus Payments of 2008 and the Aggregate Demand for Consumption," Journal of Monetary Economics, 2014, (68).。自2014年以來，消費連續(xù)6年成為我國經(jīng)濟增長的第一拉動力，2018年最終消費支出對GDP 增長的貢獻率為76.2%。④數(shù)據(jù)來源于歷年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。消費帶動經(jīng)濟增長，可以增加用于全民基本收入的財政資金。最后，取消稅收減免、將現(xiàn)金補貼納入征稅范圍等稅收調(diào)整政策，既可為全民基本收入籌集資金，也能強化稅收的平衡性和再分配功能。由于減免政策使得富人享受到的政策優(yōu)惠多于窮人，所以要廢除對資本利息、分紅收入和股票轉(zhuǎn)讓差價收入等資本利得的低稅率和免稅優(yōu)惠政策，將住房租賃收入、年金收入、全民基本收入納入累進制個人所得稅征稅范圍，加強對富人征稅進而有效縮小貧富差距。例如，You 利用韓國2015年勞動所得稅四分位數(shù)據(jù)，研究取消所得稅抵扣后的新增稅收。他得出，如果將新增稅收分配給全體國民，那么總?cè)丝诘?6.8%將是凈受益者，基尼系數(shù)由調(diào)整前的0.648 下降到調(diào)整后的0.579，下降了10.65%⑤Jong-sung You, "An Examination of Financial Feasibility and Redistributive Effect of Universal Basic Income," Korea Social Policy Review, 2018, 25(3).。You 認為通過上述3 種渠道，韓國可以籌集全民基本收入所需資金的40%，如果考慮無需進行資產(chǎn)調(diào)查而節(jié)省的行政支出，該比例可達50%以上。yang 認為通過替代現(xiàn)有福利可籌集6000 億美元、行政成本節(jié)約可籌集2000 億美元、帶動經(jīng)濟增長收益可籌集6000 億美元，這3 項可達全民基本收入2.2萬億美元政策支出的64%。我國在稅收中性條件下，可通過替代已有社會保障項目、經(jīng)濟增長、稅收調(diào)整等3 種渠道籌集多少資金覆蓋政策成本，是能否有效實施全民基本收入的主要依據(jù)。

如何在保證稅收中性情況下，權(quán)衡全民基本收入政策可行性，是本研究的重點，其中關(guān)鍵在于全民基本收入政策成本到底有多大⑥參見Hayato Kobayashi, The Future of the Public Assistance Reform in Japan: Workfare versus Basic Income? Basic Income in Japan, Palgrave Macmillan US, 2014; Guy Standing, Basic Income: A Guide for the Open-Minded, New Haven and London, Yale University Press, 2017, pp. 45-83.，能否精準測算發(fā)放標準，進而根據(jù)區(qū)域和年齡差異現(xiàn)實情況，動態(tài)測算全民基本收入成本及國家財政所需負擔?；诖?，本文借鑒馬丁貧困測量方法，測算我國食品貧困線和綜合貧困線，并以此分情境測算我國全民基本收入成本及國家財政能力，為我國實施全民基本收入政策提供經(jīng)驗支撐。

二、研究設(shè)計

全民基本收入最大的爭議在于財源問題，而所需財源又依賴全民基本收入發(fā)放標準和發(fā)放對象。如前所述，全民基本收入的發(fā)放標準和發(fā)放對象雖暫未有統(tǒng)一的標準，但是，大多數(shù)方案均以貧困線為標準，且覆蓋18 至64 歲的成年人。因此本文首先借鑒馬丁法計算我國各省的食品貧困線和綜合貧困線，再根據(jù)不同覆蓋對象，測算我國全民基本收入成本及財政能力。

（一）貧困線計算方法

食品貧困線指的是為了維持生存所必需的食品貨幣成本，也即維持生存所必需的最低熱量攝入值。中國預(yù)防醫(yī)學科學院建議，每人每天最低熱量攝入值需達到2100 千卡路里，①張冰子等：《城鎮(zhèn)貧困的特征演變》，《統(tǒng)計研究》2019年第2 期。每人每年最低熱量攝入值需達到766500千卡路里。由于缺少達到最低熱量攝入值所需食品的貨幣成本，本文利用《中國統(tǒng)計年鑒》提供的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民家庭人均主要食品消費量和消費支出數(shù)據(jù)，將食品消費量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成熱量值，再換算成每人每年766500 千卡路里最低值所需的消費支出。

綜合貧困線綜合了居民基本食品需求和非食品需求，并在食品貨幣成本上計算基本非食品需求貨幣成本。綜合貧困線的計算思路為：當家庭人均總支出等于食品貧困線時，家庭還愿意通過減少食品支出來換取非食品支出，足以說明這部分非食品支出的重要性，即為基本非食品需求，食品需求與基本非食品需求之和為綜合貧困線的下限；當家庭人均食品支出等于食品貧困線時，食品需求與非食品需求之和，即家庭總支出為綜合貧困線的上限，因為無需拿基本食品需求替換非食品需求，說明這部分非食品需求并不是家庭所必需的物資需求。綜合貧困線的計算公式如下：

其中Ef 為家庭i 的人均食品消費支出，E 為家庭i 的總消費支出，ln 為取對數(shù)，F(xiàn)L 為省、直轄市j 的食品貧困線，X 為家庭人口統(tǒng)計特征。當E=FL 時，則食品消費份額評估值為：

則綜合貧困線L 的下限為：

當Ef=FL 時，則食品消費份額評估值為：

則綜合貧困線L 的上限為：

為了簡化計算，本文將綜合貧困線的上限和下限進行平均，作為綜合貧困線。

（二）全民基本收入成本及政府財政能力計算方法

綜合現(xiàn)有的多種全民基本收入方案，本文設(shè)計了3 套方案。方案1：不考慮區(qū)域和年齡結(jié)構(gòu)差異，給予全體公民統(tǒng)一的現(xiàn)金補貼；方案2：考慮區(qū)域和年齡結(jié)構(gòu)差異，0—14 歲、15—19 歲的未成年人現(xiàn)金補貼為成年人的40%和66.7%；方案3：考慮區(qū)域差異，且僅向20—64 歲的勞動者發(fā)放現(xiàn)金補貼。①由于第6 次人口普查數(shù)據(jù)中年齡節(jié)點為19 歲，故勞動者年齡劃分階段為20—64 歲。全民基本收入的實施需要稅收中性，即不能損害市場經(jīng)濟效率性，需要通過替代已有社會保障項目、經(jīng)濟增長、稅收調(diào)整等3 種渠道而非加征稅收來籌集資金②技術(shù)革命導(dǎo)致大量人員失業(yè)，而擁有人工智能的高收入群體將獲益更多，社會貧富差距將拉大。如果加征的稅收主要由富裕階層承擔，那么加征稅收將是最好的籌資渠道之一。目前全球征稅合作體系尚未完全建立，對富人加稅會導(dǎo)致資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，反而不利于經(jīng)濟發(fā)展。。

（三）數(shù)據(jù)來源

為了精準測算全民基本收入的成本及政府財政能力，本文使用2015年中國家庭金融調(diào)查（CHFS）數(shù)據(jù)。③2015年世界銀行上調(diào)了國際貧困線標準。中國貧困線標準以2011年貧困線為基準不定期調(diào)整，2015年中國貧困線較為接近國際貧困線。本文使用2015年中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)，利用分地區(qū)物價指數(shù)進行調(diào)整的農(nóng)村居民食品貧困線與我國最新扶貧標準較為接近，更契合我國現(xiàn)實情況。其是由西南財經(jīng)大學和中國人民銀行總行聯(lián)合進行的一項全國性調(diào)查，采用了分層、三階段與規(guī)模度量成比例（PPS）的抽樣方法，調(diào)查了除西藏、新疆、港澳臺地區(qū)外的2585 個市/縣，④由于CHFS 數(shù)據(jù)缺少西藏和新疆數(shù)據(jù)，在計算綜合貧困線時，采用鄰近省甘肅的綜合貧困線來替代西藏和新疆數(shù)據(jù)。收集樣本4 萬余戶，得到有效樣本37289 條，保證了樣本源數(shù)據(jù)的科學性和準確性。CHFS 數(shù)據(jù)在本文研究中存在以下優(yōu)勢：第一，CHFS 數(shù)據(jù)在家庭規(guī)模、人口年齡結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)等人口特征統(tǒng)計方面，與國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)較為接近，說明數(shù)據(jù)具有廣泛代表性，保證了回歸方程（1）中系數(shù)評估的準確性；第二，家庭消費支出數(shù)據(jù)分類細致且齊全，包括食品消費（含自產(chǎn)自消農(nóng)產(chǎn)品）、日用品消費、耐用品消費等數(shù)據(jù)，有助于準確統(tǒng)計食品消費份額關(guān)鍵變量，提高綜合貧困線估計準確度；第三，CHFS 數(shù)據(jù)樣本量大，能有效降低內(nèi)生性問題的影響，也可使本文所用的普通最小二乘法（OLS）得到一致無偏估計實證結(jié)果。

由于缺少為了維持生存所必需的食品貨幣成本的微觀數(shù)據(jù)，⑤張冰子等采用1988年的CHIP 數(shù)據(jù)計算食品貧困線，然后再利用食品消費價格指數(shù)調(diào)整得到2013年城鎮(zhèn)居民食品貧困線。但該方法主要問題在于，1988年城鎮(zhèn)居民的飲食結(jié)構(gòu)與目前居民的飲食結(jié)構(gòu)相差太大，如1988年很少有居民能夠吃上豬肉，進而會嚴重低估城鎮(zhèn)居民的食品貧困線。參見張冰子等：《城鎮(zhèn)貧困的特征演變》，《統(tǒng)計研究》2019年第2 期。本文采用《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)來計算我國省、直轄市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民食品貧困線。并且，國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)和CHFS數(shù)據(jù)在人口特征方面較為接近，采用CHFS 數(shù)據(jù)在食品貧困線基礎(chǔ)上測算的綜合貧困線也較為合適。①2015年CHFS 調(diào)查的是2014年數(shù)據(jù)，回歸得到的是2014年綜合貧困線，再利用分地區(qū)居民消費價格調(diào)整成2018年綜合貧困線?？傮w上，食品在消費中的份額較高，平均達到45%（見表2）。計算全民基本收入成本所需要的人口數(shù)據(jù)、計算政府財政負擔所需要的GDP 數(shù)據(jù)均來自于《中國統(tǒng)計年鑒》。

表2 變量定義及描述性分析

三、基于馬丁法貧困線的實證結(jié)果

（一）食品貧困線的實證結(jié)果

食品貧困線測算基礎(chǔ)在于保障生存所需食品的貨幣成本。本文先將《中國統(tǒng)計年鑒》中的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民家庭人均主要食品消費量，轉(zhuǎn)換為熱量值。從圖1 中全國及各省、直轄市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均熱量攝入值來看，第一，除西藏外，居民人均熱量攝入值普遍低于每人每年最低熱量攝入值，主要是因為我國仍是發(fā)展中國家，居民飲食條件差距較大，拉低了平均值，這說明基于貧困線的全民基本收入能在一定程度上保障居民基本生活所需。第二，城鎮(zhèn)居民人均熱量攝入值普遍低于農(nóng)村居民人均熱量攝入值，主要是因為城鎮(zhèn)居民收入普遍高于農(nóng)村居民，食品結(jié)構(gòu)中蔬菜及食用菌、水產(chǎn)品、奶、干鮮瓜果等低熱量高價格的食品較多，基本上是農(nóng)村居民消費量的兩倍。第三，經(jīng)濟越發(fā)達的省、直轄市，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均熱量攝入值差距也越大，經(jīng)濟條件顯著影響了飲食結(jié)構(gòu)進而導(dǎo)致居民熱量攝入值的差距，說明居民攝入量乃至食品貧困線具有顯著的地域差異性。

圖1 2018年全國及各省、直轄市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均熱量攝入值（千卡路里）

由于絕大部分地方居民人均熱量攝入值低于每人每年最低熱量攝入值，本文以每人每年最低熱量攝入值為標準，來調(diào)整居民人均食品消費支出，得到食品貧困線。從圖2 中全國及各省、直轄市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民食品貧困線來看，第一，全國城鎮(zhèn)居民食品貧困線為5676.25 元，全國農(nóng)村居民食品貧困線為2612.04 元，城鎮(zhèn)居民食品貧困線是農(nóng)村居民的2 倍多，這與城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民總消費差距類似。而且農(nóng)村居民食品貧困線與我國最低扶貧標準2855 元較為接近，說明食品貧困線較為合理。第二，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民食品貧困線存在顯著的地區(qū)差異，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，食品貧困線也越高。例如，北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等地區(qū)，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民食品貧困線均高于全國食品貧困線。其中，食品貧困線最高的是上海，上海城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民食品貧困線分別為8773.2 元和4620.54 元；食品貧困線最低的是西藏，西藏城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民食品貧困線分別為4305.8 元和1618.96 元。

圖2 2018年全國及各省、直轄市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民食品貧困線（元）

（二）綜合貧困線的實證結(jié)果

為了估計食品消費份額評估值，本文利用Stata16.0 軟件對式（1）進行回歸分析，回歸結(jié)果見表3。從中可知，第一，ln(E/FL)系數(shù)均顯著為負，說明消費能力越強的家庭，食品消費份額占比越低，與生活水平越高恩格爾系數(shù)越低的經(jīng)濟現(xiàn)象相一致。第二，控制變量中人均受教育程度系數(shù)顯著為負，說明受教育程度越高的家庭，生活條件越好，食物消費占比也越低。第三，有兒童和在校學生的家庭，教育、文娛消費支出相對較高，進而擠占了食物在總消費中的份額。第四，家庭中工作成員越多，家庭經(jīng)濟條件越好，消費能力越強，進而導(dǎo)致食品消費份額占比較低。整體來看，回歸結(jié)果與目前社會經(jīng)濟現(xiàn)狀較為吻合，說明回歸結(jié)果較為穩(wěn)健。

表3 食品消費份額評估值的回歸結(jié)果

將食品消費份額評估值分別代入式（3）和（5），便可得到綜合貧困線的下限和上限，將二者取平均值，即為綜合貧困線。全國城鎮(zhèn)居民綜合貧困線為9685.74 元，全國農(nóng)村居民綜合貧困線為4904.2 元，城鎮(zhèn)居民綜合貧困線不到農(nóng)村居民的2 倍，與食品貧困線相比，城鄉(xiāng)差距有所縮小，這與教育、醫(yī)療等非食品需求貨幣成本的城鄉(xiāng)差異縮小相吻合。第二，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民綜合貧困線存在顯著的地區(qū)差異。例如，北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等地區(qū)，城鎮(zhèn)居民綜合貧困線均大于1 萬元。其中，綜合貧困線最高的是北京，北京城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民綜合貧困線分別為14583.97 元和9352.54 元；綜合貧困線最低的是江西，江西城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民綜合貧困線分別為7302.34 元和4534.73 元。

四、全民基本收入成本與財政能力的實證分析

（一）全民基本收入成本的實證分析

貧困線標準不同，意味著發(fā)放標準不同，全民基本收入成本和財政負擔能力也會差異較大。因此本文從食品貧困線和綜合貧困線兩種情境，分3 種方案來測算全民基本收入成本和財政能力。方案1：不考慮區(qū)域和年齡結(jié)構(gòu)差異，給予全體公民統(tǒng)一的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移收入；方案2：考慮區(qū)域和年齡結(jié)構(gòu)差異，0—14 歲、15—19 歲的未成年人現(xiàn)金補貼為成年人的40%和66.7%；方案3：考慮區(qū)域差異，且僅向20—64 歲的勞動者發(fā)放現(xiàn)金補貼。

1.情境1：基于食品貧困線的全民基本收入成本

如前所述，食品貧困線指的是為了維持生存所必需的食品貨幣成本，也即維持生存所必需的最低熱量攝入值，是一種絕對貧困線。正如有研究顯示，熱量貧困線比收入貧困線能更準確表示人們的貧困狀況和扶貧效果。①吳本健：《新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度對貧困緩解的作用——基于收入和熱量貧困線的比較分析》，《社會保障評論》2018年第2 期。在食品貧困線標準下，3 種方案的全民基本收入成本如下所述（見圖3）。

圖3 2018年基于食品貧困線的各省、直轄市全民基本收入成本（億元）

如果不考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)以及年齡結(jié)構(gòu)差異，那么按照全國城鎮(zhèn)居民食品貧困線5676.25 元，給13.95 億公民發(fā)放現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，則方案1 的全民基本收入成本為7.92 萬億元。由于不考慮區(qū)域差異，各省發(fā)放標準相同，人口大省山東、河南、四川、廣東全民基本收入成本均超過4500 億元。

中東部地區(qū)、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展差異巨大，維持生存所需食品的貨幣成本存在顯著差異，應(yīng)區(qū)分對待。按照各省、直轄市城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民食品貧困線，對不同年齡結(jié)構(gòu)公民發(fā)放相應(yīng)的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，則方案2 的全民基本收入成本為5.46 萬億元。方案2 根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展差異，靈活調(diào)整發(fā)放標準，有助于降低經(jīng)濟發(fā)展程度較差區(qū)域的成本，相對于方案1，方案2 中人口大省山東、河南、四川、河北全民基本收入成本下降超4 成。

技術(shù)革新風險主要影響20—64 歲勞動者，并且考慮到政府財政壓力，方案3 僅針對這部分群體發(fā)放現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，全民基本收入成本僅為4.25 萬億元，約為方案1 成本的5 成，極大降低了政府的財政負擔。而且除了廣東外，其他省、直轄市的全民基本收入成本均在3000 億元以下，有望在稅收中性下實施全民基本收入政策。

2.情境2：基于綜合貧困線的全民基本收入成本

維持基本生存不僅只需食品，還需要居住、醫(yī)療、教育等非食品物資。在我國的精準扶貧研究中，有學者也提出需要多維測量，即不僅考慮收入和生存性貧困，還需要考慮教育、健康、設(shè)施等多元性致貧誘因甚至是個體能力的差異，這樣才能制定合理的扶貧政策。①賈興梅：《農(nóng)村多維貧困測度與精準扶貧政策優(yōu)化——基于安徽省X 縣547 戶貧困家庭的調(diào)查分析》，《社會保障評論》2018年第2 期。因此基于綜合貧困線的全民基本收入能為公民提供更全面的生活保障，但是它的成本也更大（見圖4）。

圖4 2018年基于綜合貧困線的各省、直轄市全民基本收入成本（億元）

以綜合貧困線為標準，方案1、方案2、方案3 的全民基本收入成本分別為13.52 萬億元、9.54 萬億元和7.41 萬億元，是以食品貧困線為標準的1.7 倍多，政府財政壓力較大。在區(qū)域差異方面，人口大省和經(jīng)濟發(fā)達的省全民基本收入成本更高。在方案1 下，山東、河南、廣東的全民基本收入成本均超過9000 億元，在僅考慮區(qū)域差異且只針對勞動者的低成本方案3 下，江蘇、山東、廣東的全民基本收入成本均超過5000 億元。可見，全民基本收入政策為每位公民提供的生活保障條件越高，政府所面臨的財政壓力也越大，很難在稅收保持中性的情況下，持續(xù)籌集到足夠的財政資金。因此在已知全民基本收入成本情況下，有必要測算其對政府財政的沖擊，為評估全民基本收入政策可行性提供數(shù)據(jù)支持。

（二）政府財政能力的實證分析

全民基本收入政策作為應(yīng)對去工業(yè)化、風險化、信息化和老齡化引致的失業(yè)潮等社會問題，維護社會穩(wěn)定和發(fā)展的新型社會保障政策，眾多優(yōu)點已被廣泛接受。但是，由于其目標群體較多，政策成本較大，能否在保證稅收中性情況下，實施全民基本收入政策存在一定的爭議。本文從全民基本收入成本占GDP 比例來測算政府財政能力。

1.情境1：基于食品貧困線的政府財政能力

以GDP 為視角，從方案1 到方案3，全民基本收入成本變小，政府財政負擔逐漸變小。方案1 的全民基本收入成本為7.92 萬億元，占GDP 之比為8.8%；方案2 的全民基本收入成本為5.46萬億元，占GDP 之比為6.07%；方案3 的全民基本收入成本僅為4.25 萬億元，占GDP 之比為4.72%。對于不同的省、直轄市來說，政府財政負擔成本差異較大，一般經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)，政府財政越充裕，財政負擔也越小，實現(xiàn)全民基本收入政策的地方財政能力也越強。如在方案3 下，第一，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，全民基本收入成本占GDP 比例較大，如青海、甘肅、云南、海南占比超過6%，海南占比最大達到7.13%；第二，人口較多的省份財政負擔也較重，如安徽、湖北、四川占比也超過了5%；第三，經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)，財政負擔較輕，如北京、上海、江蘇、浙江等富裕省、直轄市低于5%。

2.情境2：基于綜合貧困線的政府財政能力

綜合貧困線由于考慮到公民非食品需求，故成本有較大幅度上升，在稅收中性條件下實施的難度陡增。以GDP 為視角，從方案1 到方案3，全民基本收入成本變小，政府財政負擔逐漸變小。方案1 的全民基本收入成本為13.52 萬億元，占GDP 之比為15.01%；方案2 的全民基本收入成本為9.54 萬億元，占GDP 之比為10.6%；方案3 的全民基本收入成本為7.41 萬億元，占GDP 之比為8.23%。一般經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)，政府財政越充裕，財政負擔也越小，實現(xiàn)全民基本收入政策的財政能力也越強。如在方案3 下，第一，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，全民基本收入成本占GDP 比例最大，如黑龍江、海南、云南、甘肅、青海占比超過11%，甘肅占比最大達到12.85%；第二，財政負擔較重，占比超過10%的還有河北、遼寧等2 ??；第三，經(jīng)濟較為發(fā)達的東部地區(qū)，財政負擔較輕，如北京、上海、江蘇、浙江等富裕省、直轄市低于8%，江蘇省最低，僅為5.7%。

綜合來看，對于不同的省、直轄市來說，政府財政負擔成本差異較大，一般經(jīng)濟越發(fā)達地區(qū)，政府財政越充裕，財政負擔也越小，實現(xiàn)全民基本收入政策的財政能力也越強。如在食品貧困線下，北京、上海、江蘇、浙江等富裕省、直轄市政策成本占GDP 之比低于5%，而安徽、河南、四川人口較多的省GDP 占比超過了11%，青海、甘肅、西藏等經(jīng)濟發(fā)展水平較低的西部地區(qū)更是超過了12%。由于地域發(fā)展差異，各地財政壓力不同，這就需要中央財政的統(tǒng)籌。1994年的分稅制改革初步建立起中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，希望扭轉(zhuǎn)我國財政過度分權(quán)的現(xiàn)狀，實現(xiàn)資源的合理和公平配置。①郭慶旺、賈俊雪：《中央財政轉(zhuǎn)移支付與地方公共服務(wù)提供》，《世界經(jīng)濟》2008年第9 期。中央財政轉(zhuǎn)移在公共服務(wù)和社會保障均等化中的作用是毋庸置疑的，當然在實施過程中要合理兼顧效率與公平的原則。至于如何在經(jīng)驗上權(quán)衡中央財政轉(zhuǎn)移支付在全民基本收入政策中的效率和公平問題，需要基于成本測算、財政負擔、地域差異等諸多因素進一步綜合研究。

（三）全民基本收入可行性分析

我國經(jīng)濟正處于高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，政府需加大在5G 基建、大數(shù)據(jù)中心等多個領(lǐng)域科技端的投資，投資額大且周期長，因此理論上我國政府雖有能力落實全民基本收入政策，但在實踐層面并不意味著具有可行性，資金缺口仍將是困擾政策落實的最大難點。在稅收中性條件下，我國全民基本收入的資金來源主要有替代已有社會保障項目、經(jīng)濟增長、稅收調(diào)整等3 種渠道。

首先，2018年我國公共財政預(yù)算支出中社會救助和社會福利支出約0.2 萬億元，住房保障支出0.68 萬億元，②社會救助數(shù)據(jù)來源于《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，社會福利數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒（2019）》，住房保障數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒（2019）》。通過替代已有社會保障項目可為全民基本收入籌集不足0.88 萬億元③全民基本收入與社會福利的替代程度取決于全民基本收入的保障能力，在初期保障能力有限情況下，完全替代社會福利不現(xiàn)實，尤其是針對老人和兒童的福利支出，因為方案3 并不覆蓋該群體。。其次，持續(xù)性給予公民現(xiàn)金補貼，將提振消費，促進經(jīng)濟增長和財政收入增加。2008年美國政府為應(yīng)對金融危機，針對居民的大規(guī)?，F(xiàn)金補貼政策，使得當年第2 季度的居民消費增長1.3%?？紤]到全民基本收入是持續(xù)性現(xiàn)金補貼，對居民消費促進作用理應(yīng)更大，本文假設(shè)全民基本收入可使我國消費增加1.5%，故通過促進經(jīng)濟增長可為全民基本收入籌集約0.19 萬億元④（38.1×1.5%）×19.9%/60%=0.19 萬億元。38.1 萬億元為2018年我國社會消費品零售總額，60%為2017-2019年消費對GDP 貢獻率平均值，19.9%為2018年公共財政預(yù)算收入占GDP 比值。。最后，由于資本流動性增強，企業(yè)所得稅和資本稅調(diào)整空間不大，提高個人所得稅起征點使富人節(jié)稅更多，故通過取消個人所得稅起征點的稅收調(diào)整政策可為全民基本收入籌集約0.65 萬億元⑤國家統(tǒng)計局2018年的國家調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：全國月入5000 元以上的群體占比16%，全國月入2000-5000 元的群體占比46%，全國月入2000 元以下的群體占比38%。取消起征點后，月入5000 萬以上的群體需補交年應(yīng)納稅所得額為6 萬元，月入2000-5000 元的群體為3 萬元（取平均值），月入2000 元以下的群體為1.2 萬元?？尚略觯?.8×16%×6+7.8×46%×3+7.8×38%×1.2）×3%=0.65 萬億元個人所得稅。其中7.8 億為我國就業(yè)者人數(shù)，3%為個人所得稅最低檔稅率。。由于個人所得稅實行階梯稅率，取消個人所得稅起征點并享受全民基本收入，中產(chǎn)及以下階層受益最多。總之，在稅收中性條件下，可通過替代已有社會保障項目、經(jīng)濟增長、稅收調(diào)整等3 種渠道籌集不足1.72 萬億元資金，最多僅能覆蓋食品貧困線標準下方案3 的政策成本的40.47%。該“縮水版”方案成本遠超過我國政府財政能力。考慮到我國正處于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，全民基本收入政策在中短期內(nèi)不具有現(xiàn)實可操作性。

五、結(jié)論與政策建議

本文采用《中國統(tǒng)計年鑒》和中國家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)，利用馬丁法測算食品貧困線和綜合貧困線，分情境測算我國全民基本收入成本及國家財政負擔能力。研究發(fā)現(xiàn)：第一，基于食品貧困線的發(fā)放標準，在不考慮區(qū)域和年齡結(jié)構(gòu)差異、考慮區(qū)域和年齡結(jié)構(gòu)差異、考慮區(qū)域差異且僅針對20—64 歲勞動者的3 種方案下，全民基本收入成本分別為7.92 萬億元、5.46 萬億元、4.25 萬億元，占GDP 之比分別為8.8%、6.07%、4.72%。第二，基于綜合貧困線的發(fā)放標準，3 種方案下全民基本收入成本分別為13.52 萬億元、9.54 萬億元、7.41 萬億元，占GDP 之比分別為15.01%、10.6%、8.23%。第三，在稅收中性條件下，通過替代已有社會保障項目、經(jīng)濟增長、稅收調(diào)整等3 種渠道籌集不足1.72 萬億元資金，僅能覆蓋食品貧困線標準下方案3 政策成本的40.47%?？梢姡窕臼杖胝咧卸唐趦?nèi)在我國不具可行性。從長期看，隨著物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G 等技術(shù)成熟，生產(chǎn)力大幅提升可為全民基本收入政策實施提供基礎(chǔ)。本文提出以下建議：

第一，全民基本收入政策是一項系統(tǒng)性工程，需要進行大量討論、研究和反復(fù)試驗，才能進入普遍實施階段。全民基本收入是對全體國民持續(xù)性的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移政策，需要大量的政府財政支撐，并能深度影響一國的經(jīng)濟、社會發(fā)展軌跡。法國自首次引入最低整合收入政策（接近全民基本收入）已有30 多年，而全民基本收入仍處于小規(guī)模測試階段。我國也應(yīng)在進行大量宣傳、討論之后，形成多套理論方案，如本文在食品貧困線和綜合貧困線下的方案，然后進行反復(fù)調(diào)查試驗，進而解決全民基本收入政策發(fā)放對象、發(fā)放標準等現(xiàn)實問題，為全民基本收入政策大范圍普及提供經(jīng)驗依據(jù)。

第二，中央財政統(tǒng)籌規(guī)劃，保障全民基本收入政策公平、有效運行。本文實證結(jié)果顯示，地域發(fā)展的差異決定了各地實施全民基本收入的財政能力存在差異，因此這項普遍性的社會保障政策需要中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)福利資源的公平配置。在全民基本收入政策的實施中，中央財政轉(zhuǎn)移支付具有充分的合法性和必要性。當然，如前所述在實施過程中如何在理論和經(jīng)驗上權(quán)衡中央財政轉(zhuǎn)移支付的效率和公平問題，需要基于成本測算、財政負擔、地域差異等諸多因素進一步綜合研究。