兒童現(xiàn)金轉移支付模式：國際比較與路徑選擇

姚建平

一、引言

現(xiàn)金轉移支付政策對于兒童保護和兒童發(fā)展發(fā)揮著重要作用。有研究表明，在19 個經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國里，公共轉移支付和稅收優(yōu)惠幫助40%貧困線以下有孩子的家庭擺脫了貧困。①史威琳：《社會保護政策及其對緩解兒童貧困的作用》，《新視野》2010年第2 期。由于政治、經(jīng)濟、文化等方面的差異，世界各國的兒童現(xiàn)金轉移支付制度模式存在明顯差異?？傮w看來，可以按照以下兩個維度進行分類。

第一，按照是否選擇受益對象，兒童現(xiàn)金轉移支付可以分為普惠式和瞄準式兩種。普惠式的給付面向所有兒童，不進行家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查，也沒有任何資格條件的要求。瞄準式需要根據(jù)一定的標準選擇特定的兒童作為受益對象。通常包括兩種情況：一是根據(jù)家庭經(jīng)濟狀況來選擇受益對象，即只有那些符合條件的貧困家庭兒童才能成為受益對象；二是根據(jù)兒童及其家庭的人口學特征來選擇受益對象，例如，單親家庭補貼、殘疾兒童補貼，孤兒基本生活費等。

第二，按照是否對受助對象有行為約束，可以將兒童現(xiàn)金轉移支付分為無條件和有條件兩種類型。無條件兒童現(xiàn)金轉移支付對受益人如何使用受助資金沒有限制，對兒童監(jiān)護人也沒有任何行為要求。無條件現(xiàn)金轉移支付可以是普惠性的，也可以是瞄準性的。有條件現(xiàn)金轉移支付（CCT）項目的給付要取決于受益家庭的行為表現(xiàn)情況，具體包括兒童人力資本投資情況、受雇于公共部門工作的情況、以及使用健康護理設施情況等。①Sudha Narayanan, "A Case for Reframing the Cash Transfer Debate in India," Economic and Political Weekly, 2011,46(21).有條件兒童現(xiàn)金轉移支付政策主要盛行于拉美、非洲等發(fā)展中國家。

根據(jù)以上兩個維度，可以將兒童現(xiàn)金轉移支付政策大體劃分為三種類型（見圖1）：第一類是普惠式兒童現(xiàn)金轉移支付，如瑞典、法國等歐洲發(fā)達國家的兒童津貼；第二類是無條件、瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付，如中國的孤兒基本生活費；第三類是有條件、瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付，如拉美國家實行有條件的兒童現(xiàn)金轉移支付項目。

圖1 兒童現(xiàn)金轉移支付模式

二、典型國家兒童現(xiàn)金轉移支付模式

（一）普惠式兒童現(xiàn)金轉移支付政策

瑞典的兒童津貼制度是普惠式現(xiàn)金轉移支付的典型代表。早在1934年，瑞典經(jīng)濟學家麥德爾教授及其夫人所著《人口問題的危機》一書中指出，瑞典人口有逐漸減少的潛在危機，并敦促政府重視女性及兒童福利問題。①何玲：《瑞典兒童福利模式及發(fā)展趨勢研議》，《中國青年研究》2009年第2 期。1948年，瑞典議會通過法令，決定實行普遍性兒童福利制度，取代以前實行的通過減少家庭收入稅為兒童提供福利的傳統(tǒng)做法。二戰(zhàn)后瑞典建立的兒童津貼是一種針對所有16 歲以下兒童的福利，它實行統(tǒng)一標準，且不附帶任何有關家庭收入情況調(diào)查規(guī)定。②丁建定、李薇：《西方國家家庭補貼制度的發(fā)展與改革》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2013年第1 期。

目前瑞典政府規(guī)定，16 歲以下所有居住在瑞典的兒童均可獲得兒童津貼。兒童津貼數(shù)額的多少與家庭兒童數(shù)量有關。對于第一個孩子，如果父母聯(lián)合撫養(yǎng)，父母每人可獲得每月525 瑞典克朗的補貼；如果是一個人撫養(yǎng)孩子，則個人可獲得每月1050 瑞典克朗的補貼。如果家庭兒童不只一個，父母可獲得大家庭補充補貼（Large Family Supplement）。例如，父母聯(lián)合撫養(yǎng)的情況下，兩個孩子可以獲得額外的75 瑞典克朗／月，3 個孩子則可以再領取302瑞典克朗/月。如果孩子滿16 歲后仍然在接受義務教育或在特殊學校，則可繼續(xù)領取該補貼③馬蔡琛等：《發(fā)達國家現(xiàn)代家庭補貼與稅收減免的政策法律》，《社會政策研究》2017年第6 期。。隨著近年經(jīng)濟發(fā)展，瑞典政府決定為兒童提供更多的資助。政府建議，從2018年3月1日起，每名兒童每月增加200 瑞典克朗的兒童津貼和延長兒童津貼。④Government Office of Sweden, Reforms for Increased Security and Welfare in the Budget Bill for 2018, https://www.government.se/articles/2017/09/reforms-for-increased-security-and-welfare-in-the-budget-bill-for-2018/, Aug. 23, 2020.

（二）有條件的瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付政策

有條件的現(xiàn)金轉移支付是拉美國家的普遍做法。1995年，有條件的現(xiàn)金轉移支付項目在巴西的兩個城市首次試行。此時的“條件”包括家庭中6—15 歲的兒童在1年級至8年級就學，且在校出勤率至少達85%，即可獲得政府提供的補助金。從 1998年開始，巴西聯(lián)邦政府資助其他資源有限的城市。到 1998年底，全國共有60 多個地方性有條件現(xiàn)金轉移支付項目實施，覆蓋約20 萬個家庭。到2001年末，該項目覆蓋了巴西5562 個城市的98%的貧困家庭，480萬家庭的820 萬兒童從中受益，政府補助金額達7 億美元。⑤汪三貴、曾小溪：《巴西的有條件現(xiàn)金轉移支付計劃》，《學習時報》，2016年3月17日第2 版。

巴西的家庭補貼計劃由國家社會發(fā)展與反饑餓部（MDS）負責管理，且由巴西第二大國有銀行（CAIXA Econ?mica Federal）建有統(tǒng)一的管理數(shù)據(jù)庫，記錄關于家庭的人口、收入、住址、教育和就業(yè)等方面的信息，這些信息被用作篩選家庭津貼計劃資格的基準條件。⑥房連泉：《國際扶貧中的退出機制——有條件現(xiàn)金轉移支付計劃在發(fā)展中國家的實踐》，《國際經(jīng)濟評論》2016年第6 期。有條件的現(xiàn)金轉移支付是一種雙向政策，對受益群體要求履行相應的義務。如果沒有完成對應的義務，則會有相應的懲處措施。例如，巴西的“家庭救助計劃”明確規(guī)定，6—15 歲兒童須保證85%以上的在校出勤率，且7 歲以下兒童必須定期接受疫苗接種和身體檢查，14—44歲女性必須接受孕期檢查以及哺乳期指導。如果受益群體第一次違規(guī)，會受到警告處分但不影響其領取救助金；2—4 次違規(guī)會導致其救助金被凍結；若發(fā)生5 次或者5 次以上違規(guī)，則被取消受益資格。①吳孫沛璟、趙雪梅：《多維視角下的拉美貧困及扶貧政策》，《拉丁美洲研究》2016年第3 期。

（三）無條件的瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付政策

中國是無條件的瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付典型國家。在中國，目前能夠得到政府現(xiàn)金資助的兒童主要包括孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童（如服刑人員子女、父母重病/殘等）、貧困兒童等幾類。

中國真正意義上的兒童現(xiàn)金轉移支付政策源于孤兒基本生活費制度。2010年11月，民政部會同財政部下發(fā)了《關于發(fā)放孤兒基本生活費的通知》，決定自2010年1月起為全國孤兒發(fā)放基本生活費。由于各省經(jīng)濟發(fā)展程度和財政狀況不同，孤兒基本生活費的標準也有差異。例如，2017年上海市機構孤兒基本生活費標準為每人每月1900 元，社會散居孤兒基本生活費標準為每人每月1700 元。②上海市民政局：《關于調(diào)整本市孤兒基本生活保障標準的通知》，上海市民政局官網(wǎng)：http://mzj.sh.gov.cn/gb/shmzj/index.html，2020年7月15日。而同期安徽省規(guī)定福利機構集中供養(yǎng)孤兒每人每月不低于1000 元，社會散居孤兒每人每月基本生活費標準不低于600 元。③安徽省民政廳：《安徽省孤兒基本生活保障實施辦法》，淮南市人民政府官網(wǎng)：http://www.huainan.gov.cn/public/118323412/1258193787.html，2020年4月14日。除了孤兒基本生活費制度之外，2019年中國還建立實施了事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活補貼制度，并規(guī)定按照當?shù)毓聝夯旧钯M保障標準發(fā)放待遇。

盡管低保制度并不是專門針對兒童的現(xiàn)金轉移支付制度，但是兒童是低保受助對象中的重要群體之一。低保家庭如果有兒童可以享受分類施保的優(yōu)惠待遇，即低保金在原有標準的基礎上浮一定的比例。例如，2018年陜西省武功縣規(guī)定：（1）對低保家庭中的兒童，按每人每月低保標準的30%增發(fā)保障金；（2）對低保家庭中的單親未成年人，按每人每月低保標準的30%增發(fā)保障金；如父母一方去世，按每人每月低保標準的50%增發(fā)保障金；（3）對低保家庭中的非義務教育階段學生，按每人每月低保標準的60%增發(fā)保障金。④陜西省武功縣民政局：《關于全面落實城鄉(xiāng)低保分類施保和調(diào)整補助標準的通知》，武功縣人民政府官網(wǎng)：http://www.wugong.gov.cn/gk/shbzhjc/81804.htm，2020年9月18日。除此以外，中國城鄉(xiāng)貧困家庭的兒童還有可能獲得其他現(xiàn)金轉移支付項目。例如，教育救助、殘疾人兩項補貼等。

三、兒童現(xiàn)金轉移支付模式選擇的理論解釋

不同兒童現(xiàn)金轉移支付模式有各自的優(yōu)勢和劣勢。以下四個維度可以在很大程度上解釋世界上不同國家兒童現(xiàn)金轉移支付模式選擇的原因。

（一）單一目標還是多元目標？

兒童現(xiàn)金轉移支付政策目標包括減貧、兒童保護、人力資本投資、生育及就業(yè)促進等方面，不同的兒童現(xiàn)金轉移支付模式的政策目標有明顯差異。

首先，西方發(fā)達國家兒童現(xiàn)金轉移支付制度經(jīng)歷了從單一目標向多元目標發(fā)展的過程。早期歐洲國家濟貧制度下的兒童救助主要是基于反貧困。而在戰(zhàn)爭期間，兒童津貼又在一定程度上是為了保障士兵家庭基本生活，維護后方的社會安定。二戰(zhàn)期間，西方國家選擇家庭補貼制度作為其控制經(jīng)濟的一種政策。北歐國家由于特殊的自然條件和國情，家庭津貼制度很早被賦予了促進生育的功能。到20 世紀60—70年代，西方發(fā)達國家普遍面臨人口出生不足的問題，普惠式的家庭補貼制度較多地被作為一種優(yōu)生措施。20 世紀70年代以來，家庭津貼制度成為刺激工作積極性、促進勞動力流動、解決低收入問題等的有效政策工具。研究表明，家庭津貼雖然增加了父母照顧兒童的時間，但同時也減少了女性進入勞動力市場工作的可能性。例如，有學者對加拿大馬尼托巴省2001年的兒童擴展津貼（Child Benefit Supplement）改革進行研究發(fā)現(xiàn)，兒童津貼使得父母照顧的時間增加且對于兒童的發(fā)展有積極影響，但也發(fā)現(xiàn)更少的家庭有勞動收入，更多家庭依賴福利。①Kevin Milligan, Mark Stabile, "Child Benefits, Maternal Employment, and Children's Health: Evidence from Canadian Child Benefit Expansions," The American Economic Review, 2009, 99(2).一項對2007年西班牙普惠性兒童津貼的研究發(fā)現(xiàn)，兒童津貼顯著提高了生育率，減少了墮胎率。但是，有資格領取兒童津貼的母親在生完孩子后脫離勞動力市場的時間更長。②Libertad González, "The Effect of a Universal Child Benefit on Conceptions, Abortions, and Early Maternal Labor Supply," American Economic Journal: Economic Policy, 2013, 5(3).

其次，拉美國家有條件現(xiàn)金轉移支付最主要的政策目標是減貧和人力資本投資。為了實現(xiàn)這些政策目標，轉移支付給貧困家庭的條件是投資于他們孩子的教育、健康和營養(yǎng)。③Viviane Azevedo, Marcos Robies, "Multidimensional Targeting: Identifying Beneficiaries of Conditional Cash Transfer Programs," Social Indicators Research, 2013, 112(2).當然，拉美國家面向教育和醫(yī)療附加條件的現(xiàn)金轉移計劃之所以廣受歡迎，一個很重要的原因是為了降低社會保障制度私有化帶來的消極影響，以及應對經(jīng)濟和社會動蕩。拉美國家有條件的現(xiàn)金轉移支付項目可以看作是扶貧方式的創(chuàng)新。它不是單方面由政府向貧困群體提供援助，還要求受益群體履行相應的義務，從根本上提升了他們擺脫貧困的可能性。同時，有條件的現(xiàn)金轉移支付以家庭為單位實施時，要求家庭中的女性擔任起協(xié)助、監(jiān)督的職責，性別特征十分明顯。

通過實施有條件的現(xiàn)金轉移支付項目，拉美國家在一定程度上實現(xiàn)了其減貧政策目標。在非洲，肯尼亞政府建立的有條件現(xiàn)金轉移支付項目為極端貧困家庭提供直接現(xiàn)金支持，并特別關注受艾滋病影響的兒童。項目取得的反貧困和兒童保護的政策效果十分明顯。④John H. Bryant, "Kenya's Cash Trash Transfer Program: Protecting the Health and Human Rights of Orphans and Vulnerable Children," Health and Human Rights, 2009, 11(2).從人力資本投資的角度來看，有條件的現(xiàn)金轉移支付取得了兩個方面顯著效果。一是改善受教育條件。世界銀行的研究發(fā)現(xiàn)，有條件現(xiàn)金轉移支付方案有助于兒童入學率的提高。哥倫比亞、墨西哥和土耳其的計劃實施都提高了中學的入學率。尤其是對原來小學入學率很低的地方，有條件現(xiàn)金轉移支付方案的效果更好。二是改善健康和營養(yǎng)狀況。在墨西哥，項目受益者進行體檢的頻率增加了18%，0—5 歲兒童疾病率則降低了12%；洪都拉斯的項目使兒童接受醫(yī)療服務的比例提高了15%—21%；墨西哥、尼加拉瓜和哥倫比亞的身材矮小率分別降低了10%、5.5%和7%。①唐麗霞等：《有條件現(xiàn)金轉移支付緩貧方案的國際經(jīng)驗》，《貴州社會科學》2012年第8 期。

第三，中國的主要反貧困戰(zhàn)略是農(nóng)村扶貧開發(fā)，這一點與拉美國家有明顯不同。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的對象主要是有勞動能力的貧困者，重在通過經(jīng)濟發(fā)展來實現(xiàn)減貧的目標。有條件的現(xiàn)金轉移支付作為扶貧項目并不適用于所有的貧困家庭，如老年人家庭、無未成年子女家庭等。在這種情況下，中國反貧困更需要綜合性的項目，而不是有條件的現(xiàn)金轉移支付項目。中國作為無條件兒童現(xiàn)金轉移支付模式的典型代表，所有制度項目都是針對貧困/困境兒童，最重要的政策目標也是保障貧困兒童的基本生活。

在計劃經(jīng)濟時代，城市困難家庭的兒童主要是單位救濟，農(nóng)村孤兒的養(yǎng)育主要是通過農(nóng)村五保供養(yǎng)制度來實現(xiàn)。這種狀況一直持續(xù)到20 世紀90年代城市居民最低生活保障制度建立以前。最低生活保障制度的政策目標是保障貧困群眾的基本生活，因此城鄉(xiāng)貧困家庭的兒童主要是通過低保制度獲得基本生活保障。由于兒童會增加貧困家庭的額外支出，各地低保制度還通過分類施保增加有兒童低保家庭的低保金，給予兒童更多保障。盡管改革開放以后農(nóng)村五保制度仍然發(fā)揮著保障孤兒的作用，但是一些地方的五保供養(yǎng)政策的經(jīng)費落實出現(xiàn)了困難，這導致農(nóng)村孤兒的生存狀況在一定程度上惡化。在這種情況下，2010年10月，國務院通過了《關于加強孤兒保障工作的意見》，并建立了孤兒基本生活保障制度。2019年，事實無人撫養(yǎng)兒童也參照孤兒發(fā)放基本生活補貼。

雖然孤兒基本生活費和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活補貼也是生活保障，但是其受益標準要比低保高得多。因此，孤兒基本生活費和事實無人撫養(yǎng)兒童基本生活補貼可以看作是在困境兒童中挑出最困難的那一部分給予較高的現(xiàn)金支持，但大部分貧困兒童仍然需要低保制度予以保障。

（二）普惠還是補缺？

普惠型兒童現(xiàn)金轉移支付模式的優(yōu)勢是可以實現(xiàn)多重政策目標。普惠式兒童津貼可以通過減輕家庭養(yǎng)育負擔來實現(xiàn)鼓勵生育，同時也可以達到反貧困和人力資本投資的效果。從技術的角度來看，普惠式現(xiàn)金轉移支付不需要進行家計調(diào)查，因此大大降低了行政成本。但是，由于普惠式兒童津貼發(fā)給所有兒童，因此一定程度上會浪費有限的公共資源。補缺式兒童現(xiàn)金轉移支付項目如果通過家計調(diào)查確定受益對象，有利于保證貧困兒童能夠優(yōu)先得到政府的支持。但是，家計調(diào)查往往給受益兒童帶來污名化效應。如果根據(jù)殘疾、單親、孤兒等類別特征來選擇受益兒童，也可能由于無法區(qū)分家庭經(jīng)濟狀況而造成公共資源的浪費。

選擇普惠還是補缺式兒童現(xiàn)金轉移支付制度與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關。一般說來，發(fā)達國家更有意愿選擇普惠式的兒童津貼。發(fā)展中國家受到財政能力的影響，往往更多地采用補缺型的兒童現(xiàn)金轉移支付制度。除了經(jīng)濟因素之外，兒童現(xiàn)金轉移支付制度還受到政治、文化以及福利制度等方面影響。根據(jù)埃斯平-安德森的理論，西方福利國家可分為“社會民主主義”模式（主要指北歐國家）、歐洲大陸傳統(tǒng)模式（德國是典型國家）和盎格魯-撒克遜模式（美國是典型國家）。①考斯塔·埃斯平-安德森著，鄭秉文譯：《福利資本主義的三個世界》，法律出版社，2001年，第2-3、42 頁。社會民主主義模式國家和歐洲大陸模式的許多國家實施普惠型的兒童津貼。津貼給付與家庭收入無關，每個有未成年子女的家庭都能得到現(xiàn)金資助。在盎格魯-撒克遜國家和地中海國家，現(xiàn)金津貼的給付是基于家計調(diào)查的。也有些國家兼有兩種形式，如德國和丹麥除了提供普惠型的兒童津貼外，還有基于家計調(diào)查的津貼和殘疾兒童津貼、單親補貼等。因此，這些國家是混合型的兒童現(xiàn)金轉移支付制度。

在政策實踐中，有條件的兒童現(xiàn)金轉移支付的目標對象主要是貧困兒童，因此是補缺型的兒童福利制度。實行有條件現(xiàn)金轉移支付政策的主要是發(fā)展中國家，這與受到經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力的制約密切相關。拉美國家選擇有條件的現(xiàn)金轉移支付政策受該地區(qū)新自由主義思潮占主導地位深刻影響。一些非洲國家選擇有條件現(xiàn)金轉移支付則一定程度上源于相關國際組織把北美和拉美地區(qū)的新自由主義觀念有意地輸入非洲，再加上非洲國家在接納現(xiàn)金轉移計劃的政策建議前并沒有一套比較完善的社會保障制度體系，這使得有條件現(xiàn)金轉移支付比較容易被接受。

中國兒童福利屬于補缺型的制度。較之于西方發(fā)達國家，中國的兒童現(xiàn)金轉移支付項目主要是針對困境兒童，且覆蓋范圍窄。中國選擇補缺式的兒童現(xiàn)金轉移支付制度一定程度上受制于經(jīng)濟發(fā)展水平，只能先重點解決最困難兒童的問題。從人口結構的角度來看，中國長期以來面臨的是人口過多的問題，這一點與西方發(fā)達國家所處的社會背景明顯不同，因此不大可能會通過慷慨的兒童津貼去鼓勵生育。從文化的角度來看，中國家庭通常將兒童的教育、健康等事務當成家庭內(nèi)部的事情，也愿意為此投資。在這種情況下，國家只需要負責那些家庭無法履行責任的困境兒童保障就可以。

（三）有條件還是無條件？

有條件的兒童現(xiàn)金轉移支付設置“附加條件”主要是為了控制受助人不適當?shù)男袨?從根源上改變貧困發(fā)生的概率和條件。從這點上看，它顯然優(yōu)于“無附加條件”項目。但是，兒童現(xiàn)金轉移支付項目是否設置“附加條件”需要考量以下幾個方面。

第一，是否有約束的必要？研究發(fā)現(xiàn)，有條件現(xiàn)金支付項目最顯著的效果是提高兒童的入學率。并且，如果兒童入學率越低，那么有條件現(xiàn)金轉移支付模式的效果越明顯。拉美國家和非洲地區(qū)基礎教育差，兒童輟學現(xiàn)象嚴重。尤其是童工現(xiàn)象普遍的情況下，有條件的現(xiàn)金轉移支付正向激勵效應十分明顯。在西方發(fā)達國家，兒童教育和營養(yǎng)健康早就不是嚴重的社會問題。因此，也就沒有必要約束受益對象的行為。中國受到儒家文化傳統(tǒng)的影響，家庭非常重視兒童教育和人力資本的投資。同時，國家也將教育作為優(yōu)先投資的戰(zhàn)略。中國政府也很早就通過《義務教育法》的實施和貫徹，確保了兒童的教育基本權。在這種情況下，即使是對那些接受國家現(xiàn)金資助的貧困家庭也沒有必要約束兒童監(jiān)護人的行為。

第二，政治和文化因素。拉美等國受新自由主義思想影響較深,國內(nèi)政治勢力傾向于把貧困發(fā)生的原因歸咎于個體努力不足或缺乏能力等個人責任，而忽略貧困的社會因素，也就容易對“附加條件”的項目存有主觀偏好。歐洲國家普遍認為貧困是社會排斥和社會剝奪的結果，認同社會救助是公民的基本權利，因此更容易采用普惠性的兒童津貼制度。盡管中國也是十分重視工作倫理的國家，福利項目的設計特別關注福利依賴問題，但是由于中國社會救助項目（如最低生活保障制度）受益人群中“老弱病殘”等無勞動能力者的比重較大，即使項目加入約束條件在實踐中執(zhí)行起來問題也會較大，再加上兒童是優(yōu)先保障群體，因此現(xiàn)金轉移支付項目也就沒有附加約束條件。

第三，是否有相應的管理和經(jīng)辦能力？兒童福利項目一旦附加了約束條件，就需要對受助對象的行為進行監(jiān)管，這無疑需要很大的行政成本。因此，項目成功的前提條件之一就是政府各相關部門（如社會福利、教育衛(wèi)生等）的協(xié)調(diào)合作能力要比較強。同時，統(tǒng)計、監(jiān)測評估和待遇發(fā)放等管理服務系統(tǒng)也要充分發(fā)揮作用。由于“附加條件”項目的管理成本比較高,再加上大多數(shù)非洲國家硬件設備和管理經(jīng)費短缺、工作人員數(shù)量有限的現(xiàn)象十分普遍，有條件的現(xiàn)金轉移支付開展并不普遍。即使在拉美各國，有條件現(xiàn)金轉移支付蓬勃發(fā)展的原因與世界銀行和泛美開發(fā)銀行的資金支持密切相關。離開了這些外部條件，單靠發(fā)展中國家自身財力和管理能力，“附加條件”的救助項目很難有效開展。①楊一帆：《國際社會保障政策中的社會現(xiàn)金轉移計劃：關鍵問題與政策啟示——基于拉美和非洲等國政策創(chuàng)新的比較研究》，《經(jīng)濟社會體制比較》2010年第5 期。對于西方發(fā)達國家和中國來說，如果項目監(jiān)督和管理要耗費巨大的行政成本，而同時取得的經(jīng)濟和社會效益非常小的話，那么還不如放棄對受助對象進行硬性約束。

（四）“去家庭化”還是“再家庭化”？

如果政府只給兒童提供現(xiàn)金支持，那么給付越慷慨就越可能導致更多的女性退出勞動力市場，而待在家里專心照顧孩子，這種政策的效果是“再家庭化”。當然，政府也可以在實施兒童現(xiàn)金轉移支付項目的同時，提供低價/免費、可及的兒童養(yǎng)育公共服務，讓女性從兒童養(yǎng)育過程中解脫出來并進入勞動力市場就業(yè)，這種政策的效果就是“去家庭化”。

瑞典是“去家庭化”的代表，突出表現(xiàn)在國家面向1—6 歲兒童提供了統(tǒng)一、普惠、優(yōu)質的公共托教服務，這在很大程度上代替家庭承擔了照顧孩子的責任，而私人機構服務的空間則被壓擠到了相當小的程度。不僅如此，政府還鼓勵男女雙方共同分擔撫育兒童的責任。在這種情況中，兒童津貼并沒有鼓勵女性離開勞動力市場，從而體現(xiàn)了“去家庭化”的政策取向。德國屬于合作主義福利體制國家，且福利政策的形成深受左翼勢力和保守勢力兩股政治力量的影響。在兒童福利的提供方式上，左翼勢力追求兩性平等，主張?zhí)峁└咚焦矁和薪谭?，促進女性就業(yè)和經(jīng)濟獨立，這是“去家庭化”的思路；保守勢力則極力維護傳統(tǒng)家庭模式，認為母親在家照顧兒童對兒童成長最有利，因此主張為家庭提供高水平的津貼，通過分擔家庭經(jīng)濟壓力把女性留在家庭中照顧兒童。由于德國在較長一段時間內(nèi)都是保守勢力占據(jù)政治優(yōu)勢，這就使得德國更多地呈現(xiàn)出“再家庭化”的政策取向。在英國和美國，市場是最重要的兒童服務提供主體，國家扮演的是殘補的角色，只有在市場失靈或家庭失靈時才伸出援手。國家通過家計調(diào)查的方式幫助貧困家庭，有能力的人則自行到市場上購買所需的托教服務。在這種情況下，這種兒童津貼制度發(fā)揮著“去家庭化”的效果。①參見李亮亮：《歐洲家庭友好政策比較研究——兼談對女性就業(yè)的影響》，中國人民大學博士學位論文，2013年。

拉美國家大都是發(fā)展中國家，人力資源非常豐富且勞動力價格便宜。如果兒童現(xiàn)金轉移支付比較慷慨的話，那么就會有更多女性會留在家庭承擔兒童養(yǎng)育工作。實際上，拉美有條件的現(xiàn)金轉移支付項目的政策目標之一就是鼓勵婦女承擔起更多的兒童照顧、教育和營養(yǎng)健康等方面的工作，從而實現(xiàn)通過人力資本投資帶動減貧的政策目標。因此拉美國家有條件現(xiàn)金轉移支付政策主要表現(xiàn)為“再家庭化”的政策效果。

中國目前沒有普惠性的兒童現(xiàn)金轉移支付。針對困境兒童的現(xiàn)金轉移支付項目（如孤兒基本生活費）和社會救助項目（如低保）發(fā)揮著支持家庭的作用。少部分貧困家庭中的女性（如單親家庭的女性）可以安心地在家照顧孩子，這發(fā)揮著“再家庭化”的效果。但是，由于中國老年人往往會承擔照顧兒童責任，女性在領取救助后仍可能到勞動力市場尋找工作，這在一定程度上會抵消福利政策的“再家庭化”效果。同時，中國市場提供的托幼服務較發(fā)達，一些貧困家庭的女性也可以利用市場來解決托幼問題，此時現(xiàn)金救助體現(xiàn)的是“去家庭化”效果。

四、中國兒童現(xiàn)金轉移支付制度的發(fā)展趨勢

從中國的情況來看，目前的瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付制度的主要功能是減貧與兒童保護。在生育率不斷降低的情況下，中國未來應適時采用普惠式的兒童現(xiàn)金轉移支付政策來鼓勵生育。結合以上理論分析，本文提出中國兒童現(xiàn)金轉移支付項目的未來發(fā)展趨勢及政策建議。

（一）瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付項目

1.孤兒基本生活費和事實無人撫養(yǎng)兒童生活補貼

目前，中國只有孤兒基本生活費和事實無人撫養(yǎng)兒童生活補貼兩個完全針對兒童的瞄準式現(xiàn)金轉移支付項目。截至 2019年底，全國共有孤兒 23.3 萬人，其中社會散居孤兒 16.9 萬人，基本生活保障平均標準1073.5 元/人/月。①民政部：《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2020年10月12日。事實無人撫養(yǎng)兒童的數(shù)量大約50 萬人，②高文興：《全國共有事實無人撫養(yǎng)兒童約50 萬——12 部門將聯(lián)合對該群體進一步加強保障》，《公益時報》，2019年7月16日第3 版。兩者合計約80 萬人左右。從目前的情況來看，孤兒基本生活費制度保障標準比較高，能夠給城鄉(xiāng)孤兒提供較好的基本生活保障。但是，事實無人撫養(yǎng)兒童生活補貼制度仍然處于發(fā)展完善之中。事實無人撫養(yǎng)兒童生活補貼制度實際上發(fā)源于困境兒童保障工作。困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫(yī)、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。③國務院：《關于加強困境兒童保障工作的意見》，國務院官網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-06/16/content_5082800.htm，2020年9月23日。因此，事實無人撫養(yǎng)兒童其實是困境兒童中的一個類別。在早期的實踐中，針對困境兒童并沒有單獨的現(xiàn)金救助，而是將他們納入不同救助制度中。例如，將符合特困人員供養(yǎng)條件的兒童納入特困人員供養(yǎng)，將符合最低生活保障條件的兒童納入低保，對因遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病等導致基本生活陷入困境的兒童給予臨時救助，對殘疾兒童發(fā)放殘疾人兩項補貼。

事實無人撫養(yǎng)兒童是困境兒童最困難的那一部分。由于父母重病、重殘等原因不僅沒有能力撫養(yǎng)孩子，往往還需要治療、康復等方面大額支出，事實無人撫養(yǎng)兒童的生活困難程度并不亞于孤兒，甚至超過孤兒。因此，把事實無人撫養(yǎng)兒童納入低保顯然無法解決問題。在實踐中，各地大都采取掛鉤孤兒基本生活費的方法來發(fā)放待遇。例如，江蘇省規(guī)定，父母監(jiān)護缺失的兒童按照不低于當?shù)厣鐣⒕庸聝夯旧钯M補貼標準的80%發(fā)放。父母無力履行監(jiān)護職責的兒童按照不低于當?shù)厣鐣⒕庸聝夯旧钯M補貼標準的60%發(fā)放。④江蘇省民政廳：《關于落實困境兒童分類保障制度有關問題的補充意見》，蘇州市民政局官網(wǎng)：http://minzhengju.suzhou.gov.cn/mzj/csywwj/202006/b4efee43ac704a868d93f99cbcfa1c26.shtml，2020年9月23日。由于中央沒有統(tǒng)一政策規(guī)定，各地對于事實無人撫養(yǎng)兒童的保障標準差異很大。到2019年，民政部等12 部門聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，規(guī)定各地事實無人撫養(yǎng)兒童發(fā)放基本生活補貼標準按照當?shù)毓聝罕Ｕ蠘藴蕡?zhí)行。標準的提高有利于更好地保障事實無人撫養(yǎng)兒童的基本生活，但這并沒有從根本上解決他們面臨的困境。事實無人撫養(yǎng)兒童是指父母雙方或一方符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一。事實無人撫養(yǎng)兒童由于監(jiān)護人無法或沒有能力履行監(jiān)護責任，他們更需要生活照料、家庭教育、情感關愛等方面的基本服務，以保障其健康成長。因此，探索通過政府購買社會救助服務或增加照護服務津貼等方式，為事實無人撫養(yǎng)兒童提供基本照護服務，應該是制度進一步發(fā)展的方向。

2.貧困兒童救助

截至 2019年底，全國共有城市低保對象 524.9 萬戶，有農(nóng)村低保對象 1892.3 萬戶。①民政部：《2019年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部官網(wǎng)：http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2020年10月14日。如果按照每戶平均1 個未成年人推算，那么全國約有2400 萬兒童生活在低保家庭中。因此，盡管低保制度并不是專門保障兒童，但中國最大的兒童現(xiàn)金支持項目應該是低保制度。除此以外，低保制度針對有兒童家庭還實施分類施保。例如，安徽省黃山市徽州區(qū)規(guī)定，低保家庭有14 周歲以下的未成年人，低保待遇可以基于本人月補差標準上浮 20%。②黃山市徽州區(qū)人民政府：《黃山市徽州區(qū)城鄉(xiāng)低保分類施保實施辦法》，黃山市徽州區(qū)人民政府官網(wǎng)：http://www.huizhouqu.gov.cn/BranchOpennessContent/show/1254344.html，2020年9月28日。陜西省規(guī)定，對城鄉(xiāng)低保家庭中的18 周歲（不含）以下未成年人，按每人每月不低于當?shù)氐捅藴实?0%增發(fā)低保金。③陜西省民政廳、財政廳：《關于調(diào)整我省城鄉(xiāng)低保分類施保對象及標準的通知》，嵐皋縣人民政府官網(wǎng)：http://www.langao.gov.cn/Content-2023322.html，2020年10月15日。雖然通過分類施?？梢宰屫毨和彝サ玫礁嗟氖杖胫С?，但這種做法也存在兩個方面問題。

一是目前我國低保金待遇仍然偏低，不利于貧困兒童健康成長。2018年4 季度，全國城市平均低保標準僅為每人每月 579.7 元，農(nóng)村平均低保標準僅為每人每年4833.4 元。城市平均低保標準不足城市人均收入中位值的20%，農(nóng)村的僅為30%左右。發(fā)達國家的貧困標準一般在收入中位數(shù)的50%—60%。相比之下，我國的低保標準確實偏低。低保標準偏低直接帶來的后果是現(xiàn)金救助待遇水平偏低。在 2018年，城市低保平均補差水平僅為每人每月476 元，農(nóng)村僅為250 元。④關信平：《當前我國反貧困進程及社會救助制度的發(fā)展議題》，《陜西師范大學學報（哲學社會科學版）》2019年第5 期。由于低保標準偏低，而分類施保上浮的待遇比例也比較?。ㄍǔ?0%到30%），因此難以實現(xiàn)貧困兒童充分救助的效果。

二是將制度捆綁會增加福利依賴效應。分類施保本來就是一種補救措施，實際上是將貧困救助和兒童福利捆綁在一起，這很容易造成低保制度的福利依賴。除了分類施保以外，我國低保制度還往往與醫(yī)療救助、教育救助、住房補貼、自然災害救助、臨時救助、水電燃料取暖費減免、節(jié)假日一次性救助、其他補助收入、其他費用減免等捆綁在一起。⑤劉璐嬋、林閩鋼：《“養(yǎng)懶漢”是否存在?——城市低保制度中“福利依賴”問題研究》，《東岳論叢》2015年第10 期。這些救助項目的疊加提高了實際救助水平，不利于激勵有勞動能力的受助者去就業(yè)。

基于以上兩個方面的問題，低保制度的發(fā)展方向應當考慮逐步取消分類施保的做法。同時，要盡快建立和完善相應的社會福利制度，通過社會福利津貼來取代分類施保的待遇。例如，可以考慮在孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童的基礎上，進一步將貧困家庭中的兒童從低保制度中剝離出來，建立貧困兒童生活補貼制度。

3.教育救助

教育救助是兒童現(xiàn)金轉移支付的重要組成部分。2004年，民政部和教育部發(fā)布了《關于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，要求對農(nóng)村五保供養(yǎng)未成年人、城市“三無”對象中的未成年人、城鄉(xiāng)最低生活保障和農(nóng)村特困戶家庭的未成年子女進行教育救助。①民政部、教育部：《關于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，教育部官網(wǎng)：http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1/moe_201/tnull_3060.html，2020年10月8日。這是中國教育救助的開端，救助內(nèi)容主要包括對義務教育階段實行“兩免一補”（免雜費、免書本費、補助寄宿生活費），高中教育階段要提供必要的學習和生活補助。除了免雜費和書本費之外，貧困生寄宿生活費是教育救助中重要的現(xiàn)金轉移支付內(nèi)容。例如，2017年安徽省補助城鄉(xiāng)義務教育階段家庭經(jīng)濟困難寄宿生的生活費基本標準為：小學生4 元/天、初中生5 元/天，學生每年在校天數(shù)均按250 天計算，所需資金由中央和市、縣（市、區(qū)）按照5：5 比例分擔。②安徽省教育廳、財政廳：《義務教育經(jīng)費保障機制實施辦法》，淮南市人民政府官網(wǎng)：https://kyc.chzu.edu.cn/jhfsl/2017/0316/c8531a143749/page.htm，2020年9月27日。

近年來，由于教育救助被當成脫貧攻堅的重要手段（即“三保障”中的教育保障），其得到了極大的重視，各地出臺和實施了一些新的教育救助政策。例如，福建省2019年將“城鄉(xiāng)義務教育公辦寄宿制學校中家庭經(jīng)濟困難寄宿生補助生活費”政策調(diào)整為“義務教育家庭經(jīng)濟困難學生補助生活費”。補助對象從義務教育階段的貧困寄宿生擴展到義務教育階段家庭經(jīng)濟困難學生，具體包括建檔立卡學生、低保家庭（含特困人員）學生、孤兒或殘疾學生、烈士或優(yōu)撫家庭學生。寄宿生補助標準為小學每生每年1000 元，初中每生每年1250 元。非寄宿生補助標準為小學每生每年500 元，初中生每生每年625 元。③福建省財政廳、教育廳：《關于進一步完善義務教育家庭經(jīng)濟困難學生生活補助政策的通知》，福建省教育廳官網(wǎng)：http://jyt.fujian.gov.cn/xxgk/czzj/201909/t20190904_5017086.htm，2020年9月23日。目前，各地以低保對象、特困人員、建檔立卡貧困人口為主要對象，在學前教育階段實施家庭經(jīng)濟困難兒童保育教育費和生活費資助政策，在義務教育階段實行“兩免一補”政策，在普通高中和中職學校實施免學費、國家助學金和建檔立卡貧困學生教育扶貧資助政策。困難學生救助政策體系很好地保障了貧困學生的受教育權。不過，中國目前的教育救助政策體系的形成很大程度受到脫貧攻堅的影響。隨著脫貧攻堅任務完成，貧困村和貧困戶都將摘帽，教育救助政策體系如何延續(xù)是一個重大課題。盡管當前各地都在執(zhí)行脫貧不脫政策，但是隨著農(nóng)村扶貧政策的轉型，教育救助政策的有效調(diào)整是一項重要議題。

4.其他瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付政策探索

隨著中國兒童福利制度的發(fā)展，可以結合具體國情探索一些新的瞄準式兒童現(xiàn)金轉移支付政策，主要方向可以包括兩個方面。

一是探索有條件的現(xiàn)金轉移支付項目。中國目前的兒童現(xiàn)金轉移支付項目主要是針對孤兒或父母殘疾/大病等缺乏監(jiān)護能力的兒童，在這種情況下實施有條件的現(xiàn)金轉移支付政策就不太現(xiàn)實。但是，由于中國幅員遼闊，經(jīng)濟發(fā)展地域差異明顯，特別是民族地區(qū)的父母對于兒童監(jiān)護與漢族地區(qū)存在明顯的文化差異。漢族地區(qū)受傳統(tǒng)文化的影響，通常會將兒童教育放在家庭最重要的位置，而一些民族地區(qū)則并不太注重兒童的人力資本投資。在這種情況下，可以針對民族地區(qū)的具體狀況來制定有條件的兒童現(xiàn)金轉移支付政策。

二是探索困境兒童個人賬戶。除了孤兒基本生活費、事實無人撫養(yǎng)兒童生活補貼以外，中國城鄉(xiāng)的困境兒童還有可能獲得其他一些現(xiàn)金轉移支付項目，包括低保、受艾滋病影響的兒童生活補貼、教育救助、貧困地區(qū)寄宿生補貼、殘疾人兩項補貼、社會慈善救助等。由于這些資金是發(fā)到兒童的監(jiān)護人手上，在實際生活中往往難以保證監(jiān)護人將資金充分使用到兒童身上。針對這種情況，可以考慮建立困境兒童個人賬戶。兒童個人賬戶的資金用途具有限定性，生活保障資金只能用于兒童生活消費，教育資金只能專門用于孩子教育，營養(yǎng)康復資金只能用于孩子的營養(yǎng)康復。通過將國家給予困境兒童的各種現(xiàn)金資源整合在一起形成兒童資產(chǎn)個人賬戶，以保障困境兒童的權利，并促進其能力提升及未來發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（二）普惠式兒童現(xiàn)金轉移支付項目

1.普惠式家庭津貼

近年來，中國進入低生育率階段已經(jīng)是不爭的事實。從國家統(tǒng)計局2000年以來的人口普查和1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)看，中國生育率不僅極低，而且一直在持續(xù)走低。在人口規(guī)模足夠大的國家中，中國已經(jīng)成為生育率最低的國家。而且，2016年開始實行的全面二孩政策也收效甚微。①劉金菊、陳衛(wèi)：《中國的生育率低在何處？》，《人口與經(jīng)濟》2019年第6 期。更重要的是，中國目前極有可能掉入低生育率的陷阱。如果一旦落入至少要做出很大努力才能擺脫。②吳帆：《低生育率陷阱究竟是否存在？ ——對后生育率轉變國家（地區(qū)）生育率長期變化趨勢的觀察》，《人口研究》2019年第4 期。在這種情況下，通過現(xiàn)金補貼鼓勵生育已經(jīng)成為必然的選擇。但是，由于中國的計劃生育政策持續(xù)了很長的時間，計劃生育相關政策也不可能馬上廢止。因此，當前中國實際上處于一個明顯的政策搖擺期。例如，一些單位既要給領取了《獨生子女父母光榮證》的職工發(fā)放獨生子女費，同時也要給生育二胎家庭發(fā)放托幼補貼。但從總體趨勢來看，通過現(xiàn)金補助鼓勵生育的趨勢越來越明顯。例如，2020年4月8日，山西省人民政府辦公廳下發(fā)了《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》，鼓勵用人單位向計劃生育政策內(nèi)生育的嬰幼兒家庭父母每人每月發(fā)放200 元的嬰幼兒保教費。③山西省人民政府辦公廳：《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》，山西省人民政府官網(wǎng)：http://www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/202004/t20200428_797639.shtml，2020年10月12日。更重要的是，2020年中國第七次全國人口普查正式開展。這次人口普查可能會對生育政策和兒童福利政策產(chǎn)生重要影響。如果人口普查的結果確定了相關生育指標沒有改善，國家則有必要進一步調(diào)整、優(yōu)化生育政策。由于家庭津貼可以一定程度上降低家庭的生育成本，從而達到鼓勵生育的效果。在這種情況下，采取完善的現(xiàn)金補貼政策鼓勵生育就會水到渠成。因此，中國可以考慮整合原有生育政策，選擇適當時機出臺鼓勵生育的家庭津貼制度，包括養(yǎng)育津貼、托養(yǎng)津貼以及教育津貼等。

2.與兒童相關的稅收扣除項目

通過稅收扣除的方式來降低兒童的養(yǎng)育成本能發(fā)揮與家庭津貼不同的政策效果。給予養(yǎng)育兒童的家庭一定數(shù)量的收入所得稅扣除，可以達到鼓勵就業(yè)并避免家庭津貼的福利依賴效應。為此，可以探索從以下兩個方面對稅收制度進行改革。

一是家庭收入稅扣除與兒童支出掛鉤。從2019年1月1日開始，中國納稅人的子女接受學前教育和學歷教育的相關支出，按每個子女每年1.2 萬元（每月1000 元）的標準定額扣除。①國務院：《關于印發(fā)個人所得稅專項附加扣除暫行辦法的通知》，國務院官網(wǎng)：http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-12/22/content_5351181.htm，2020年1月28日。除了教育支出之外，未來可以進一步擴大稅收扣除的范圍，覆蓋更多的兒童養(yǎng)育支出項目。

二是可以考慮將所得稅扣除與收入水平掛鉤，設立遞增、水平和遞減等3 個階段。類似于美國的勞動收入所得稅扣除（EITC）項目設計，隨著勞動收入的增加，稅收扣除逐漸減少，凡是勞動所得超過法定最高值的納稅人不能申報稅收扣除。②余顯財：《EITC、最低工資與福利制度創(chuàng)新》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2010年第3 期。通過這種邊際稅率的設計可以增加養(yǎng)育子女家庭的實際收入，并激發(fā)低收入家庭成員參加工作的熱情，以避免福利依賴。

無論是瞄準式的救助還是普惠式的津貼都可能影響女性就業(yè)。為此在項目設計時需要注意以下兩點。第一，實施貧困救助緩退機制。當前中國最大的兒童現(xiàn)金救助項目是低保制度。一些學者認為中國的低保制度福利依賴比較嚴重。③參見朱一丹、金喜在：《我國城市低保福利依賴問題及對策探析》，《東北師大學報（哲學社會科學版）》2014年第6期；陳翠玉：《有勞動能力城市低保人員“福利依賴”難題及其破解》，《探索》2016年第2 期。為此，針對有勞動力且有子女的低保家庭可以考慮建立緩退機制。對低保家庭成員通過自身勞動使得家庭人均收入超過當?shù)氐捅藴实?，應給予短時的救助緩退期，以鼓勵就業(yè)。同時，要為有子女的低保家庭提供就業(yè)服務，降低其就業(yè)成本。

第二，加強托幼服務公共性導向。如果建立了較為慷慨的普惠式兒童津貼制度，那么會對女性就業(yè)造成兩種影響，即“再家庭化”和“去家庭化”的政策效果。就中國的情況來說，通過現(xiàn)金支持，讓女性回家專職照顧兒童顯然不現(xiàn)實。因此，在提供低價/免費、可及的公共性托幼服務幫助低收入家庭女性參與勞動力市場基礎上，通過普惠式兒童津貼制度實現(xiàn)“去家庭化”的政策效果應是中國未來的發(fā)展趨勢。