廣西旅游用地政策現(xiàn)狀分析及其完善路徑研究

黃戀婷

摘 要： 為助推旅游業(yè)發(fā)展，保障旅游項目土地供應，廣西編制出臺了一系列旅游用地政策，取得了顯著效果，但還存在諸多問題，本文堅持問題導向，針對存在問題提出了具體細化的對策措施以完善廣西旅游用地政策體系，助力廣西旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 旅游用地;旅游政策;現(xiàn)狀分析;完善路徑

【中圖分類號】F590???? 【文獻標識碼】A???? 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.39.245

1 前言

1978年初至今的40余年中，旅游業(yè)發(fā)展勢頭強勁。為了規(guī)范旅游業(yè)發(fā)展，中央政府制定并施行了一系列旅游法規(guī)，構(gòu)建起以旅游法為核心，地方性法規(guī)和政策法規(guī)為配套的法律法規(guī)政策體系。廣西在國家上位法的基礎上，結(jié)合本區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，針對本區(qū)旅游用地存在的問題，初步構(gòu)建起具有地方特色的旅游用地政策體系。

2 廣西旅游用地政策分析

2.1 自治區(qū)層面旅游用地政策

自治區(qū)致力于創(chuàng)建桂林國際旅游度假區(qū)，充分發(fā)揮其主導作用，提升旅游產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，堅持國家旅游戰(zhàn)略的指導，優(yōu)先保障廣西重大旅游項目和示范項目，以重點旅游項目帶動普通旅游項目。

廣西將桂林國際旅游項目、北部灣國際旅游項目和巴馬長壽養(yǎng)生旅游項目劃歸自治區(qū)統(tǒng)籌推進重大項目的旅游項目目錄中，對這些重點旅游項目及時給予土地指標，優(yōu)先進行土地保障，并支持土地利用的統(tǒng)籌分類。

2018年2月，全區(qū)國土資源工作會議提出的廣西對深度貧困地區(qū)實施特殊的用地政策。

2018年2月，全區(qū)國土資源工作會議提出通過整合國土資源技術(shù)、項目、資金，加大對貧困地區(qū)的投入力度，提供精準、到位的國土資源保障，打好脫貧攻堅戰(zhàn)。廣西應當按照政策規(guī)定，利用農(nóng)村集體建設用地，通過將土地使用權(quán)聯(lián)營、入股的形式，與其他單位或個人共同創(chuàng)辦企業(yè)，以促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)模式，支持貧困地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。

2019年11月，廣西人民政府辦公廳頒布的《關(guān)于支持文化旅游高質(zhì)量發(fā)展用地政策》是亮點較為突出的廣西旅游用地政策

2019年11月，廣西人民政府辦公廳頒布的《關(guān)于支持文化旅游高質(zhì)量發(fā)展用地政策》對廣西旅游用地進行支持和規(guī)范：（1）降低文旅用地的成本;（2）落實年度用地計劃指標，保障土地供應;（3）精細文旅用地的分類，實施差別化管理;（4）采取靈活多變的土地供應方式;（5）對農(nóng)村集體土地進行盤活與充分利用;（6）加強國土空間規(guī)劃的引導作用，保障用地空間。

2.2 各市、縣層面旅游用地政策

目前各市、縣層面旅游政策主要涉及以下方面：第一，完善縣域旅游產(chǎn)業(yè)要素，擴大縣域旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模;第二，提高旅游住宿質(zhì)量，鼓勵發(fā)展特色旅游住宿;第三，對旅游土地資源加強保護，營造“全景”的旅游氛圍;第四，保障土地供應，加強規(guī)劃引導。 汪俊芳. 廣西民族文化旅游產(chǎn)業(yè)化開發(fā)研究[D]. 廣西大學，2008.

優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村旅游縣域旅游景區(qū)（點）建設和屯門村綜合整治。鼓勵縣域開展自然保護區(qū)、江河湖泊、濕地等旅游休閑項目。打造新型鄉(xiāng)村旅游生態(tài)縣、生態(tài)鄉(xiāng)、生態(tài)村與生態(tài)旅游示范點。對于新建的縣域河流生態(tài)環(huán)境改善工程進行土地優(yōu)先支持。

總體而言，廣西深化旅游產(chǎn)業(yè)用地改革，探索旅游項目用地的新模式、新方法，致力于走出一條符合生態(tài)文明建設要求的新型道路。廣西按照政策標準對旅游用地進行精細化管理，致力于實現(xiàn)廣西旅游用地高效、集約、經(jīng)濟、和科學化發(fā)展，協(xié)調(diào)統(tǒng)一生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。

3 廣西旅游用地政策之不足

3.1 廣西旅游用地政策細化的目標模糊

廣西旅游用地的政策目標對政策執(zhí)行有巨大的影響。雖然廣西旅游用地政策總體的目標相對明確，但具體旅游領(lǐng)域的目標定位卻相對模糊，并未細化到民眾能夠接受指令政策的程度。廣西旅游用地政策目標的定位模糊，使得執(zhí)行部門未能明確相關(guān)工作的目標，政策執(zhí)行者亦無法做出正確的回應，影響政策執(zhí)行的實施與推進。

3.2 廣西旅游用地政策的資源和配置失當

政策資源配置的不合理主要體現(xiàn)在其涉及的行業(yè)和部門的財政投入、人力投入及信息資源等可支配資源的不合理 荊艷峰. “十二五”期間旅游業(yè)發(fā)展的政策解讀[J]. 理論參考， 2012， 000（009）：33-35.。旅游產(chǎn)業(yè)的財政撥款給予旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政支持未能有效匹配到旅游產(chǎn)業(yè)政策的目標高度。人力資源投入方面，現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)人才隊伍結(jié)構(gòu)亟待完善，難以滿足旅游項目的用地需要。

3.3 廣西旅游用地政策的執(zhí)行環(huán)境不夠穩(wěn)定

政策角度來看，公眾對政策和其政策執(zhí)行會產(chǎn)生一個心理價值的定位，當這種影響在公眾可接受的范圍之內(nèi)，能推動政策有效落實。廣西旅游用地政策難以準確把握當?shù)厝罕姷纳鐣睦?，是廣西旅游用地政策高效執(zhí)行的瓶頸。讓本地少數(shù)民族群眾了解旅游用地政策貫徹落實的重要意義，避免其產(chǎn)生抵觸情緒，是政策執(zhí)行的關(guān)鍵。當前，廣西旅游用地政策的執(zhí)行人員難以準確把握本地群眾訴求和因為各種因素催生的社會情緒劉雨蒙. 彭水縣旅游產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行影響因素研究[D].西南大學，2019：47-49.。

4 廣西旅游用地政策之完善建議

4.1 高度重視土地利用總體規(guī)劃修編

按照行政層次和功能的劃分，我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系可分為國家級、省級、市縣級，簡稱“三級、三類”。區(qū)域規(guī)劃屬于總體規(guī)劃，是為達成某一地域范圍的特定目標地而設。當前，廣西旅游用地尚無專項分類，零散地分布在其他地類當中，對旅游用地的有效供給及布局優(yōu)化形成了諸多制約，因而，修編土地利用總體規(guī)劃，設立并細化旅游用地專項分類，明確其性質(zhì)、條件等至關(guān)重要。

4.2 實施土地利用年度計劃管理

土地利用年度計劃是年度實施總體規(guī)劃的一種制度安排，以中期計劃為參照，才能保證年度計劃編制的系統(tǒng)和科學性。在中期計劃指標年度分解時，需要充分考慮到廣西的產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢以及旅游用地利用現(xiàn)狀等條件，充分考慮年度需求，不可簡單機械地分解?？梢栽谕恋乩媚甓扔媱澲袑M足國家產(chǎn)業(yè)政策，符合土地供應政策的旅游項目給予足夠的土地指標，加大對年度新增旅游用地規(guī)模和占用未利用土地的政策支持。

4.3 加強土地利用評價和監(jiān)管

旅游用地和其他土地利用類型不同，具有多效益性特征。土地利用評價和監(jiān)管是實施總體規(guī)劃的最后一步，也是規(guī)劃執(zhí)行后的重要反饋環(huán)節(jié)。廣西旅游用地政策可以明確用RS、GIS技術(shù)評價及監(jiān)管旅游建設用地、未利用地和旅游農(nóng)用地開發(fā)利用的情況。

5 小結(jié)

目前，廣西大力支持旅游業(yè)發(fā)展，提升旅游業(yè)的戰(zhàn)略性地位。廣西旅游業(yè)發(fā)展的重要且關(guān)鍵的一環(huán)是旅游用地問題，廣西目前旅游用地還存在諸多問題和制約，在一定程度上阻礙了廣西旅游業(yè)的發(fā)展。因此，有必要構(gòu)建和完善廣西旅游用地政策體系，以有效滿足廣西旅游項目的用地需求，助力廣西旅游業(yè)高質(zhì)量、集約化、高效率發(fā)展。

參考文獻

[1] 柯善北.旅游用地改革史上的一項重要政策 《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》解讀[J].中華建設，2016.

[2] 盧為民，劉揚.我國旅游用地政策評析[J].上海土地，2016.